高瞻远瞩布局蓝图 改革工作务实见效

郭冠男

一、2022年主要改革进展

（一）高瞻远瞩布局改革蓝图

中国共产党第二十次全国代表大会部署推动改革在新时期新阶段打开新局面。习近平总书记指出，中国共产党第二十次全国代表大会是在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻召开的一次十分重要的大会。强调必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向……要构建高水平社会主义市场经济体制，建设现代化产业体系，全面推进乡村振兴，促进区域协调发展，推进高水平对外开放。

中央全面深化改革委员会总体部署改革工作。2月以来，中央全面深化改革委员会共召开三次会议，深入总结党的十九大以来全面深化改革新进展新成效新经验，提出要抓紧研究未来一个时期全面深化改革的主攻方向、战略重点、任务举措，激发全党全社会改革创新活力和潜能，为保持平稳健康的经济环境、国泰民安的社会环境、风清气正的政治环境创造良好制度条件。

政府工作报告进一步细化2022年改革工作。政府工作报告提出要坚定不移深化改革，更大激发市场活力和发展内生动力。在重点改革领域和具体改革举措的谋划上，重点结合当前稳增长目标，针对性地把有利于稳增长的改革任务往实处往深处推进。

（二）重要基础性改革递次推进

制定出台《关于加快建设全国统一大市场的意见》。建设全国统一大市场是“十四五”时期我国建设高标准市场体系的顶层设计和系统谋划，该《意见》坚持问题导向，从强化市场基础制度规则统一、市场设施高标准联通，到统一要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一，再到推进市场监管公平统一、规范不当市场竞争和市场干预行为等方面，明确了下一步建设全国统一市场的重点任务。

制定出台《要素市场化配置综合改革试点总体方案》。该《方案》聚焦要素市场建设的重点领域、关键环节和市场主体反映最强烈的问题，结合地方资源禀赋、优势特色和发展需要，明确各要素领域重点任务和要素市场制度保障，是推动要素市场化配置改革向纵深发展的重大举措。

（三）重点领域改革合力攻坚

“放管服”改革侧重全国联网统一互认。2022年以来，党中央、国务院密集出台了《关于加快推进电子证照扩大应用领域和全国互通互认的意见》《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》《国务院办公厅关于印发第十次全国深化“放管服”改革电视电话会议重点任务分工方案的通知》一系列政策文件，持续深入推进“放管服”改革。

财税金融改革瞄准纾困解难。2022年以来，我国实施科学精准的财政货币政策，对市场主体实行更大力度的减税降费，制定发布《关于发挥财政政策引导作用支持金融助力市场主体纾困发展的通知》，撬动金融资源更好支持市场主体纾困发展，有力支持稳定宏观经济大盘。相继出台《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》等文件，进一步完善政府间财政关系制度。

新型城镇化改革力度加大。接续制定《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》《“十四五”新型城鎮化实施方案》《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》等多份重要政策文件，为后续指导我国城镇化起到提纲挈领的作用，开展了我国城镇化过程的新里程。

对外开放持续扩大。商务部等6部门发布《关于高质量实施〈区域全面经济伙伴关系协定〉（RCEP）的指导意见》，该《意见》将全面落实协定规定的市场开放承诺和规则，引导地方、产业和企业适应区域市场更加开放的环境、更加充分的竞争，更好把握RCEP带来的机遇。此外，还印发了《关于推动外贸保稳提质的意见》，帮助外贸企业抓订单、拓市场、稳定外贸产业链供应链。

数字经济领域改革措施频出。国务院制定印发《“十四五”数字经济发展规划》《关于加强数字政府建设的指导意见》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，明确了我国数字经济的发展目标、重点任务、基础性制度等，对我国加快数字经济发展、提高数字经济治理体系和治理能力现代化水平有着重要的指导意义。

国有企业改革继续深化。中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《关于加快建设世界一流企业的指导意见》，指出要支持引导行业领军企业和掌握关键核心技术的专精特新企业深化改革、强化创新，推进产业基础高级化、产业链现代化，打造具有全球竞争力的产品服务。7月28日的中共中央政治局会议指出，继续实施国企改革三年行动方案。

民生领域改革提档升级。国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，该《意见》是贯彻落实党中央、国务院构建多层次、多支柱养老保险体系和规范发展第三支柱养老保险要求的具体举措，对于满足人民群众多样化养老保险需要具有重要意义。修订《中华人民共和国职业教育法》，此次修订是对习近平总书记和党中央关于职业教育改革发展决策部署的深入贯彻，进一步完善了新时代职业教育法律制度体系。印发《深化医药卫生体制改革2022年重点工作任务》，提出全面推进健康中国建设，深入推广三明医改经验，促进优质医疗资源扩容和均衡布局，深化医疗、医保、医药联动改革。

科技体制改革着力激发活力。印发《关于营造更好环境支持科技型中小企业研发的通知》《企业技术创新能力提升行动方案（2022—2023年）》，引导支持各类企业将科技创新作为核心竞争力，为实现高水平科技自立自强、促进经济稳定增长和高质量发展提供有力支撑。

