北京市朝阳区可回收物体系全链条建设管理的实践和思考

修佳佳?张娟?李树茂

2022年，国家发展和改革委员会办公厅等部门发布《关于印发废旧物资循环利用体系建设重点城市名单的通知》，确定北京市等60个城市为废旧物资循环利用体系建設重点城市，要求各市健全废旧物资回收体系，因地制宜提升再生资源分拣加工利用水平。按照北京市现行分类方法，居民产生的生活垃圾分为四大类，分别为厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾和可回收物。其中，可回收物作为生活源再生资源，其体系建设和管理在生活垃圾分类工作中占据重要地位。本文以北京市朝阳区为例，对可回收物体系全链条建设管理进行思考与分析，总结经验启示，提出工作思考，以期对生活垃圾源头减量和资源回收工作有所裨益。

一、基本情况

朝阳区位于北京市主城区中南部，辖24个街道、19个地区。2022年，朝阳区其他垃圾、厨余垃圾、有害垃圾产生量约为167万吨，日均产生量约为4500吨；可回收物产生量约为30万吨，日均产生量约为821吨。

2020年5月，新版《北京市生活垃圾管理条例》实施。随着生活垃圾分类工作不断深入，可回收物体系建设和管理逐渐成为北京市生活垃圾分类工作的重点，也成为垃圾减量化和资源化的重要抓手。为进一步提升北京市可回收物回收利用水平，北京市城市管理委员会（以下简称“市城市管理委”）通过体系搭建、强化管理、考核督办等措施，层层压实可回收物管理工作。朝阳区积极落实市城市管理委关于可回收物管理工作的要求，朝阳区城市管理委员会、各街道（地区）多措并举、齐抓共管，目前已初步搭建起较为完善的可回收物体系并实现良好运转。

二、工作进展

（一）初步搭建可回收物收运体系

朝阳区不断将可回收物体系向居民端延伸，结合实际，合理布设桶站，增设可回收物桶，方便市民投放。因地制宜设置可回收物交投点，采用“固定＋流动”方式设置，有条件的小区鼓励设置生活垃圾分类驿站等固定交投点，在不具备建设条件的小区设置流动交投点，采用定时定点回收、电话或网络预约上门回收和车辆流动回收等方式，满足居民交投可回收物需求。规范设置可回收中转站8座、再生资源分拣中心1座、大件垃圾处理中心1座。按照“点—站—中心”三级回收网络体系，初步搭建完成了可回收物全流程管理体系并顺利运转。2023年前三季度生活垃圾回收利用率高于39%，在垃圾减量方面发挥了较为显著的作用。

（二）逐步推进“两网融合”走深做实

按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》关于“加强生活垃圾分类收运体系和再生资源回收体系在规划、建设、运营等方面的融合”相关要求，朝阳区在投放和转运环节两点发力，推动“两网融合”走深做实。在前端投放环节，要求各属地、物业企业、垃圾分类服务第三方公司指导居民做好分类，将高、低值可回收物应分尽分，促进其他垃圾减量。在中端转运环节，要求企业做到高、低值可回收物应收尽收。同时，为进一步合理利用现有资源，做好兜底保障，朝阳区城市管理委员会指导朝阳区环境卫生服务中心梳理利用现有闲置垃圾楼台账，结合实际情况开展低值可回收物分拣和回收工作。不断优化垃圾收集、转运环节的“两网融合”，最大限度地促进垃圾源头减量。

（三）及时填补大件垃圾管理空白

为解决居住小区“暴露垃圾、堆物堆料、积存渣土”等环境问题，规范大件垃圾的收集、运输、处置相关工作，朝阳区制定了《朝阳区“垃圾不落地”工作实施方案》，加强宣传引导，增强居民“谁产生谁付费，多产生多付费”意识，在此基础上规范无主大件垃圾收运处理工作，落实无主大件垃圾托底回收机制，填补了大件垃圾行业管理空白。由区属国有企业兜底清运小区内无主大件垃圾，并与各街道（地区）办事处签订大件垃圾清运处置合同，按照车次由区财政进行补贴。目前，大件垃圾管理体系运转良好，已形成前端至街道（地区）投放点位清运，中端在大件垃圾处理中心分拣破解，后端连接可回收物回收为一体的大件垃圾处理全链条式作业模式。2023年1—10月，实现大件垃圾收运处置约5500吨，极大地解决了居住小区内大件垃圾乱堆乱放、无主清运问题，实现了大件垃圾“不落地”，进一步优化了朝阳区各小区人居环境。

