基于法理视角的高校内部审计制度研究

李艳茹

一、引言

高校内部审计经过多年的发展，俨然成为我国教育事业的保障机制，能够有效的调节高校内部权力平衡，发挥其治理及规避高校腐败的作用，进而成为高校治理体系中的必要组成部分。但从发展来看，高校内部审计多是承担事后的查错纠弊、评价与检查的工作，并没有充分发挥其职能。纠其本质是，高校对内部审计相关法律法规认知不足，且在高校内部审计制度建立过程中，并未严格遵循法律相关规定。为了使高校内部审计，能够更好的发挥国家监督体系的作用，同时促进构建完善科学的高校管理体系，本文从高校内部审计制度构建的逻辑出发，基于法理视角，来梳理高校内部审计制度中存在的问题，进一步对该类型问题进行分析与研究，以求从根源上来解决此类问题，从而建立规范的高校内部审计制度。

二、高校内部审计制度中存在的问题

高校内部审计是基于特定的规范且系统的方法，为了提高高校的内在价值，同时改善其内部运营管理，进行评价和完善高校内部风险管理、风险控制以及高校治理全过程的活动。从法律的视角来梳理与分析，我国《教育系统内部审计工作规定》也对高校内部审计做了明文规定，由于高校内部存在其特殊性，多数高校并没有建立科学且合规的内部审计制度，而在法律规定中对高校内部审计制度已经做了明确规定，但真正能够贯彻与落实相关法律规定的高校非常少。

1.高校内部审计的独立性缺失

高校内部审计能够充分发挥其职能，具备形式与实质上的独立性是前提条件。通过对高校内部审计制度中“独立性”的相关法律规范进行梳理与研究发现，可以从高校内部审计机构设置、高校内部审计领导体制以及高校内部审计人员工作要求的三个视角，来对其独立性缺失的问题进行剖析与讨论。

通过表1的调研数据结果来看，73.58%的高校将内部审计机构与纪监审合署办公，这类机构上的重叠，对高校内部审计机构的独立性形成严重的影响。很多高校在组织机构设置及运行过程中，没有严格遵循《审计署关于内部审计工作的规定》的第五条，来设立独立的内部审计机构。

表1高校内部审计机构情况

2.高校内部审计领导体制缺位

高校领导体制决定了我国高校组织机构权力运行状况，内部审计机构直属领导的级别也决定了我国高校内部审计机构的运行，进而保证了独立性要求。我国相关法律规定，高校内部审计机构的负责人应当为高校直接负责人。通过某省高校内部审计机构的数据研究发现，归属校长、院长或党委书记的直接领导的比例不足30%，与法律规定相违背，并且多数审计部门领导同时兼任其他部门的领导职务，并没有严格按照法律要求进行高校内部审计隶属关系设置。此种领导体系设定，势必导致高校内部审计工作在开展过程中无法保持独立性。

3.高校内部审计人员结构失衡

高校内部审计机构的主要负责人多数不是审计专业出身，缺乏专业胜任能力，不具备专业的审计实践经验，缺乏对审计工作的深度认识，必然会影响审计工作的总体谋划。

基于调查及研究发现，从数量角度分析，多数高校内部审计人员配置不足，甚至存在内部审计人员兼任其他职能，而从质量角度上分析，审计工作人员多为财务或管理岗位出身，难以解决错综复杂的专业审计问题。而根据审计工作性质及相关法律要求分析，高校内部审计人员的专业背景要求极高，应当具备法律、工程、财会以及理工科的相关教育背景的综合性人才，目前的人员配置，是很难同时满足法律及审计工作的要求。

三、高校内部审计制度构建的法理基础

1.高校内部审计制度的理论基础：受托经济责任

社会及文明的进步，制度与法律的发展，资源与财富的集聚，产权和经营的分离，进而委托与受托关系的产生，基于上述关系，衍生出了受托经济责任关系理论。此类关系的产生，需要独立且公证的第三方进行监督和评判。内部审计监督成为必然的选择，基于受托经济责任关系产生的具有经济监督功能的审计，用以平衡委托人与受托人之间的关系，并且能够有效保证其运行。

从高校的制度角度来看，高校中的委托经济责任为公共受托经济责任，基于主体存在的“机会主义”和“有限理性”，上级管理者（委托者）与下级管理者（受托者）之间存在信息不对称，设置一个内部审计机构可以有效调和此种矛盾。因而，高校内部审计是基于委托与受托关系衍生出的受托经济责任理论产生的，并发挥其对高校内部管理形成监督和服务的职能。

图1高校内部审计制度的理论基础框架

2.高校内部审计中的法律关系

高校内部审计中的法律关系较为复杂，首先应当厘清高校与外部、高校内部之间的各个主体之间的关系。高校外部与高校之间的权利运行体系以及资源运用关系，产生了高校外部控制体系，其主要由立法机构、司法机构、行政机构、社会公众来构成。而高校内部之间的监督体系，主要由高校内部制度设计以及高校内部监督机构来构建并进行控制。基于高校内部监督体系，产生了高校内部审计机构。