生态文明体制改革聚焦降碳。印发《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》《减污降碳协同增效实施方案》，明确建立全国及地方碳排放统计核算制度等重要任务，全面提高环境治理综合效能，实现环境效益、气候效益、经济效益多赢。

（四）地方掀起深化改革热潮

广东省印发《全面深化商事制度改革三年行动计划》，创新提出在广东自贸试验区推广商事登记确认制、对接港澳规则、实施清税“承诺制”、试点“一照通行”改革等改革亮点。北京市印发《破产制度改革实施方案》，包括完善破产法律制度等5个方面70项改革任务。深圳市人大常委会针对落实《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》，推动深圳在更高起点上推进改革开放，为全国高标准市场体系建设做出示范。安徽省印发《推进中国（安徽）自由贸易试验区贸易投资便利化改革创新工作举措的通知》，推出“一揽子”改革举措促进自贸区贸易投资便利化。天津市出台《公立医院高质量发展促进行动实施方案》，提出将建立健全现代医院管理制度，加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局。湖南省大力推进“三全育人”试点省建设，发布《“三全育人”湖南共识》，通过深化改革推动教育事业高质量发展，贡献湖南方案。黑龙江省印发《关于振兴发展民营经济的若干意见》，聚焦破解黑龙江省民营经济偏弱症结，加力支持民营经济振兴发展。山西省制定《“一业一证”改革实施方案》，深化“放管服”改革、优化营商环境的决策部署，进一步激发市场主体活力。

二、当前改革的阶段性特点

（一）改革目标注重短期稳增长和长期调结构相结合

改革继续保持短期稳增长和长期高质量发展相互促进的总基调。一方面，促进中长期结构性转型的顶层政策设计持续出台，例如出台《关于加快建设全国统一大市场的意见》《要素市场化配置综合改革试点总体方案》等文件，一批激发要素活力、市场主体活力的改革举措持续发力。另一方面，各项改革注重政策精准，科学化解疫情对经济造成的短期冲击，把影响降低到最低限度。

（二）改革发力点彰显激发各类要素价值

随着当前劳动年龄人口持续下降，劳动变为相对稀缺要素，同时管理、技术、数据等要素领域的革命性创新加快涌现，并在经济增长中发挥更加重要的作用，我国改革逻辑开始发生明显的变化。2022年以来，改革更加聚焦关键要素的制度调整和优化，如深化相关税收制度改革、增强土地管理灵活性、完善股票市场发行交易退市制度、深化户籍制度改革，推进农业转移人口市民化、完善科技创新体制机制、稳步推进数据要素流动和交易等改革措施，大大激发要素活力。

（三）改革逐步从单项突破转向联动推进

2022年以来，改革更多是多领域、多部门联动性改革，无论是全国统一大市场、要素市场化配置综合改革、推动新型城镇化，还是优化营商环境、推动制度性开放等，均从顶层统筹和多个环节协同推进。改革工作根据实际情况不断强化系统集成，从中央层面集中力量整体推进，地方层面促进落实，中央和地方、部门之间、政府企业和社会组织之间的协调沟通逐步增进，改革系统效应不断释放。

（四）数字新技术为深化改革增添新动能

近年来，我国数字技术和数字经济发展较快、成就显著，随着数字要素基础制度的建立，北京国际大数据交易所、上海数据交易所、深圳数据交易所相继成立，数字技术更好地服务和融入新发展格局，以数字化改革撬动各领域改革、通过数字化方式更好推动各类改革提质增效也成为当前改革工作中出现的新趋势。

三、当前改革面临的新形势

（一）外部环境持续复杂化要求改革稳住定力

当前世界正处于大发展、大变革、大调整时期。一方面，国际力量对比出现新的变化，大国关系面临新的调整，博弈加剧。新冠疫情全球大流行加速了这种国际格局的变化，世界经济整体发展环境面临诸多风险和不确定性。另一方面，后疫情時代世界经济仍面临难以预测的风险。各国面对疫情冲击的能力、资源、韧性各有不同，世界经济恢复和增长仍然比较脆弱。作为占世界经济25%的全球第一大经济体，美国经济增长可能陷入停滞，美联储的加息缩表操作已经通过利率、流动性、汇率传导至全球，对世界经济造成严重冲击。其他各类衍生风险，包括政治安全风险、经济安全风险、社会安全风险等也不容忽视。

（二）国内经济复苏疲态化要求改革务实见效

一是我国经济发展持续面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。新冠疫情反复、大国博弈持续、大宗商品价格高企使我国宏观经济下行的压力持续增加，经济复苏态势还不明显。二是房地产等结构性调整政策的同步实施、房地产投资下行压力仍然较大、金融风险控制等导致房地产业下行因素仍然明显。三是青年群体的就业压力相对较大，敏感群体就业压力依然较大，特别是毕业生和农民工群体就业和收入受冲击相对较大。