（四）不断规范可回收物行业管理

为进一步加强可回收物体系日常运行服务管理，发挥行业监管作用，朝阳区细化管理体制机制，从检查考核、备案管理、精细化管理等方面持续发力。一是开展检查考核。根据北京市关于可回收物体系的建设和管理考核标准，结合朝阳区实际，制定印发《朝阳区生活垃圾分类考评指标方案（2023年试行版）》（朝垃圾分类指办〔2023〕6号），进一步细化了朝阳区日常检查考核标准，从规范设置、安全生产、环保排放、消防工作落实等方面对运行企业开展考核并督办整改，逐步提升企业管理能力和规范运行水平。二是优化备案程序。以北京市备案操作流程为基础，结合朝阳区实际细化备案流程，从设置要求、功能要求、信息公示、管理要求、消防安全、环境保护、备案时间等方面提出详细标准，规范备案准入退出机制，保证备案流程的可操作性和实用性。同时，针对各街道（地区）办事处和相关企业开展备案培训和指导工作，以再生资源回收经营者备案工作为抓手，规范再生资源回收经营者经营行为，推动可回收物经营点位提质升级，使其符合环境保护、消防、安全生产、市容环境等相关要求。三是加强精细化管理。结合朝阳区现有生活垃圾精细化管理系统，将可回收物中转站、再生资源分拣中心和大件垃圾处理中心等点位设施接入生活垃圾精细化管理系统，通过安装视频监控、计量称重数据上传，实现数据信息实时上传、数据来源及流向全流程监管、末端设施实时监控。

朝阳区大件垃圾处置中心 作者提供

三、成效启示

（一）行业管理标准化是强化管理力度的前提

可回收物在垃圾分类前端属于垃圾四分类的一类，具有一定的公用事业属性，但其分出来后属于生活源再生资源，进入了具有市场化属性的再生资源体系。高、低值可回收物的充分分类需要政府参与、管理和引导。因此，要制定完善一系列配套政策措施，在顺应市场发展的基础上补充完善保障政策和管理手段，出台相关制度，使其符合当地经济发展水平和环境保护需要，规范其发展方向。

（二）运行管理专业化是激发市场活力的关键

市场在特定资源配置中发挥决定性作用。可回收物具有经济价值，需要充分发挥市场的作用，激发市场活力，让可回收物真正循环利用，在创造经济价值的同时创造良好的社会效益。在实际工作中，朝阳区积极引入可回收物专业企业，鼓励规模化企业不断向前端投放环节延伸，打通末端流向，开展全链条运营，真正实现规模化和资源化。

（三）数据管理智能化是提升管理精度的核心

在各个城市可回收物行业发展过程中，均存在“低、小、散”问题，相关的数据、流向难以统计。朝阳区建立了区级生活垃圾精细化管理系统，将可回收物中转站、再生资源分拣中心等设施接入该系统，实现了数据计量称重上传、视频实时监控，优化了管理方式，提升了管理效率。要顺应数字化发展的潮流，构建智能化可回收物管理模式，提升管理的精准度。

四、存在的困难

（一）低值可回收物回收难

目前，朝阳区可回收物回收量仍以高值可回收物（废纸、废钢铁、废铜铝等）为主，低值可回收物（废旧纺织品、废玻璃、废塑料等）回收量低，大多数低值可回收物并未进入可回收物回收体系，而是大量流入生活垃圾末端焚烧设施。究其原因，低值可回收物回收价格低、利润空间小，居民分类积极性不高，且部分回收点位尤其是私人经营点位拒收低值可回收物，导致低值可回收物回收难，大部分随其他垃圾进入末端，影响生活垃圾减量工作。

