新型智慧城市建设背景下的减污降碳实践

徐清源　张雅琪

“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效的关键时期。同时，伴随着城镇化的推进和人民生活水平的提高，城市生活垃圾的产生、清运、管理和处置已成为城市建设的重要内容之一。据生态环境部《2020年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》统计，2019年全国196个大、中城市的生活垃圾产生量达23560.2万吨，其中城市生活垃圾产生量最多的上海市、北京市均超过1000万吨。许多城市生活垃圾处理设施能力处于“紧平衡”状态，如何从“垃圾围城”中突围成为许多城市发展进程中的现实问题。

在积极推进新型智慧城市建设的背景下，以数字化手段赋能城市生活垃圾分类处理和回收利用是推进城市精细化治理、优化人居环境的基本要求，也是倡导广大市民形成绿色低碳生活方式、助力实现减污降碳目标的有效途径，更是建设无废城市、绿色城市、智能城市的重要内容。

一、城市生活垃圾治理的政策演进

城市生活垃圾治理是市政基础设施建设的重点领域之一，伴随着城镇化、现代化步伐的加快，我国城市生活垃圾治理也不断强化了分类回收、垃圾减量化、资源化利用等可持续、绿色化的发展理念和政策措施。各个城市在遵循国家和省级要求的基础上，根据本地实际情况，制定相关规章制度和管理办法，开展垃圾分类、回收利用、清运处理等具体工作。据不完全统计，截至2022年底，全国各地出台了400余部与生活垃圾分类相关的地方法规、规章和规范性文件，城市生活垃圾全周期治理的政策体系日趋完善。本文回顾发现，自1992年至今，我国城市生活垃圾分类和回收利用相关的政策演进大体上经历了酝酿萌芽、探索实践和体系完善三个阶段。

（一）酝酿萌芽阶段（1992—2000年）

此阶段始于1992年。20世纪90年代，倡导经济社会可持续发展成为各国共识，1992年，我国在联合国《21世纪议程》框架下发布了《中国21世纪议程》，首次提出要分类收集处置城市生活垃圾。1995年，我国首部涉及城市生活垃圾分类的法律《固体废物污染环境防治法》出台，提出要推行生活垃圾分类制度，确立了政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行的原则。在此阶段，生活垃圾治理的重点在于推进污染防治和垃圾末端处理的监督管理。

（二）探索实践阶段（2000—2016年）

此阶段始于2000年左右。2000年6月，建设部确定了北京、上海、南京、杭州等8个城市为生活垃圾分类收集试点城市，在垃圾分类、资金组织、实施监督等方面取得了一定的经验。为促进与规范各地有序开展城市生活垃圾分类，国家标准《城市生活垃圾分类标志》、行业标准《城市生活垃圾分类及其评价标准》等先后于2003年、2004年出台，为全国各地开展城市生活垃圾分类提供了指导和依据。2007年发布的《城市生活垃圾管理办法》则提出了框架性的城市生活垃圾分类流程，为地方立法提供了参考。随后，城市生活垃圾分类配套法律法规与促进循环经济发展的法律法规陆续出台、相互补充，为实践层面垃圾分类绿色化、产业化发展奠定了良好的政策基础。

（三）体系完善阶段（2016年至今）

2016年12月，中央财经工作领导小组第十四次会议上提出“要普遍推行垃圾分类制度”。2017年，《生活垃圾分类制度实施方案》正式印发，提出到2020年底“基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式”，并在方案中提供了具体可操作的生活垃圾分类举措。2019年起全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，各地因地制宜出台了生活垃圾分类方法和回收流程。据住建部统计，到2020年底，首批试点开展生活垃圾分类的46个重点城市已建成垃圾分类处理系统，社区覆盖率已达86.6%。至今，全国各地的城市生活垃圾分类管理法规基本完善，形成了覆盖各层级、各区域的政策法规体系。

二、当前城市生活垃圾治理中存在的问题

经过30余年的发展，我国各级各地城市生活垃圾治理的政策体系逐渐走向完善，但也存在着指导性和约束力不强、执行效果有限、难以量化考核，垃圾源头分类和收运处理环节衔接不畅，数字化手段工具应用不足，市民垃圾分类理念尚未形成等问题。部分城市率先开展了垃圾分类的试点工作，并取得了一定成效，但在垃圾减量化、资源化、绿色化、智能化处理等方面仍然有待探索。

