双碳背景下分析我国环境公益诉讼制度的争议与完善

谢路阳 武升林 陈绪武 武晓璐

摘 要： 《民事诉讼法》的修订及新《环境保护法》的出台，为我国环境公益诉讼制度的长足发展奠定了基础。但目前该项制度的法律法规基础仍不够健全，相关程序规则滞后于审判实践的需要。既定规则的缺位，导致环境公益诉讼在适用过程中出现一些有较大争议的问题，严重阻碍了该制度功能作用的发挥。为促进该项制度价值功能的实现，应该从起诉阶段、审前阶段、审判阶段等各個基本环节入手。在起诉阶段，通过多种方式鼓励、引导公众参与到环境公益诉讼之中；在审判阶段，规范调解程序的适用，提高效率的同时，保证程序适用的公平。

关键词： 环境公益诉讼；制度争议；制度完善

中图分类号： D9      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.06.080

0 引言

实现碳达峰、碳中和，对于实现高质量发展、加快生态文明建设至关重要。在双碳背景下社会经济快速发展，但环境问题仍应受到重视。环境保护与民生息息相关，党中央也将环境保护工作置于重要地位，坚决推行源头保护、损害赔偿、责任追究等一系列生态保护制度，以期严格且健全的制度能够最大程度的发挥其保护环境与促进生态文明建设之功用，对于推进“双碳”目标的实现具有重要的现实意义。在司法实践中将推进以完善环境公益诉讼作为着力点，既是有效推进“双碳”目标的重要切入点，也是及时对社会公众在环境保护领域的司法期待作出回应。本文就目前环境公益诉讼实施过程中所出现的有争议的问题进行集中讨论，并对该项制度的完善提出合理建议，以期待能够对该项制度在司法实践中的应用起到积极的推进作用。

1 环境公益诉讼的基本概述

1.1 环境公益诉讼的含义界定

环境公益诉讼是以保护自然生态、维护公共环境利益为宗旨而进行的诉讼活动。我国学者按照生态环境在不同情况中所发挥的功能之不同，将与环境相关的人类利益分为三种：“人格利益、财产利益、环境利益。”人格利益与财产利益多是直接跟个体私益有关的，而环境利益则直接关系到处于生态系统中的不特定多数人的利益。因此，前者被称为“环境众益”，后者被称为“环境共益”。但不可否认的是，侵犯环境众益的行为必然也会侵犯到环境共益，为维护环境共益而提起的诉讼活动也在一定程度上制止与预防了侵犯环境众益行为的发生。

综上可知，可将环境公益诉讼定义为：原告提起该项诉讼的初衷在于维护环境公益，是以侵犯环境公益的行为主体为被告，为制止侵权行为、救济受损的生态环境及公共环境利益而向法院提起的诉讼。

1.2 环境公益诉讼的功能

学界对于环境公益诉讼的功能效用并不存在争议，只是根据自身的认识不同所得出的结论便不同。笔者认为，环境公益诉讼的功能主要有以下几个方面：

首先，经过环境公益诉讼，可以促使侵害环境的违法行为主体积极主动地停止不良行为，并针对其造成破坏的生态环境及时采取补救措施，承担应有的修复责任及其他惩罚性责任。其次，环境公益诉讼还具备支持私益诉讼功能。先行进行的环境公益诉讼可以为之后的侵权赔偿之私益诉讼提供便利、降低诉讼难度、节约被害人的诉讼成本、提高诉讼的胜诉概率。并且先行进行的环境公益诉讼之判决可以为欲提起私益赔偿之诉的被害人提供预判，强化其提起维权之诉的信心与动力。

2 我国环境公益诉讼制度的适用争议

2.1 公民个人原告资格之争议

起诉是启动环境公益诉讼的必要条件与基本前提，起诉的主体和主体的适格条件则是起诉环节的核心。笔者认为，我国立法未赋予公民提起环境公益诉讼权利的理由可以概括为以下几个方面：

一是滥诉的风险；二是不利于社会安定；三是公民可诉诸于其他途径以寻求权利保护。但是不可否认，与社会组织及其他机关相比，公民与生态环境的联系最为紧密，环境是否良好与公民自身的利益的息息相关。公民个人不仅能够最为直观地感受到环境的变化，而且是一起成功的环境诉讼案件最直接的受益者。因此，从长远来看，赋予公民个人提起环境民事公益诉讼的权利是必要的，这不仅有利于维护公民的环境权益，更有利于加强环境保护，及时制止不良侵害。

