基层政府编外用工管理存在问题及优化对策研究

赵静

摘 要：在政府职能以及资源逐步向基层倾斜的发展趋势下，基层政府的公共管理以及公共服务职能日益拓展，仅靠限定的编制人员已经难以满足基层政府的实际用人需求，编外用工成为基层政府工作力量的重要补充，但同时也对基层政府管理提出了新的要求。本文针对基层政府编外用工管理，首先介绍了编外用工的概念及人员现状，总结分析了基层政府编外用工方面出现的问题，进而就加强基层政府编外用工管理提出了系统的建议措施。

关键词：基层政府；编外用工；聘用管理

随着经济社会的快速发展以及居民生活水平的不断提升，群众的公共管理活动以及公共服务需求内容和数量不断提高，基层政府作为社会公共管理和公共服务的主要供给方，在行政编制数量固定且不足的情况下，为了更好地满足事业发展实际需求，普遍采取了聘用编外人员进行工作辅助的方式，编外用工的数量不断上升，已经成为基层政府非常重要的人员构成。然而，一些地方基层政府在编外用工管理方面出现了一些问题，人员进口渠道杂乱无章，日常管理分散以及管理制度不健全等问题较为突出，甚至由于编外人员管理不当引发各类矛盾问题，造成负面影响。因此，加强编外用工管理，已经成为基层政府管理的重要内容，这对于改进优化基层政府人力资源管理体系，提高人力资源运用效率，促进基层政府公共管理和公共服务效率效能的提升也具有重要意义。

一、基层政府编外用工概念及现状分析

基层政府编外用工，主要是指基层政府采取各种形式所聘用的，没有固定编制，由基层政府财政负担薪酬待遇，接受基层政府管理从事公共管理以及公共服务的工作人员。由于基层政府的人员编制数量以及机构岗位设置等，都是经由上级编制部门所核定的，基层政府不能对编制数量进行增减，现有编制人员难以满足工作需要的情况下，为了满足日益增长的公众需求，保障基层政府工作力量，通过社会招聘等方式引进，形成了实际上的劳动关系，但没有固定编制的工作人员，统称为编外用工。

当前基层政府编外用工现状，主要有以下几方面的特点：第一，在编外用工的数量上，随着基层政府承担公共职能的不断拓展，编外用工数量持续增加，一些地方基层政府以购买服务、劳务派遣等方式招引编外用工，编外人员数量甚至已经接近编内人员数量。第二，在编外用工的单位分布情况方面，相对较为集中，主要是集中在教体系统、卫生系统以及城市和农村社区等机构之中，在综合执法、公安机关等也有相当比例的分布。第三，在编外用工的岗位分布方面，编外人员既有从事行政辅助类工作，也有专业技术类工作，还有后勤保障类工作，其中以行政辅助类岗位所占数量居多。第四，在年龄和学历结构方面，编外用工人员年龄结构主要集中在35周岁以下居多，学历层次方面，专业技术类岗位主要是以本科以上学历人员为主，行政辅助类岗位中专科及以下学历人员居多。第五，在人员流动方面，编外用工人员普遍存在着较高的流失率，由于没有固定编制，且待遇与编内人员有着一定差距，身份认同感不强，因而流失率相对较高，尤其是社区网格员、辅警等岗位编外用工人员流失率更高。

二、当前基层政府编外用工管理存在的主要问题分析

（一）编外用工管理的规章制度不健全。

当前，一些地方机构编制部门以及人社部门虽然针对编外用工管理制定出台了相关的办法和意见，然而主要是针对编外用工原则及要求等进行方向上的明确，而对于编外用工的具体内容，包括招聘以及聘用、薪酬等管理没有制定详细的办法，编外用工管理仍然存在着制度缺失的问题，造成在编外用工管理方面缺少相应的遵循。同时，针对编外用工管理所制定的制度也没有有效落实到位，尤其是基层政府运转管理繁琐复杂、情况特殊，一些规定并没有得到严格的贯彻执行，因而容易在编外用工管理中出现不规范的问题。