理念与规范的普及力度不够。许多城市尚未研究制订城市生活垃圾分类相关的管理办法、分类标准、实施方案、考核评价等配套性政策，城市垃圾分类治理基本处于“有倡议缺标准、靠自发无惩戒”的状态，大部分地区尚未开展生活垃圾强制性分类。与此同时，在养成长期混合投放的垃圾处置习惯后，许多市民对垃圾分类的重要作用和参与渠道了解有限，缺乏垃圾分类基本知识，未能自发参与到前端垃圾分类和减量化行动中。

垃圾分类处理的各环节衔接不畅。目前许多城市整体上仍然采取混合收运与处理模式，垃圾分类管理集中在前端分类投放环节，缺乏分类收运和后端处理的配套措施，如缺少与前端分类品种相配套、相衔接的专用收集转运车辆和处置利用设施设备，不能完全满足垃圾分类清运和处理需求，导致“先分后混”“混装混运”，使前端分类丧失意义，也给末端焚烧与填埋设施带来巨大压力。

运营盈利模式仍在探索。受收运效率低下、资源化利用率不高、各环节衔接不畅等因素制约，当前城市生活垃圾分类处理的市场化、智能化运营模式仍在探索阶段，尚未形成稳定的盈利模式。具有高附加值的可回收物利用难以有效反哺回收行业，且大量固体低值废弃物（如废玻璃、废木料、废布料、利乐包等）因回收利润低廉未能得到有效回收，固废环保产业仍是“价值洼地”。

尚未形成系统性的智能回收網络。目前已有许多城市尝试引入数字化手段推动垃圾分类的精细化回收治理，提高市民参与的积极性，如网上预约回收再利用、设置智能垃圾桶和智能回收站、为垃圾分类投放兑换线上积分或信用分等。但目前各类智能手段覆盖范围较小、持续性不足，且不同区域、不同环节的智能回收设施未必兼容，难以实现规模化高效运行。

三、城市生活垃圾治理的国际经验比较

日本、德国、新加坡和美国等国家的城市生活垃圾治理起步较早，在城市生活垃圾的分类方式、流程监管、权责切分、公众参与、市场化机制等方面形成了因地制宜的管理制度和操作方法。

日本制定详细生活垃圾分类管理与激励政策。日本在城市生活垃圾分类管理方面起步较早，自2000年日本政府发布《推进循环型社会形成基本法》起，构建“循环型社会”上升到了国家战略高度，目前已形成从中央到地方的健全的生活垃圾分类法律体系，明确了政府、企业、各类社会组织、公民需要在生活垃圾分类、回收和再利用各环节承担的职责，起到了较好的规范作用。同时，日本各级政府出台了适配的垃圾分类奖惩措施，鼓励企业、公民广泛参与到垃圾分类事业中来，如明确了企业对制造过程中产生的废弃物负有处置责任，支持企业回收再利用废弃物，要求每户家庭定期参与垃圾分类回收处置工作等。此外，日本政府通过学校教育、主题参观、专题培训等方式大力宣传推广垃圾分类相关规定措施，并每年表彰在构建循环型社会中作出突出贡献的个人、团体、企业和城市。

新加坡以“3R”为核心严格生活垃圾分类处理。新加坡贯彻“3R”（Reduce、Reuse、 Recycle，即减量化、再利用、再循环）的理念，制定了完善的城市生活垃圾分类处理相关法律法规标准，并采取多种手段严格推行。生活垃圾减量化方面，新加坡政府推行产品精简包装、使用可循环材料包装等措施，分别于2007年、2012年发起产品生产商、批发商等广泛签署“自愿包装协议”以减少包装数量。生活垃圾的回收再利用方面，在政府、企事业单位、社区、学校等场所部署了大量的垃圾分类回收设施，以垃圾回收企业为主体开展收集和加工处理工作，并采用使用者支持垃圾处理费、废弃资源再利用等方式获取盈利，形成了可持续的垃圾分类回收盈利模式。生活垃圾资源化循环方面，通过对垃圾收集、运输、处理环節中垃圾类型及源头等信息的跟踪，实现了对于各类非填埋垃圾的再利用处置。城市生活垃圾分类处理模式方面，采取政府主导、企业参与的模式，通过政府采购，经由公开招标选取有资质的垃圾收集商承担垃圾处理工作。