（二）回收设施建设难度高

可回收物体系的站点和设施未同环卫设施一样纳入城市规划范畴，且在市、区两级层面均无回收设施专项规划，新建回收设施难度较大。已建成设施面临诸多问题，目前已建成的小区内分类驿站无相关规划手续，邻避效应明显，物业和居民不配合等问题较多，部分分类驿站经常因为居民投诉或其他原因停用，造成资源浪费。目前，朝阳区规范管理的8个可回收物中转站均为街乡利用闲置土地设立的临时性设施，无相关规划，随时面临腾退问题。部分地区为进一步提升生活垃圾回收利用率，提高垃圾分類考核成绩，计划新建可回收物中转站，但并无相关文件支持。部分地区（办事处）尚存在不规范的大型废品回收站，但由于无规范的可回收物中转站代替，无相关取缔文件依据，因此无法开展腾退工作。

（三）“低、小、散”问题依然存在

虽然朝阳区目前已搭建完成了较为完善的“点—站—中心”回收体系布局，但仍存在许多历史遗留经营点位。这些经营点位“低、小、散”特征明显，回收主体规范化运营程度低，市场竞争力小，管理工作难度大，与经济社会发展水平和人民群众对美好生活的向往严重不符，影响行业健康持续发展。

五、工作思考

（一）出台低值可回收物补贴政策

提高低值可回收物分出量是实现垃圾减量的一个重要突破口。通过政府引导，制定低值可回收物补贴政策，是调动居民开展低值可回收物分类和提高企业回收低值可回收物积极性的重要手段。2023年，北京市以外卖餐盒回收为切入点，加快推进低值可回收物补贴政策制定，推动低值可回收物“应分尽分、应收尽收”，不断提升低值可回收物资源化利用率。

（二）落实可回收物设施建设依据

目前，前端可回收物交投点、可回收物中转站等回收设施均无相关规划依据和建设文件依据。但在实际工作中，必须要通过建设可回收物回收设施健全可回收物链条，提高可回收物回收量，促进垃圾减量。因此，如果能制定可回收物设施规划，将其纳入城市总体布局，规范建设条件，并纳入公共公益类设施目录，实现在居民投诉、小卫星监测时可以提供相关文件依据，避免可回收物回收设施被认定为违法建设。

（三）培育发展可回收物龙头企业

发挥市场配置资源的决定性作用，支持龙头企业参与垃圾分类全流程运作，增强可回收物体系建设和运行的内生动力。支持龙头企业整合中小企业和个体经营户，实现规模化和规范化经营，消除“低、小、散”企业造成的环境和安全隐患，促进回收体系规范监管。可以通过加强区域统筹，针对可回收物收集、运输、处理环节不同利益主体，制定奖励和激励机制，落实税收优惠政策，激发企业运行积极性，提高行业运营效率，降低政府管理成本。

朝阳区将台中转站 作者提供

六、下一步工作

下一步，朝阳区将聚焦“加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成”，坚决贯彻落实习近平总书记关于生活垃圾分类工作的重要指示批示精神和北京市关于可回收物体系建设的一系列部署，紧扣“资源化和减量化”两大目标，进一步健全可回收物收运处体系，提高公众参与度，从而有效提升可回收物回收量，将生活垃圾资源化和减量化落实落细。

一是紧盯考核。根据北京市印发的《生活垃圾分类考评指标方案》，在完善可回收物、大件垃圾体系建设方面持续攻坚、形成突破，在当前生活垃圾分类驿站的基础上，因地制宜增加固定交投点、流动交投点数量，满足居民投放需求，促进可回收物应收尽收，深化居民习惯养成，推动形成绿色低碳的生产生活方式，着力提升生活垃圾回收利用率。

二是紧扣任务。按照北京市相关要求，继续巩固提升社区可回收物和大件垃圾回收体系建设，在创建的区域同步开展全品类生活垃圾规范化、精细化管理，努力做到“四个到位”，即投放站点设置到位、管理责任人履责到位、收运处理衔接到位、居民自主参与到位。通过示范引领带动，总结推广典型经验，提升生活垃圾全流程精细化管理，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

三是紧抓备案。加强再生资源回收经营者备案管理工作，引导企业扩大规模、提升效益，促进交投点、中转站、分拣中心规范化设置和安全运营，实现高、低值可回收物全品类回收和精细化分拣，促进再生资源回收经营行业健康有序发展。

（责任编辑：赵立杰）