基层事业单位预算绩效管理现状及对策探析

徐 峰

（盐城市城乡建设与园林科学研究所，盐城 224000）

引 言

从2011年开始，我国相继制定并出台了《财务支出绩效评价管理暂行办法》《预算法》《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，使得财政预算绩效管理逐渐得到了各级政府的关注与重视，构建全面、全过程、全过程的预算绩效评价系统已经是必然趋势。实施预算绩效管理不仅是顺应我国现代化国家治理体系与治理能力的基本要求，同时也是保障基层事业单位各项工作顺利开展的重要手段。因此，做好基层事业单位的预算绩效管理工作显得至关重要。

一、基层事业单位实施预算绩效管理的意义

首先，在实施预算绩效的过程中，基层机构经常会采取建立绩效目标和绩效考核的方法来进行财务审计和考核。这样既可以使单位的财政预算控制达到最佳状态，又可以有效地促进资源的分配。

其次，预算绩效的高低直接影响着基层事业单位的财务工作的质量，因此建立健全的预算管理体系和工作程序，既能提高单位内部人员的财务管理意识，又能有效地推进单位的活动开展。

最后，要切实加强对预算绩效的监管，加强对绩效的监控、评价和信息披露，增强对政府绩效的监管和责任，进而促进单位的财政拨款利用效率。

二、基层事业单位预算绩效管理的现状

（一）预算绩效管理意识薄弱

近几年，各地政府都根据自身所在地区的实际情况陆续制定并实施了《全面实施预算绩效管理的实施意见》。但是在实践中，基层机构对预算管理工作存在着很大的欠缺，需要对预算管理工作加以重视。

对预算工作的认识不够透彻，所以始终未能构建起适合自身单位发展的预算绩效管理流程与实施细则。少数单位没有单独的财务部，使得一些单位的负责人把预算工作当成了财政工作，导致基层事业单位的预算绩效管理仍然停留在传统预算理念当中，并未考虑到将单位预算与绩效管理进行有效结合，所以造成单位在运行期间没有与之相对应的管理流程与细则作为支撑。

（二）预算绩效目标和指标设定的不合理

随着预算绩效管理理念的提出和实施，基层事业单位不得不要求预算部门在秉持“一上”原则的基础上，上报单位的绩效目标，当出现绩效目标与要求相违背的情况时，预算是无法完成上报的，这样的规定帮助基层事业单位的领导者逐渐意识到了绩效的重要性。但绩效目标与绩效管理长期未受到应有的重视，导致单位在设定预算指标时没有可持续的标准体系及评价指标作为参考，缺乏可供参考的标准体系与评价指标。

同时，各单位的财会工作人员不了解本职工作的具体情况，与各部门之间的交流出现了一些问题，造成了业绩目标的制定与预期不符，目标的完整性、适当性和关联性都达不到预期。因为不同的项目具有各自的特征，体现出的内容也各不相同，所以如果业绩指标的设定过于简单，定性和定量过多，在业绩评估中就难以起到应有的效果。加上企业设置绩效目标的目的就是完成预算上报，并未结合单位的实际情况与业务特点展开分析，导致最终的评价结果不具备真实性。

（三）预算绩效评价方法不科学

基层事业单位的相关工作人员在进行预算绩效评价时受到知识限制，所以很难对单位的支出情况展开多维度的绩效评价，无法对单位的整体支出或者项目支出做出多维度绩效评价，再加上长久以来受传统的财政观念影响，认为业绩评估是一项很容易完成的工作，只要对其进行审计就可以了，却忽略了单位经济效益、社会效益、生态效益、客户满意等问题。

同时，基层事业单位所采取的绩效评价方法缺乏一定的科学性与灵活性。仅使用电话回访、问卷调查这样的形式，评价方式较为单一，不仅增加了单位评价人员的工作量，也会造成评价数据的不准确。

（四）预算绩效编制不合理

目前部分基层事业领导和相关工作人员对预算绩效管理的参与程度和积极性都相对较低，甚至认为预算管理工作就是财务部门的工作，从而造成了单位内部的预算编制不够精细。同时，在基层事业单位中一直存在重视分配、轻视管理，重视收入、轻视支出，重视使用、轻视绩效的管理理念，导致基层事业单位预算编制情况与绩效管理工作开展难度较大。并且还有一部分事业单位，不仅领导人员对预算绩效管理不重视，包括除财务部门以外的其他各职能部门也都没有意识到预算绩效管理的重要性，导致各项预算申报都不符合实际，而单位的预算绩效管理效果也不理想。依赖财务部门闭门造车式的预算编制现象，很难从多个维度对单位的各项业务活动进行审视，造成绩效管理与实际工作脱节的现象，不能实现预算绩效管理的全方位、全过程、全覆盖。