德国从法律法规、基础设施和市场化手段等方面推进垃圾分类与资源化利用。德国早在1972年颁布了《废弃物处理法》（后于2012年修订为《废弃物管理法》），明确了垃圾分类处理的减量化、再利用、再循环原则，并从产品包装减量与废弃处理、垃圾填埋处理等方面细化了管理举措，目前德国联邦和各州环保法规数量超过了8000部。在基础设施方面，据不完全统计，德国共有超过15000座垃圾处理设施，并从上世纪90年代启用条形码技术对城市生活垃圾开展溯源。在运营模式方面，由企业承担垃圾收集和回收等工作，并以多元的市场化激励措施鼓励公众参与垃圾分类，如对回收价值低的垃圾处理进行收费、对饮料售卖采取包装押金制、对垃圾分类回收处理行业提供补贴等。

美国推行市场化的垃圾分类回收方式。美国采取政府采购服务的模式将垃圾分类回收业务委托给专业公司运作，专业公司向居民收取一定的垃圾处理费用以盈利，实现了整个垃圾分类回收体系的可持续运行。美国对于垃圾精细化分类回收处置的需求较低，采取源头初步分类、运送至处理工厂二次分类的模式处置。

上述国家在城市生活垃圾分类处置方面开展了长期的实践探索，积累了许多值得参考借鉴的经验，例如，通过以政府指导、市场主导的模式开展城市生活垃圾分类，政府承担立法和规范、引导行业发展的职责，行业企业在政府的激励和约束下高效开展垃圾分类处置。再如建立了垃圾分类收集处置与循环的闭环体系，从源头减量的同时，将垃圾视为一种可利用的资源，实现了生活垃圾的再利用、再循环。以及通过综合运用多种技术手段，对垃圾的分类和流转过程进行追踪和溯源管理，加强对垃圾分类多方主体责任落实的约束力。

四、数字化手段助力城市生活垃圾治理的启示与建议

参考借鉴城市生活垃圾治理方面的国际经验，并结合我国现实情况，本文建议借助我国各地纷纷推进新型智慧城市建设、信息基础设施快速普及的基础和优势，积极将数字化工具应用于城市生活垃圾治理的评估评价、宣传引导、溯源管理、过程控制和运营模式中，推动城市生活各个场景从源头减污降碳，促进城市绿色化、智能化发展。

（一）强化政策实施，加强规范引导和评估评价

加快完善城市生活垃圾管理相关的法律法规、标准体系和配套政策，明确城市生活垃圾的投放、分类、收集、清运、回收利用、无害化处理等各环节的基本要求和责任主体，强化城市生活垃圾治理的执法力度，保障引导性政策和监管处罚措施的具体落实。同时，建议在新型智慧城市、绿色智慧城市的建设评价过程中，将城市循环经济发展质量效益、城市生活垃圾治理的精细化智能化水平等内容纳入到评价体系之中，实现以评促建、以评促改，使得数字化手段助力城市生活垃圾治理取得实效。

（二）线上线下相结合，加强环保理念宣传引导

面向公众这一生活垃圾源头减量和分类的目标群体，通过线上线下多渠道多方式加强环保理念和生活垃圾分类知识的宣传引导。在学校教育层面，参考其他国家垃圾分类“进学校、进课堂、进教材”的经验，“从娃娃抓起”培养公民环境保护意识，引导儿童、青少年群体主动参与到生活垃圾减量化、垃圾分类和回收再利用等活动中。在社区实践方面，建议以社区为基点，结合社区网格化治理，采用标语海报、宣传展板、社区广播、公益讲座、志愿活动等方式开展生活垃圾分类的集中培训、入户指导和现场分类督导。在多媒体宣传方面，统筹运用各类电视广播、报纸杂志、网站、手机应用程序、公众号、微博、短视频、小程序等多种媒介方式，宣传普及生活垃圾分类的理念与知识，引导线上线下互动参与，营造低碳环保的社会氛围。