2.2 审前程序规则缺失之争议

审前程序是指当事人起诉之后至案件开庭审理之前的中间程序。审前程序的设置使得当事人与受理案件的法庭事前对案件能有足够的了解，为案件的审理做足充分的准备，以便庭审程序顺利高效的展开。但是我国《民事诉讼法》对于审前程序的规定较为笼统，没有赋予审前程序独立的地位，仅将其作为审理前的准备步骤，主要包括诉讼文书的送达、法院告知双方当事人其权利和义务以及组织双方当事人进行证据的交换和确认等流程。“这些形式化的程序性流程仅仅是为了庭审程序所做的准备，不具有独立的价值。”

既定法律规则的不足导致环境公益诉讼之中审前程序无据可循：究竟哪些工作是法院在环境公益诉讼的庭前准备阶段中必须做的；必经的程序及必做的工作需要满足何种标准或者达到何种程度方能认定审前程序已经足够成熟，可以展开审理工作。相关规定的不明确，影响了环境公益诉讼制度自身价值的实现。

同时，由于缺乏审前程序规则的相关规定，各地法院在司法实践中也没有统一的标准，这就容易导致两种极端情形的出现：（1）庭前准备阶段耗费了大量的时间及精力，准备过度，此时就容易出现“先定后审、本末倒置”的情况，使得开庭审理过程失去了主导地位；（2）若庭前准备阶段流于形式，在准备不足的情况下就进入了审理程序，则会导致庭审效率低下，程序反复的结果。同时，“在环境公益诉讼的审理前准备中，如果不能对争议焦点进行明确，对证据材料进行整理固定，更是会导致庭审效力的虚化。”

2.3 法官释明权的行使争议

释明权是指在诉讼过程中，为救济当事人能力上的不足，法院根据职权向当事人提出法律和事实上的质问，督促、引导当事人澄清、补偿、更正相关证据或诉讼请求，以进行充分的辩论。但是有学者认为法院指导当事人改变其事诉讼请求的行为与“当事人主义”及法官中立的立场相违背。“司法的公正和权威源于其中立地位。尽管法院在公益诉讼中的确需要更加能動，但其仍须保持起码的中立和克制，否则将动摇其公正性和权威性。”其次，法官释明权的存在是为了缩减当事人实力及应付诉讼的能力之差距，保证当事人在诉讼中实质地位平等。但是，反观我国现阶段的规定，仅将原告资格赋予了有关机关和符合条件的社会组织，这两者应对诉讼的能力显然都要高于与传统意义上的环境污染的受害者。这种情况下，法官释明权继续存在之必要性也有待探讨。

法律规定人民法院“可以”向原告释明变更或增加诉讼请求，此处的用词是“可以”，而非“应当”。那么“向原告释明变更或增加诉讼请求”究竟是法官的一项有选择是否行使之余地的权利，还是其必须履行的义务；若因法官未向原告释明变更或增加诉讼请求而导致原告的利益未实现最大化，那么原告可否认为此时存在程序性违法事由而提起上诉。

2.4 适用调解之争议

根据相关规定，环境公益诉讼可以调解，且法院有对调解协议进行严格审查的义务。并且，为了进一步加强公众对于涉及环境保护之工作的监督，同时也保证调解协议的公平正义，调解协议的内容还应当予以公告。也就是说调解程序已经得到确立，但是学界对于环境公益诉讼是否适用调解仍存在争议。

环境公益诉讼的原告仅是代表公众提起诉讼以维护公众的环境利益，但是其意志并不等同于公众意志，无权代替公众做出权益上的让步或者做出弃权的决定。而调解是双方当事人协商让步的结果，但实际上环境公益诉讼的原告并没有处分权，其代表社会公众做出的放弃一部分实体权利的决定是无效的，那么调解所达成的合意便是有瑕疵的。此时，调解在环境公益诉讼中存在的合理性便值得质疑。

另外，即便承认调解在环境公益诉讼之中的应用是利大于弊的、值得肯定的，但调解在实际应用过程中存在的问题也是不可忽视的。第一：调解的启动时间模糊，调解应该在审前程序之中启动，还是待正式开庭审理之时方可适用；第二：调解的具体内容，即针对原告的哪些诉讼请求可以适用调解，法律未作出明确规定；第三：调解协议的公告制度不完善，包括未明确公告的时间、方式及范围、公告期内哪些主体可以针对调解协议提出异议、收到异议之后又该如何处理。这些问题都需要法律规定予以明确。