（二）编外用工招聘不够规范合理。

一些地方基层政府在编外人员的招聘方面没有制定科学的规划，没有深入分析编外用工的实际需求以及长期需要，因而规划不够合理，编外人员队伍建设问题较多，存在着有时人员数量骤增骤减或者急用现找等一系列的问题，编外人员的梯队层次、年龄结构等整体上不够科学合理。有的基层政府编外用工招聘办法不够规范，编外人员进入渠道一定程度上存在着随意和混乱的问题，既有公开招录进入，也有服务外包的劳务派遣，还有基层政府自行聘用的人员，招聘办法存在着较大的主观性和人为性，招聘条件设置不够科学，招聘程序不够严谨细致，容易在招聘环节出现问题，甚至优于招聘环节出现社会矛盾。

（三）编外用工的聘用管理不够完善。

一些基层政府对于编外用工在聘用管理方面还存在不少的问题，有的基层政府人员管理混乱，编外用工的批准以及审定手续等不够规范，对于内部编外用工也沒有注重根据工作需要进行统筹使用，不利于人力资源效能的提升。有的对于编外用工没有合理的规划职业发展计划，编外人员缺少职业发展通道以及个人成长空间，不仅不利于调动编外人员的工作积极性，也难以真正吸引留住专业技术人才。有的没有针对编外人员制定完善的绩效考核培训体系，很少组织编外人员参与业务以及任职培训等，对于其岗位实绩等也没有进行定期的考核，因而不利于编外人员工作效能的激励和提升。

（四）编外用工的薪酬管理不完善。

当前在编外人员的薪酬待遇管理方面，其平均水平相比编内人员仍然相对较低，编外人员的薪酬福利待遇主要是由基层政府具体用人单位制定薪酬发放形式以及发放标准等，其整体收入标准界定上缺乏明确的依据，往往也缺少正常的工资增长机制，由于收入待遇不高因而难以增强编外人员的获得感。此外，在待遇分配方面还存在不公平的问题，编外人员和编内人员往往从事相同工作内容，然而由于编制身份限制以及薪酬待遇差距过大，容易让编外人员感到不公平，产生自卑感，甚至出现不良情绪消极怠工，影响基层政府运转管理的稳定。

三、基层政府编外用工优化管理策略分析

（一）积极转变基层政府人力资源管理理念。

编外人员是基层政府人力资源的重要组成，在基层政府的日常管理中，应该高度重视编外人员管理的重要性，积极转变编外用工的管理理念。首先，应该注重强化编外人员管理工作的系统性，坚持以现代化人力资源管理的理念进行编外人员的管理，无论是编外用工的总量核定，还是具体的岗位设置以及人员匹配等，都应该充分考虑编外用工对于基层政府职能效率以及效益的影响，并综合分析编外人员的经费保障情况，科学的进行人员对规划以及岗位设置，以提高编外用工人员队伍管理的系统性。其次，在编外人员的管理方面，应该事中坚持人本化管理的模式，既应该考虑基层政府的人力资源实际需求，也应该充分尊重编外用工人员的个人需求和职业发展，在福利保障、教育培训以及激励引导方面，积极探索多样化的激励和保障措施。此外，在编外人员管理方面还应该注重坚持公平性，适度降低编内以及编外人员之间在职业发展以及薪酬待遇方面的差距，建立完善编外人员管理体制机制，規范日常管理绩效考核管理，强化合同管理，从制度层面、法律层面以及考核层面等，确保编外用工管理的公平性，切实提高编外人员的工作积极性能动性，促进人力资源效能的充分发挥。

（二）规范编外用工的招聘管理。

招聘环节是基层政府编外用工的首要环节，对于招聘管理，首先应该制定科学的编外用工招聘办法，会同人社部门以及编制部门等对编外用工的数量进行核准，将用工总额控制在合理的范围内，对于招聘实施应该提前制定招聘申请，经过主管部门审核以后，列出年度招聘计划，科学制定招聘方案，明确招聘规程，对用工招聘的公告发布、公开报名、资格审查、考核体检、录用公式等程序进行明确，以确保编外用工招聘的公平性。其次，在招聘环节中应该注重提高招聘效率，创新完善人员公开招聘的操作办法，对于基层政府所紧缺的高技能以及高层次专业特殊人才，可以探索适当简化招聘程序，建立绿色通道，更好的吸引招揽高层次专业化人才。同时，在整个招聘环节之中坚持总量控制以及动态管理的模式，进一步降低招聘成本，提升招聘效率。