（五）预算绩效管理缺少监督机制

目前事业单位的预算绩效管理仍然是由财务人员进行负责，但事业单位中的财务人员职位仅为一般工作人员，所以在各部门预算绩效管理上很难进行有效协调，间接导致以单位财务部门为主导的预算绩效管理工作无法在短时间内取得实质性的效果。并且因基层事业单位对预算绩效的关注度不足，与之配套的监管制度未能得到完善，在一定程度上限制了预算绩效管理作用的有效发挥。此外，单位内部缺少健全的监督机构。对于预算执行而言，其执行效果的好与坏取决于单位对执行过程的监督，但目前仍然有很多单位尚未成立独立的审计部门，即使已经设置审计部门的，也因为缺乏有效的监管而使预算执行过程缺乏约束。

（六）预算管理的执行力度不足

从现阶段基层事业单位的预算执行情况来看，预算责任执行始终未能得到有效的落实，并且在执行过程中随意性较大，临时性支出较多。造成此类现象的原因有很多。

第一，未形成健全的预算执行责任制度。在基层事业单位中，上到预算单位负责人，下到具体经办人员，都没能将责任落实到人，导致问题出现时无法展开有效定位。

第二，缺少科学合理的绩效考核制度。单位未将预算绩效考核纳入单位整体考核体系当中，导致单位相关人员缺少对预算绩效执行的重视，工作积极性不高，存在预算支出随意性。

第三，缺乏行之有效的绩效奖惩制度。单位对预算资金使用用途的监管力度不足，防范预算执行风险的措施不多，且当发生相关问题时，对相关人员的惩罚只是走形式、走过场，起不到从根本上改变执行力度不足的作用。

三、基层事业单位实施预算绩效管理的措施

（一）加强对预算绩效管理的重视

首先，要真正地加强对预算绩效的认识，必须在各部门进行广泛的组织和教育，使每个部门的工作人员都具备一定的财务管理能力，从而使其从观念上更加注重预算绩效的工作。

其次，单位领导层需要及时更新观念，纠正错误理念，形成“财务工作可以请别人做，但绩效管理必须亲自抓”的工作观念，并科学合理地应用绩效评价结果，将预算绩效管理的权威性树立起来。

再次，机构要定期组织有关部门进行预算业绩专题讨论会，以厘清责任。比如，财政部门负责编制和协调预算，业务部门负责填报业绩指标，跟踪评价，各级领导负责审计和监管。在各部门协同配合下，实现了部门的绩效管理。

最后，按照《全面实施预算绩效管理的实施意见》，制定符合本部门的具体要求的绩效管理制度、程序和制度，从制度上对其进行管理，从而提高单位的绩效管理效能与水平。

（二）设定可行的绩效目标及绩效指标

设定可行的绩效目标与绩效指标是提高基层事业单位预算绩效管理的重要手段。

一方面，要主动参与财务或绩效评估的专项培训，加深对绩效目标和绩效指标的认识，并从绩效目标、效益指标、产出指标和满意指标等方面进行全面的认识。为后续绩效工作的顺利开展奠定良好的理论基础。同时，还要立足于单位的特点与性质基础上展开利弊分析，听取专家的建议，形成适合自身单位的评价指标体系与考核标准。

另一方面，必须保证绩效目标的指向明确且合理可行，并从时效、成本、经济效益、社会效益、生态效益、满意度等多个维度展开逐一细化，除必须使用的定性表述外，还需要尽可能展开定量表述。但必须指出，业绩指数的设置必须具备一定的可操作性，能够抓住要素并分清主次，科学细化量化，这样既能够反映出项目的评价内容，也能够将其特点呈现出来，便于评价人员数据信息收集工作的顺利开展。