3 我国环境公益诉讼制度的完善建议

3.1 丰富公民参与环境公益诉讼的途径

赋予公民个人提起该项诉讼的权利以对目前的原告资格制度进行必要的补充与完善是大势所趋，应当在条件成熟时赋予公民以公益诉权。因为，从目前的实践情形来看，环保组织提起诉讼的精力有限、动力不足，且其提起的环境公益诉讼带有明显的偏向性。环保组织更加倾向于追寻热点和追溯旧案，而大量已经造成严重损害的或者有造成严重损害潜在危险的现实问题并未得到环保组织的关注。这也反映出，原告因为自身的业务能力、知识水平、资源条件等因素而具有不同的起诉偏好，而被告的范围和类型又在一定程度上受到原告起诉偏好的影响。因此，适度合理地拓展原告范围，赋予公民个人以原告资格，必定能在一定程度上克服被告的局限。

3.2 设置环境公益诉讼审前程序

大多涉及环境侵权与保护的诉讼活动均较为疑难复杂、案件争议焦点多、证明难度高，这就导致案件的审理可能需要反复开庭，诉讼效率降低。而创造性地设置环境公益诉讼审前程序可以弥补现行制度的不足，便于诉讼参加者在庭前理清案件的争议点、就证据进行充分地交换与质证，缩短诉讼期限，提高案件公正裁判的效率。

为此，应该在环境民事公益诉讼中创造性地设置审前程序。在审前程序中，双方当事人在法院的组织与主持下完成以下两点：一是对当事人的争议进行归纳整理，明确双方的主要争议点。二是对双方提供的证据进行交换和整理。环境公益诉讼的证据材料庞杂且可能涉及到专业性较强的认定。设置庭前程序，在法院的主持下让双方就所持证据进行充分的交换与整理，防止在庭审过程中的证据突袭，同时保障公平正义，维护公共环境利益。

3.3 明确环境公益诉讼释明权的定位

针对我国目前经济快速发展，环境保护依然任重而道远的现状，释明权的存在有利于促进我国环境公益诉讼的长远发展。但对释明权的一些既存问题仍要作出进一步的规定，以便明确释明权的定位。

对于审理案件的法官来说，释明权既是其权利也是其义务。对于当事人，若法官未履行释明义务，则其可以此为由提起上诉。同时，可以适度扩大环境公益诉讼中释明权的应用范围，不仅仅局限于变更或增加诉讼请求，可以在一定条件下就法律适用及举证责任问题向当事人进行说明，以保障环境公益诉讼制度价值的最大化。

3.4 规范环境公益诉讼的调解程序

实践中调解结案已成为环境公益诉讼的重要部分，有其存在的价值和意义。调解与诉讼均是多元化纠纷解决不可或缺的一部分，而且耗费的时间成本与金钱成本较低，可以提高环境纠纷的解决效率、避免损害进一步扩大，同时减轻司法的压力。因此，应肯定环境公益诉讼适用调解所带来的积极意义。

笔者认为在肯定调解适用价值的基础之上，应该从以下几个方面入手规范其在环境公益诉讼之中的应用：

（1）追求高效的同时也要兼顾公平正义，严格限定调解程序的启动时间。“法院依职权开展调解或当事人自愿调解，必须在开庭审理举证质证完毕之后方可启动。”因为只有经过举证质证，法院对与案件的事实及证据情况、当事人的诉求才会有足够的了解，此时方能判定双方当事人之间的调解协议是否合理合法。

（2）明確调解的适用对象，即哪些诉讼请求可以调解，将不宜调解的严格排除在调解的适用范围之外。社会公共利益不可放弃，因此在“是否承担责任”的问题上坚决不能调解，而在协商性的问题上，如“责任的承担方式”“责任的履行期限”等可以调解。

（3）完善调解协议的公告制度。应该明确规定调解协议应该及时在公众可以及时获取的平台上公开，公开的费用由被告承担。另外，在公告期内允许社会公众及检察机关等监督主体向法院提出异议。在异议处理的问题上，“应当规定相应的约束和反馈程序，最大化地发挥公告程序的价值，即法院须在调解书或判决书中对公告情况和异议审查、反馈、评价情况作出说明。”

4 结语

环境公益诉讼为公众参与环境事务监督与管理的提供了有效的途径，并且能够对国家机关及社会组织的环保工作起到有力地监督与补充作用。在肯定该项制度的进步意义与积极适用该项制度解决实际问题的同时，也应当注意到该项制度目前所存在的争议与问题，并从赋予公民个人原告资格、设置审前程序、合理定位法官释明权及规范调解程序适用等方面入手，不断完善该项制度，以期待该项制度未来继续在保障公众参与、保护良好环境及实现司法正义等方面积极发挥功用。

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