国防动员与应急管理融合发展的问题与对策

李治琴

国防动员是国家由和平时期体制迅速转变为战时体制，以适应战争或者突发事件需要而采取的一系列紧急措施，应急管理是通过人力资源保障、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑来实现应对突发事件的手段。国防动员与应急管理工作衔接最紧密、融合潜力最大，在近年来也取得了积极进展，但也存在工作衔接不畅、预案对接不足、法规建设不全、力量整合不够、资源共享不足等问题，在未来推进国防动员和应急管理体制机制改革深化中，需强化国防动员与应急管理有序深度融合

一、国防动员与应急管理融合发展存在的问题

（一）两大机构体系不衔接

首先，从管理体系上看，应急管理与国防动员之间存在部门分立、协调不足、对接不畅等问题。应急管理部在整合政府应急管理体系中各个部门分立的应急资源与力量的同时，也将更多的应急管理权力下放到地方，给予地方在应急救援一线最大的主动权。在地方层面，政府应急管理部门和国防动员办公室，在机构设置、人员编制、工作制度、工作内容、力量投入、资源配置等方面具有相似性，大多数地方应急办设置在政府办而国防动员办在其他部门，整体上看二者尚未完全实现统一管理和资源配置，特别是在信息通讯、救援隊伍、救灾装备等应急管理建设方面，在国防动员体系与政府应急管理体系之间，均存在着部门分割、低水平重复建设现象，相互之间协调不足、对接不畅。其次，从国防动员体系上看，缺乏国防动员主动参与应急管理的横向机制设计。政府各个应急部门都有自己的应急管理机构和措施，与国防动员部门在统一行动、统一调配和相互配合上还不能有效协调，在应急职责划分上也没有统一明确的界定，不能形成规范有序的响应机制，经常出现条块衔接配合不够、管理脱节、推脱责任、协调困难等问题。目前，我国应急管理实行以单部门为龙头，通过行政手段进行自上而下的突发事件应对的组织机制，在实践中，存在缺乏自下而上的对话协商机制，缺乏跨区域、跨部门、跨行业横向联动协调机制，缺乏横向平行块之间制度化快捷有效的沟通机制，缺乏国防动员和政府与企业间应急管理合作机制等问题。最后，国家、地方的应急管理部门和国防动员部门融合发展缺乏规范。国防动员与应急管理在应急物资储备制度建设上融合不足，政府储备与社会储备、集中储备与分散储备、实物储备与生产能力及技术储备等相结合的能力和潜力缺乏制度化的统计和评估。政府应急管理与国防动员在医疗卫生、交通运输、应急物资等方面缺乏需求对接制度设计，国防动员办公室难以进行应急需求的预测和开展社会资源应急动员潜力调查，不利于及时更新和动态维护经济动员潜力信息数据库。

（二）预案体系等级不协调

一方面，国防动员与应急管理预案整体协调不足。政府应急管理预案体系以综合应急预案、专项应急预案、部门应急预案和地方应急预案构成协同应急框架，而国防动员预案体系由战争经济动员预案和突发事件应急动员预案构成。在应急预案中，未制定与危机分类标准相对应的动员响应机制和明确响应层级、行动路线和具体措施。两大预案体系在框架上尚未实现深度对接，整体协调性亟待提高。另一方面，国防动员与应急管理缺乏兼容衔接、可操作性低、配套不完善。目前，我国各部门预案之间的相互衔接和综合配套不足，缺乏国防动员和政府应急管理主管职能部门针对预案标准上、程序上和技术上的统一指导和标准建设。无论在国防动员体系还是政府应急管理体系，都存在预案需求分析不足所导致的应急预案针对性较差问题。目前多数预案都是案头工作，只是建立了一种粗线条式的框架性协议，预案层级之间、预案类别之间及同一层级内部和同一类别内部各行动方案之间不衔接、不配套、不成体系;预案以“条条”为主的垂直方式建立，缺乏块与块进行有效协同和最佳配合方式的规划，横向上只能依靠突发事件救援与处置过程中临时、及时地调配资源，缺乏预先整体规划，分级响应和应急指挥等运作程序缺乏作出决策的依据和标准。此外，预案大多只停留在文件层面，缺乏足够有计划、有步骤的演习和演练，实际效果尚未可知。