（三）制定科学合理的绩效评价方法

首先，在基层机构所采用的绩效评估方式与考核的内容密切关联。比如，将单位的产出指数用定量的数字表示，而有关的数据可以通过金融体系的方式获得，也可以通过财务报表的方式获得。同时，通过电话、问卷和访谈等方式获得满意的评价，并根据有关的标准和规范进行电话调查和问卷调查，保证搜集到的资料具有客观、全面的特点。

其次，科学运用现代评估手段，利用“一网通办”的信息系统对各部门的业务和工作人员的满意度进行统计，既能有效地提高企业的工作质量，又能减少企业的评估费用。在有需要的时候，引进第三方的业绩评估组织，吸取和借鉴其先进的业绩评估思想，并对其合理利用，从而为机关下一年的绩效目标申报提供参考，促进事业单位绩效跟踪与绩效评价工作的顺利进行。

（四）细化预算编制流程

加强领导干部对财务工作的认识是目前基层事业单位的首要任务。需要在单位内部建立一个专门的预算委员会，委员会需要按照预算工作部署要求，完成各部门的岗位设置与人员配置，以此来保证预算编制、执行及评价等工作岗位相互分离。事业单位需要对预算的编制流程进行细化分解。

第一，由单位预算管理委员会牵头确定单位下一年度预算目标。

第二，由各业务部门提交项目的预算方案，同时附以翔实的项目绩效目标。

第三，由财务部门负责编报工作，对各业务部门所提交的预算方案进行审核，待审核汇总后提出单位的总体预算方案和整体支出绩效目标，交由预算委员会审议，然后上交财政部门审核。

第四，待预算审批通过后，将预算计划下发至各部门严格执行。

预算编制流程需要结合单位实际情况，保证科学性、合理性、可执行性，确保预算编制与业务开展之间能够形成密不可分的关系，增强预算编制与绩效管理工作的契合度。

（五）完善预算绩效监督机制

健全的监督机制与问责机制是事业单位预算绩效管理顺利开展的重要保障。开展预算绩效管理，需要单位内部所有工作人员都能够形成极强的预算绩效管理意识，需要单位建立起全员参与式的预算绩效管理体系。比如，当单位有重大资金支出活动时，其他部门应该与财务部门进行充分沟通，确保实际工作的开展与预算执行保持一致。同时，财务部门与各职能部门之间需要建立畅通的沟通渠道，各部门之间还需要通力合作，加强协调与配合，这样有利于不断完善单位预算绩效管理实施细则。此外，通过接受第三方审计、财政检查、纪检巡察等，也能查找出基层单位在预算绩效监督方面的漏洞，对于控制绩效管理风险、完善监督约束机制也是有利的。建立健全监督约束机制，能够从根本上提升基层事业单位的预算绩效管理效率。

（六）提升预算的执行力度

预算执行是基层事业单位预算绩效管理工作中的重要环节，预算执行情况将直接影响预算绩效管理的最终效果。因此，基层事业单位需要“对症下药”，切实提升预算管理的执行力度。

第一，要结合基层事业单位的实际情况，制定总体预算绩效管理目标，建立健全单位的预算执行责任制度，让相关人员在开展预算绩效管理工作时能够有据可依。

第二，将预算绩效管理纳入预算绩效考核工作当中，重视岗位职责划分，确保绩效管理责任可以落实到具体人员，以此来提高员工对绩效管理工作的重视。坚决杜绝资金无限使用及超额使用情况的发生，加强对预算资金使用用途的监管，确保每一笔预算资金都需要严格按照预算批复方案使用。

第三，重视资金支出的绩效评价管理，谨防出现预算资金乱用的现象，从单位层面制定全面的风险防范措施及追责措施，强化绩效评价效果运用。一旦在管理期间发现此类现象，必须在第一时间对相关人员进行严肃处理。将预算执行情况直接与人员的奖励性绩效工资挂钩，自下而上形成共识，从而提高基层事业单位预算绩效管理的执行力度。

结 语

总而言之，做好事业单位的预算绩效工作已经从过去的财政工作变为了一项政治工作，并且通过预算绩效管理已经基本实现了对每一笔支出及每一个预算环节的覆盖，所以促进预算绩效管理的全面落实可以在优化单位资源配置的同时提高单位财政资金的使用效率。基层事业单位应该以深入分析问题原因为入手点，努力寻找解决对策，重视绩效管理评价效果应用，提高单位预算资金使用的计划性、合理性与有效性，推动基层事业单位各项工作得以有序进行。