借鉴欧盟碳交易市场衔接机制经验力促我国碳交易市场有为有序发展

侯燕磊　魏巍

一、引言

2020年以来，党中央不断提出并在多项政策文件中明确了“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的碳达峰、碳中和目标，这是世界各国中迄今为止做出的最大减少全球变暖预期的气候承诺。碳市场具有先天的国际性，是我国实现碳达峰、碳中和目标的重要政策工具。建立成熟的碳交易市场机制并与国际碳交易市场有效衔接，对我国实现碳达峰、碳中和目标，解决资源环境约束突出问题，增强全球气候治理话语权具有重要的意义。碳交易市场衔接制度是不同碳交易市场在接受彼此碳市场的部分或者全部制度的同时，允许碳减排义务主体在一个或者多个碳交易市场中进行交易或使用其他市场的碳配额进行履约的制度。成熟的碳交易市场衔接机制对促进碳交易跨国合作、扩大碳交易市场规模、增加碳交易市场流通性等具有积极作用，不仅是我国实现碳达峰、碳中和的重要政策工具，也是我国参与全球气候治理体系的核心渠道。

碳交易市场衔接机制的构建有助于解决“搭便车”这一世界性碳减排难题。然而，当前国际碳交易市场机制面临多样化的困境，机制与机制之间存在“意大利面碗”效应，存在诸多不受国际监管的单边、双边以及区域性的次级零散机制，极大增加了我国碳交易市场对外衔接的难度。在以往的研究中，有学者认为碳交易市场衔接机制可以分为三类，一是《京都议定书》下发达国家构建的狭义的碳交易机制之间的衔接，二是狭义的碳交易机制与清洁发展机制之间的衔接，三是狭义的碳排放权交易机制与联合履约机制之间的衔接;也有学者将碳市场衔接机制主要划分为直接衔接和间接衔接两种类型并进行相关研究。虽然研究的侧重点并不相同，但学者的研究范例不约而同地选择了欧盟碳市场的对外衔接机制。

作为全球规模最大、运行时间最长的碳交易市场，欧盟碳排放交易体系（EU—ETS）是与瑞士、挪威、列支敦士登等已经建立碳交易市场的衔接。本文在前人研究的基础上，将研究重点放在欧盟碳交易市场衔接机制的主要类型及其演进历程上，结合对当前我国碳市场发展面临的困难进行的深入研究，为我国碳交易市场的发展提供经验参考，对完善我国碳交易市场建设提出了相应的政策建议。

二、欧盟碳交易市场对外衔接的主要方式

欧盟碳排放交易体系市场是基于配额交易的强制减排市场。其交易标准主要是国家计划分配的欧盟排放配额（European Union Allowance，EUA），同时被纳入排放交易体系的排放实体在一定限度内允许使用欧盟外的减排信用，包括在《京都议定书》框架下的清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）项目的核证减排量（Certified Emission Reduction，CERs）和联合履行（Joint Implementation，JI）项目减排单位（Emission Reduction Unit，ERUs）。因此，在欧盟碳交易体系下，与其他碳交易市场的衔接机制主要分为直接衔接和间接衔接两种。

（一）以已分配配额互认为基础的直接衔接

直接衔接是指两个碳交易系统之间达成协议，一方碳交易市场接受另一方碳交易市场的配额（或信用），并以该配额或信用实现该国减排目标。这种直接衔接可能是单边的，亦可能是双边的，其基础是已分配配额的互认。理论上来说，直接衔接可能以一对一的方式出现，即直接接受某个碳市场的减排量，代替另一个碳市场的减排量;还可能以某种比例承兑实现，即碳市场双方达成协议，对碳配额或者碳信用规定适用于一些特定比率，以实现碳配额或者碳信用之间的相互流通。

欧盟碳交易市場与挪威、冰岛和列支敦士登以及瑞士等碳市场的衔接是典型的直接衔接方式。欧盟碳市场只承认EUAs、CERs、ERUs及相互认可的第三国配额，国内补偿项目及碳汇产生的信用的使用则被排除在外。由于挪威、冰岛和列支敦士登都是欧洲自由贸易区的成员方，欧盟要求将指令（修订后的2003/87/EC号指令，即建立欧盟温室气体排放配额交易体系指令）纳入到《欧洲经济区协定》以推进与这三个国家的对接合作;同时挪威、冰岛和列支敦士登需要提交各自的国家分配计划以获得欧洲自由贸易区监督机构批准。欧盟与瑞士从2011年开始商谈推进双方碳交易市场的对接合作，2020年欧盟碳市场与瑞士碳市场已建立可进行跨市场交易的联系，双方互相认可对方体系的排放权，采用相似的交易条件和价格，使瑞士企业加入更广阔和流动性更强的欧盟市场。