（三）政策法制建设不完备

首先，法规建设停留于原则性规定，缺乏具体可操作的实施细则，缺乏针对国防动员与应急管理融合发展的单项立法。国防动员参与应急管理的主要依据是《突发事件应对法》《军队参加抢险救灾条例》《国防动员法》《军队处置突发事件总体应急预案》等法律条例，以行政法规和部门规章居多，对军队参加突发事件的应急救援和处置工作，建立与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系进行了原则性规定，但还缺乏对国防动员参与突发事件管理更加详细的权责、行动程序等规定的单项立法，缺少国防动员部门参与应急管理环节的权责分配和应遵循的基本程序规范的实际操作立法。其次，缺乏国防动员与应急管理相互协调、相互衔接的应急资源建设的法律规范。在现有的各类国家应急法规中，如《突发公共卫生事件应急条例》《防洪法》《防震减灾法》等，都尚未涉及国防动员参与各类突发事件或进行相应资源建设过程中实现衔接和互补的相应法律规范。由于政府应急管理体制与经济动员体制之间有着各自不同的特点，国防动员参与政府应急管理过程中出现政府各部门之间及政府与相关动员企业的矛盾协调，应急管理相关资源的组织与调配程序等尚缺乏法律规范和界定。尤其在征用机制方面，相关法规不适应应急动员要求，无论是应急管理体系还是国民动员体系，都存在征用立法不完善、征用补偿不规范、征用补偿标准不明确等问题。最后，缺乏国防动员预案与政府应急管理预案对接建设的法律支撑。国防动员预案和应急管理预案对接管理缺乏制度化和法制化的约束。预案规范的重点是行政机关自身的行为，并不直接对政府和社会公众发生法律效力，对多主体协同缺乏法律支撑，国防动员与应急管理工作所涉及的各方主体，以及各方在突发公共事件应急活动中的角色和责任及其各种相互协作的社会关系需要进一步明确。

（四）资源力量共享不全面

一方面，国防动员与政府应急管理体系的信息网络系统之间对接不足，缺乏综合性互通互连的突发事件信息交换平台。一是国防动员与应急管理在信息化建设方面整体规划衔接不够，数据库、模型库、辅助决策库等为决策提供信息咨询的综合性系统建设不足，预警系统、指挥决策系统、物资储备系统等未真正实现共享。二是国防动员与应急管理尚未完全形成一体化的应急物资和设备联储联用。国防动员与应急管理各种储备物资的种类、型号、性能、数量、分布以及存储环境、运输条件等信息资源未实现综合集成和共享，物资采购、储备、管理、保障过程的自动化、可视化和标准化程度低，物资储备结构和布局未实现统一规划建设，两大体系物资在运输和投送上未实现精确化保障。三是应急应战一体化缺乏技术标准，国防动员与应急管理在应急技术需求、研发等交流不足。缺少先进的技术标准，在救灾物资储备设备、储备安全、仓储作业、应急救援装备、应急救援工程设施等方面的技术标准设计尚未规范统一，技术装备的国产化、科技含量低。

另一方面，国防动员与应急管理队伍力量建设组织化和标准化程度不高，整合不全面。目前，应急管理正式的组织体系只有政府一方，潜藏于社会中的独具短平快优势、专业特长及应急资源丰富的非政府组织、私营部门、社会公众及国际组织，尚未成为现行应急管理行动的制度化主体，政府职能尚未实现从应急主体向联合各行动主体的组织功能特征和运行优势，依法分权，进行资源的优化配置，将有限的公共资源真正用于应急管理服务职能转变，高度组织化、优势互补型的应急保障网络尚未建立。同时，应急队伍建设缺乏标准化的应急队伍资格认证体系。各级各类综合队伍和专业队伍的数量、规模参差不齐，必要的技术装备短缺，对其救援能力和潜力掌握不足。队伍训练上缺乏有针对性和组织性多背景、多条件下军事演习和抢险救灾战术综合演练，应急任务未实现落实到人。