（三）党的二十大要求以更大的政治勇气和智慧不断把改革推向前进

十年来，我国共推出2000多个改革方案，涉及经济社会各领域，涵盖衣、食、住、行、教育、医疗、养老等各方面，十八届三中全会部署的改革任务总体完成，十九大以后部署的新的改革任务接续推进。一些重点领域和关键环节取得突破性进展。2022年召开的党的二十大，对全面建成社会主义现代化强国两步走战略安排进行宏观展望，要求必须以更大的政治勇气和智慧不断把改革推向前进，加强改革前瞻性思考、战略性布局，系统谋划未来一段时间内全面深化改革工作，推动全面深化改革走深走实。要求继续坚持目标导向和问题导向，准确把握改革和发展内在联系，着眼解决高质量发展中遇到的实际问题，着眼于建设更高水平的社会主义市场经济体制需要，多策划战略战役性改革，多推动创造型、引领型改革，加强改革系统集成、协同高效，使改革更好服务于中国式现代化新征程，更好对接使改革开放更好对接发展所需、基层所盼、民心所向。

四、下一步推进重点领域改革建议

（一）完善高水平市场经济基础制度

一是平等保护、全面保护、依法保护各类产权。完善依法平等保护各种所有制经济产权的制度体系，健全统一规范的涉产权纠纷案件执法司法体系。二是完善市场准入负面清单制度体系。进一步健全完善与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批机制、社会信用体系和激励惩戒机制、商事登记制度等。三是健全公平竞争制度框架和政策实施机制。依法开展反垄断、反不正当竞争工作。四是推进社会信用体系建设。将社会信用体系建设纳入高质量发展综合绩效评价，建立健全信用承诺、信用评价、信用分级分类监管、信用激励惩戒、信用修复等制度。

（二）加快培育高质量市场主体

一是持续完善中国特色现代企业制度。加强制度建设，明确党组织与其他公司治理主体的关系与职责边界，完善治理主体的构成，增强制度的有效性。二是积极稳妥深化混合所有制改革，加快民营企业结构性改革步伐。三是支持和引导资本规范健康发展。加快完善相关法律法规，依法加强对资本的有效监管，引导资本有序发展。四是建设一批具有全球竞争力的世界一流企业。加快提升企业的技术水平和管理能力，以更高质量的国内大循环培育更多优秀企业。

（三）推进高标准市场体系建设

一是在法治框架下推进高标准市场体系建设。进一步依法平等保护各类市场主体，为激活创新创业动力、激发企业家精神和深入推进重要环节重点领域改革，提供坚实的法治保障和制度基础。二是加快全国统一市场建设。着力清除市场壁垒，打破行政性垄断，防止市场垄断，提高资源配置效率和公平性。三是推动资源和服务、土地、金融、产权、数据等领域价格改革。四是以构建现代治理体系为目标，提升市场监管的能力和效能。

（四）健全高效宏观经济治理体系

一是发挥宏观调控的战略导向作用。优化宏观经济政策体系，加强政策协同配合，完善宏观政策跨周期调节机制，健全预期管理制度，保持经济运行在合理区间。二是加快转变政府职能。处理好政府与市场的关系，按照使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的要求，完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能。打造法治型政府和服务型政府。

（五）推动高品质新型城镇化建设

一是强化协同发展，优化城市空间布局。提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，健全城市群和都市圈协同发展机制，打造高质量发展的动力源和增长极。二是补短板强弱项，提升城市发展品质。聚焦城市基础设施和公共服务，补齐快速城镇化过程中积累的一些突出短板风险，增强城市发展承载能力，提升城市发展品质。三是顺应县城发展规律，推进以县城为重要载体的城镇化建设。统筹县城生产、生活、生态、安全需要，对县城发展方向进行科学定位、分类引导。

（六）增强财政金融政策改革实效

一是综合施策，稳定宏观经济大盘。加大稳健货币政策实施力度，发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，搞好跨周期调节，兼顾短期和长期、经济增长和物价稳定、内部均衡和外部均衡。二是把握重点，深化财税体制改革。加强和完善基础制度建设，重点推进省以下财政体制改革，逐步加大中央对地方转移支付力度。三是瞄准实体，推进金融体制改革。抓好已有金融纾困政策落实，全力做好粮食安全、重要农产品、能源电力供应、物流航运的金融服务。四是严防死守，铸牢系统性风险底线。保持物价水平基本稳定，加大中小银行、房地产、地方债务等重点领域风险防范。

（七）加快高水平制度型对外开放

一是积极参与多边、诸边协定谈判和规则建设，积极对接RCEP、CPTPP等规则，对标高水平国际经贸规则深入推进制度型开放。二是加大自贸区自贸港等开放试验区、功能区相关改革探索力度。继续完善市场准入负面清单制度和外商投资准入负面清单制度，放宽外资市场准入，加快推进服务业对内对外开放进程。三是推动共建“一带一路”高质量发展，持续创新“一带一路”合作机制，包括大力推动境外投资场景打造、中外产业园区合作。

（作者单位：国家发展改革委体管所）