（二）以信用承兑补偿为基础的间接衔接

间接衔接是指两个碳交易市场系统的配额或碳信用并不互认，但两个碳交易系统都接受共同的第三方配额或信用，在该第三方框架下可以实现信用承兑补偿，因而可以进行间接衔接。通过第三方体系的联系，借助于配额或信用在两个交易市场之间建立关系。相比直接衔接而言，间接衔接在提高经济效益、降低制度成本上的作用较为薄弱，但在两个碳交易市场的性质和制度差异较大时，直接衔接往往需要协调不同碳交易市场的诸多不同的设计机制，间接衔接此时会是更好的选择。短期内，间接衔接与直接衔接带来的利益并无差别，但间接衔接的碳交易市场可能存在大量的法律风险。

早期的“挪威—欧盟—不发达国家”即为间接衔接模式，欧盟作为第三方，间接衔接起了挪威与不发达国家的碳交易市场。实践中，挪威与欧盟是直接衔接合作模式，同时欧盟与不发达国家通过《京都议定书》中的清洁发展机制（CDM）进行对接合作，挪威虽并未直接与该不发达国家建立碳交易市场衔接，但通过此衔接间接衔接了该不发达国家的碳交易市场。此外，还有许多采用总量控制与交易体系的国家选择通过第三方信用交易系统与其他国家建立间接衔接。

三、欧盟碳交易市场对外衔接的发展历程

欧盟碳交易市场规定了三个实施阶段，目前已经历了第一阶段（2005年—2007年）、第二阶段（2008年—2012年）和第三阶段（2013年—2020年）。第一阶段为试验期，参与排放权交易的仅为二氧化碳，超过95%的配额为免费发放给各成员国;第二阶段为履约期，参与排放权交易的种类纳入甲烷等六种温室气体，免费配额得到缩减，分配方式逐步完善、覆盖范围进一步扩大;第三阶段为减排阶段，欧盟碳交易市场日臻完善，目前已经覆盖 31个国家，超过一万家温室气体排放实体。伴随着自身发展阶段的不同，欧盟碳交易市场的对外衔接并非一蹴而就，经历了从单向合作到双向合作、从积累发展到主导规则的发展历程。其中，从单向合作到双向合作主要是对接合作层次的演变，而从积累发展到主导规则主要是欧盟碳市场扩张发展的重点变化。

（一）循序渐进中的发展演进，从单向合作到双向合作

单向合作与双向合作是直接衔接的两种模式。单向合作：一方承认另一方的配额或信用，但反之并不成立;双向合作：各个碳交易市场承认对方在履约减排中所发放的配额或信用。单向合作模式一般是“试验阶段”的产物，有助于协调碳交易制度的兼容性，及时发现衔接问题并予以调整，但难以实现充分的衔接合作并发挥减排优势。因此，双向合作模式是碳交易市场直接衔接的最终方向。

欧盟—挪威碳交易市场的直接衔接合作经历了从单向合作到双向合作的演变。在欧盟碳交易市场发展的第一阶段（2005年—2007年），挪威并未加入欧盟碳交易市场，但与欧盟建立了单向合作模式。在此阶段，欧盟并不承认挪威发放的配额，因此欧盟第一阶段的配额价格（EUAs）就是挪威配额的最高限价。当挪威配额价格低于欧盟配额价格的时候，没有市场主体会购买欧盟配额;反之，当挪威配额价格高于欧盟配额的时候，市场主体则会开始购买欧盟配额，以阻止挪威配额价格的进一步上涨。显然，这种单向合作不利于配额的市场化交易。伴随着双方碳市场建设的成熟以及分配计划的互认，在2008年挪威二氧化碳总量交易体系与欧盟排放交易体系实现成功对接，从单向合作演变为双向合作。

（二）设计规划下的衔接扩张，从积累发展到主导规则

为应对气候变化、履行减排承诺，构建碳交易市场的国家不在少数，如欧盟碳交易市场（EU—ETS）、韩国碳交易市场、瑞士碳交易市场、日本自主减排计划、美国国内的州层面和区域层面的碳交易市场等等。但欧盟碳排放交易市场在全球碳市场中发挥着核心作用，从市场构建者逐渐成为规则制定者，对外衔接的脚步逐步扩大。这与欧盟碳交易市场清晰的发展规划关系重大，从积累发展到主导规则，从以“我”为主到对外衔接，欧盟碳交易市场的发展在不同阶段有着不同的规划安排。