二、加快国防动员与应急管理融合发展的政策建议

（一）着力应急应战双向能力提升

国防动员和应急管理分别承担着提高国家应战和应急能力的主体责任，聚焦主业、加强核心能力建设是两大体系履行职责使命的基本前提，在此基础上，通过体系间的资源共享、优势互补、职能拓展，是实现能力提升的有效途径。国防动员的主业是为战争服务，军事功能是国防动员的根本功能，应坚持有所为有所不为，把主要精力放在平战转换能力建设上，扎实做好潜力调查、预案编制等核心工作，同时主要依托应急体系完成保障队伍建设、应急物资储备等基础工作，并建立衔接转换机制，确保战时应急资源力量顺畅高效为应战所用。应急管理的主业是和平时期应对各类突发事件，在自身核心能力建设的基础上，要充分利用经济动员体系各类资源力量的潜力和优势，提高突发事件综合处置能力。

（二）打造一个融合共用基础

国防动员与应急管理本质上都是紧急调动各种资源和力量的一系列活动，其依托的社会物质基础和开展工作的步骤流程并无二致，只是处置对象有所不同，理应秉承融合理念，在潜力调查、物资储备、保障力量等方面共同打造一个融合共用的基础，使动员与应急两大体系真正做到同根同源、分工协作、平战兼容。打造应急应战共同基础，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立总体国家安全观，坚持把国防动员和应急管理作为构建一体化国家安全战略体系和能力的重要内容，在国家经济社会发展和军事斗争准备中加以统筹谋划、协调推进，实现国防动员体系和突发事件应急管理体系之间的相互衔接和协调联动。

（三）构建完善一批融合机制

探索建立国防动员與应急管理主管部门常态化工作协商模式，统筹解决重大项目、人力资源和资金调配问题，定期组织协调军地有关部门，与国防动员办公室、应急管理部门开展应急应战工作对接，畅通供需对接渠道，实现应急应战资源优化配置、合理共享。一是建立政策集成机制，在制定新的政策法规和修订完善《突发事件应对法》《国防动员法》等法律法规时，明确国防动员依托应急体系开展平时建设和为应急保障服务的有关法律规定和条款，从征用补偿、抚恤等方面，完善动员与应急力量参与应急应战有关经费保障和政策补偿规定。二是建立预案对接机制，在应急预案中，应制定与危机分类标准相对应的国防动员快速响应机制，明确响应层级、响应内容、应对措施和实施保障;在国防动员预案中，应制定与军事冲突和战争规模相适应的应急保障资源转换机制，明确指挥体系整合、保障队伍调用、信息物资统筹的程序和路径。三是建立规划衔接机制，在应急规划计划中，应纳入国防动员保障队伍建设、军队应急物资储备等相关建设内容;在国防动员潜力调查、动员中心和保障基地建设规划计划中，应充分考虑应急保障需求。在应急应战部门年度工作计划中，加强重大项目衔接对接。四是建立潜力协同调查机制，由中央军委国防动员部和国家国防动员办公室牵头，会同各战区、军兵种、应急管理部、统计局、行业主管部门、行业协会等军地有关单位，联合构建国家应急应战潜力调查数据库。五是建立信息共享机制，强化信息基础设施共建共享，统筹规划建设制式统一、横向相联、纵向贯通、服务应急应战的国家网络信息体系;畅通工作信息双向通报渠道，研究建立国防动员和突发事件应急管理信息定期通报制度。六是建立力量共建机制，由国家应急管理部门牵头，充分考虑应急应战双重需求，在抢险救灾、交通应急、海上应急搜救、应急通信、医疗防护、核生化救援、空中紧急运输等方面，统一组建专业技术保障队伍，实现应急应战一体化保障。七是建立物资联储机制，统筹国家物资储备、中央储备粮、国家石油储备、军队物资储备和应急物资储备，构建国家与地方、军队与企业互为补充、互相支援的联合储备体系。

（作者为国家发展改革委经济与国防协调发展研究中心助理研究员）