（三）探索数字化“碳足迹”账户，从源头推动垃圾减量减碳

跟踪国际上有关“碳足迹”“数字产品护照”的研究和实践进展，适时构建针对个人、组织、产品或活动的数字化碳足迹账户，引入数字化工具，建立碳排放计算模型，记录并反映不同产品或活动的生产、流通、消费等各个环节产生的碳排放数据，估算各类主体或活动直接或间接导致的温室气体排放情况。引导消费者形成更低碳环保的消费观念和生活方式，减少消费或使用高污染、高碳排放的产品，同时倒逼生产者改进绿色低碳的生产工艺和生产决策，从源头上实现减污降碳。

（四）提升前端分类回收智能化水平，优化市民参与体验

结合智慧城市、智慧社区建设，应用5G、物联网、大数据、区块链等技术，加强城市生活垃圾分类、收集、转运等环节的智能化改造，充分利用移动互联网和消费互联网的广泛普及，提供便利化回收服务。在硬件设施部署方面，可参考国内部分城市或城区开展的“互联网+智能垃圾分类”模式。在街道社区、小区内布設设施语音引导垃圾正确分类，部署对生活垃圾称重计量的智能垃圾箱、垃圾站或支持自动识别并收购可回收物的智能回收箱、回收站，通过线上APP与线下回收设施相结合的形式，为市民提供全天候、自动化、便利化的垃圾分类和回收服务，实现对社区生活垃圾的产生和分类投放、转运情况的统计分析和监管。在个性化回收服务方面，可借鉴部分回收企业通过APP、微信公众号或小程序等形式开展的查询生活垃圾投放点、各类型可回收物回收点等地图信息查询服务，提供旧衣、旧书、二手数码产品、大小家电乃至低价值可回收物的预约上门回收服务。在激励和约束措施方面，可参考上海的“绿色账户”制度，个人、家庭、组织均可建立绿色环保档案，并通过“自助开通、自助积分、自由兑换”的方式参与到垃圾分类和激励兑现中，积分可以兑换如公园门票、代金券等，提升居民参与垃圾分类的自主性和获得感。

（五）推进垃圾全流程监管评估，实现“过程可控”

在智慧城市管理的平台体系中，可考虑建设城市生活垃圾智能化管理平台，与城市管理、环境保护、社区管理服务等领域共享垃圾分类主题的信息与数据。应用垃圾桶、收运车辆身份识别码、视频监控和物联网感知设备等方式采集信息，对城市生活垃圾的来源、经停、去向等进行系统化记录和监控，及时发现、干预垃圾分类和回收处理中的违规违法行为。借鉴日本、德国等国家的垃圾分类绩效评估经验，建立生活垃圾产生源头投放量、分类情况、分类收运量、分类处理量、资源回收量的大数据采集和统计评估体系。动态监控垃圾管理各环节的收运效率，实现对垃圾产生源、前端收集、清运单位、处理单位的责任落实情况“有数可依”，有针对性地对前端分类情况不理想、垃圾异常增多、混收混运等情况进行排查处理，不断优化垃圾分类、清运、回收、处理等各环节人力、车辆、空间、可回收物等资源利用效率。

（六）设计差异化付费模式，探索可持续运营的发展模式

借鉴部分国外城市垃圾收费模式经验，面向企业，可采用生产者责任延伸制度，即生产者要对产品的全生命周期负责，须自行或委托专业机构对产品进行回收、处理和再利用，并由生产者承担费用;面向居民，采用产生者付费、差异化收费方式，如阶梯计价法、按桶（袋）付费法、随垃圾袋征收法、按重量或体积付费法等收费方式。为实现垃圾分类的长效机制，建议通过利用前端智能回收设施实现智能化分拣和计量，按照“分类计价、计量收费”的方式建立健全垃圾处理计量收费机制，促进源头减量，反哺垃圾处理行业提升服务质效，实现垃圾回收处理行业的智慧化运营和可持续发展。

（徐清源，国家信息中心智慧城市发展研究中心首席分析师。张雅琪，国家信息中心智慧城市发展研究中心）