早期对外衔接并不是欧盟碳交易市场的主要方向。第一阶段（2005年—2007年）和第二阶段（2008年—2012年），欧盟碳排放交易市场仅与挪威进行了衔接合作，其内在核心着重于自身的积累发展，但通过与《京都议定书》的衔接（2004/101/EC 号指令），也为下一阶段的对外衔接打下了良好的实践基础。从2012年开始，欧盟碳交易市场开始主导全球的气候合作新路径，通过对外衔接成为碳交易市场的规则主导者。基于碳交易市场成熟度和市场体量的限制，与欧盟对接合作的各方都要依据欧盟的相關制度规则进行调整，例如挪威扩大碳排放交易系统（Carbon Emissions Trading System，ETS）覆盖范围、瑞士等国将航空业纳入ETS 等。

具体而言，以欧盟—瑞士为例，欧盟与瑞士签订了《欧盟和瑞士关于衔接碳交易系统的协议》。在减排目标上，至 2020年瑞士减排目标将与欧盟保持一致。在配额分配上，瑞士碳交易市场的航空碳排放将遵循欧盟碳交易市场的规则运行，尤其是在覆盖率、上限和配额的分配等方面与欧盟保持一致。在监管制度上，双方建立了联合委员会（Joint Committee），该委员会可对衔接的碳交易市场的具体行为及相关事项进行监管，同时在对履约行为的监管上遵循欧盟有关处罚规定。在碳交易市场遵约制度上，瑞士同样与欧盟基本保持一致，如将同欧盟一样不再允许企业依循《京都议定书》机制下的碳信用抵消减排目标，并修改了相关立法，使其与欧盟抵消的规定保持一致。

四、建立完善我国碳交易市场的政策建议

当前，我国要实现碳达峰、碳中和目标，将面临巨大的困难与挑战，主要发达经济体从碳达峰过渡到碳中和都经历了40—60年的时间，而我国从达峰到净零排放间隔仅有30年，碳交易市场的建设对我国做好碳达峰、碳中和工作有着重要意义。据此，结合欧盟碳交易市场的衔接机制研究，对完善我国碳交易市场建设提出以下四点政策建议。

（一）筑牢制度基础，架起向外对接合作的发展大通道

欧盟碳交易市场建设之初即通过与《京都议定书》的衔接打下了碳交易市场国际合作的制度基础，因此，在碳交易市场建设之初即应考虑后续的对外衔接合作。我国当前主要采取相对减排限量，即通过削减碳强度来减排，与欧盟等碳交易市场要求对接合作方必须采取绝对减排限量的制度要求不一致。基于碳交易市场效率以及后续国际合作的考量，我国应在实现碳达峰后采取绝对减排限量，实现与国际碳交易市场的对接合作。

（二）完善法律体系，夯实市场交易与监管基础

目前，我国碳交易市场的法律相对较少，仅有《清洁发展机制项目运行管理办法》《温室气体资源减排交易管理暂行办法》以及最新出台的《碳排放权交易管理办法（试行）》，这些法律均未涉及与其他国家碳交易之间的衔接。通过达成双边或多边协议，与成熟碳交易市场进行有效衔接，对于新成立碳交易市场的活跃度提升大有裨益。建议效仿欧盟经验，制定专门的碳交易衔接管理办法，搭建我国碳交易市场与其他国家碳交易的沟通桥梁。

（三）探索合作试点，以点带面助力高质量碳市场发展

挪威、瑞士等与欧盟碳交易市场对接合作的重要原因是双方密切的经贸往来，避免碳关税等贸易措施对国际贸易的阻碍作用。在我国坚定不移推进高水平开放的同时，也应避免自主减排带来的多元化减排市场对国际贸易的影响，早期深圳等试点城市也曾积极探索同欧盟、美国加利福尼亚州等展开碳交易市场交流合作。建议在我国碳市场发展重点行业、重点区域开展对外衔接合作试点，在试点范围内开展彼此碳配额的互认，保留各衔接方其他的交易规则，为将来构建全方位的碳交易市场对接合作奠定基础。

（四）强化风险防控，促进碳交易市场对外衔接稳妥有序

由于市场参与主体跨国家、跨区域，在我国碳市场对外衔接的过程中，可能会因信息不对称、信息披露制度缺乏、跨国追责难等问题，出现市场价格波动、敏感信息泄露、企业履约不规范等多样化风险。建议在我国碳市场对外衔接的过程中，构建风险防控制度，做好碳交易市场价格波动风险应急预案，完善跨市场主体履约及惩罚制度，制定严格、统一的信息披露制度，规范碳减排义务主体的减排行为，稳妥有序推进我国碳交易市场对外衔接工作，促进相衔接碳交易市场的共同发展。

（侯燕磊，国家发展改革委经济所助理研究员。魏巍，国家发展改革委市场所助理研究员）