（三）优化编外人员的聘用管理。

聘用管理是编外用工管理的重要环节，对于聘用管理重点应该突出做好以下几方面：首先，对于编外用工探索采取分类分级管理的模式，根据岗位性质的不同，将编外用工区分为专业技术辅助岗位、行政技能辅助岗位、执法部门辅助岗位以及高层次紧缺专业人才特殊岗位等，建立劳动合同管理模式，并按照不同岗位职业技能水平以及专业技术能力等采取分级聘用的管理模式，提升编外人员岗位管理的精细化水平。其次，针对编外人员建立完善奖惩激励机制，落实编外人员考核制度，定期对编外人员开展绩效考核，并将绩效考核的结果作为编外人员岗位调整、激励培训、等级晋升以及续聘辞退等管理的重要依据。同时，对编外人员建立退出机制，对于经过考核评议后确定为不合格等次或者是难以胜任岗位工作的，应该建立能进能出的渠道出口，并注重强化编外人员的内部岗位交流，以岗位管理来替代身份管理，允许编外人员在部门间的适度流动，以确保人力资源可以得到合理配置。此外，针对编外人员的职业发展，应该积极拓展人员晋升发展渠道，特别是在基层政府的定向选拔以及定向招录方面，应该面向公益性岗位上的编外人员等加大倾斜力度，并探索编外人员的多元化发展激励办法，建立更加科学的编外人员职级晋升办法，拓展晋升发展渠道，更好地调动编外人员的工作积极性。

（四）优化编外人员的薪酬管理。

完善的薪酬体系，可以有效的调动编外人员的工作积极性，在薪酬管理方面，应该注重充分考虑不同类型的编外用工形式以及人员经费标准等，建立类别化的工作制度体系。可以采取岗位绩效薪酬管理的方式，将薪酬划分为岗位薪酬以及绩效年薪组成，岗位薪酬按照技能等级以及专业技术职务不同等，划分相应的级别与岗位挂钩，绩效年薪则与工作实绩之间挂钩实行总量管理的方式；可以采取协议工资或者是项目工资的薪酬制度体系，重点是针对不同类别的岗位及其特点制定不同的薪酬管理办法，以确保薪酬的统一性以及多样性，并推行岗位薪酬逐年增长机制，切实发挥好薪酬的激励作用，增强编外人员的归属感认同感。

（五）重视对编外人员的教育培训管理。

为不同岗位的编外人员提供系统专业的培训，可以促进不断提升编外人员的整体素质能力水平，也是提高其职业素质、管理能力和服务水平的重要基础保障。在培训方面，首先应该注重做好岗前培训，在岗前培训的内容方，重点让编外人员熟悉单位的基本情况，以及有关的岗位职责和日常行为准则的，确保编外人员能够了解单位实际情况，更好地融入岗位角色之中。其次，应该突出做好业务能力培训，按照工作岗位的实际需要，对编外人员进行分类培训。对于行政辅助类以及执法辅助类岗位，应该重点突出日常工作事项、工作方式以及工作内容所涉及政策法规规定等方面的内容，进行系统的培训，确保其在岗位工作过程中严格执行相关规定；对于专业技术岗位人员，应该采取继续教育等多种方式，或者定期组织专业技术业务能力提升培训，不断提高其专业素养能力水平，以更好的适应岗位工作的实际需要。

结束语

在基层政府编外用工管理方面，应该根据基层政府实际需要，建立完善的编外用工管理制度，对编外用工数量进行合理优化，强化编外用工队伍建设管理，积极探索创新编外用人方式，促进不断提升基层政府人力资源管理效能，实现基层政府管理水平的不断提升。

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（作者单位：山东省龙口市石良镇社会事务服务中心 ）