基于上述的权力关系分析，高校内部审计中主要存在两类“委托与受托的法律关系”。基于高校资源的流动，中央或地方政府对高校负责人进行委托，进而高校负责人具备了高校资源的管理权。基于上述委托与受托关系，高校负责人将其管理权进行分配，并委托给下级管理者，此类委托与受托关系的监督需求，产生了高校内部审计，用以对该类受托关系进行监督。因而，通过上述分析，高校内部审计中的法律关系产生于高校负责人与下级管理者之间。

图2高校内部审计的法律关系

3.高校内部审计制度构建的法律依据

《审计署关于内部审计工作的规定》与《教育系统内部审计工作规定》同时在第四条对高校内部审计制度进行了规定，基于法理的视角，本文认为可以从高校内部审计机构的独立性、领导体制以及内部审计人员专业性的三个角度，来对高校内部审计制度构建的法律依据进行分析，从根源上解决高校内部审计制度建立的法律障碍。

（1）高校内部审计独立性的法律依据

设立独立的内部审计机构，是开展高校内部审计工作并履行其职能的必要保障，才能实现党和国家对高校资源运用的监督。高校内部审计应当从客观的组织机构与主观的内部审计人员工作来实现其独立，进而使得审计结果的独立且公正，坚持独立性原则的高校内部审计机构，才能科学且有效的履行自身的服务和监督功能。

《审计署关于内部审计工作的规定》第五条、第六条以及《教育系统内部审计工作规定》第六条、第十七条中，分别从内部审计机构设置、领导关系以及人员职责多角度明确了其独立性的要求，基于以上法律规定，法律从内部审计机构设置、内部审计人员职责划分等角度，已经明确了高校在构建内部审计制度应当严格遵循独立性的要求。而实际操作过程中，很多高校设立内部审计机构时缺乏独立性的考量，甚至在高校领导换届以后经常性的对内部审计机构及部门进行调整，与法律相关规定违背，很难实现内部审计的内在职能要求。因而，本文认为，高校应当从法律规定出发，严格按照法律规定，以独立性为基石，来构建符合法律规定，实现党和国家监督体系要求的内部审计制度。

（2）高校内部审计机构隶属的法律依据

高校领导体制决定了高校内部审计机构的独立，内部审计机构的直属领导地位越高，越能保证内部审计机构的独立性要求，从而保障其履行职能。《中华人民共和国审计条例》对高校内部审计机构的直属领导已然作了明文规定，该规定实际上从上位法的角度作了严格的规定。《审计署关于内部审计工作的规定》第六条以及《教育系统内部审计工作规定》第七条中明确了党委组织以及高校负责人作为高校内部审计机构的主要负责人。

（3）高校内部审计人员结构要求的法律依据

内部审计工作需要很强的专业背景，并且其专业性对审计工作存在关键性影响，但目前高校人员配置根本无法满足现阶段繁复的审计工作。从内部审计工作性质来看，需要综合型人才，但目前的人员配置，很难遵循《教育系统内部审计工作规定》第十条中对内部审计人员专业背景及工作经历的要求。

四、高校内部审计制度体系构建

1.高校内部审计机构的设置

在我国高校内部审计制度构建过程中，应当以独立性为开展内部审计工作的基础和前提要件，而设立独立的高校内部审计机构能够从客观的角度来实现内部审计的独立性以及履行其职能要求，更能有效保障内部审计工作人员对审计工作保持公正和客观的态度，更好的实现其独立性要求。

而从法律角度分析，根据受托经济责任理论以及法律要求，应当由党委书记、单位负责人直接进行领导，设立独立的内部审计机构，才能有效实现内部审计独立行使职能的法律要求，保证高校内部监督体系的要求。

2.高校内部审计的领导体制设立

科学且合法的高校内部审计的领导体制，能够从制度层面保证内部审计工作高效且合法的开展，根据法律规定来安排高校内部审计机构的负责人，能够从权力运行的角度保护内部审计工作的展开，并且有效的实现内部审计的监督职能。因而，本文认为，党委书记或高校校长（院长）来直接领导内部审计机构，既能保障内部审计的独立性，也能使得内部审计的职能能够有效履行，并且从法理上符合要求。

基于上述分析，我国高校应当建立内部审计的最高议事决策机构——审计委员会，作为高校党委议事协调机构，可以实现党委对高校内部审计工作的领导和监督。并在审计委员会下设总审计师，全面负责内部审计工作。

3.高校内部审计人员专业性及激励制度的建立

高校内部审计人员专业性及激励制度的建立是实现高校内部审计功能的重要保障，法律对高校内部审计人员的专业性以及配备，作了明确规定。各大高校在建立高效内部审计制度过程中，依据法律规定来保障和落实内部审计工作人员应当享有待遇、晋升及交流的权利。因而，不仅应当从专业性及配备的角度来构建内部审计人员，同时应落实内部审计人员的福利制度以及升迁制度。

在我国高校招聘及选拔内部审计工作人员过程中，应当综合考量学历、专业以及审计相关工作经验。同时，应当提高校内部审计人员对国家关于内部审计及内部控制法律及政策的认知和实践能力，并对高校内部审计人员进行科学培训。并根据信息技术的发展，采用高质量的信息工具来配合内部审计工作，进一步的提升审计工作效率。为了提高内部审计人员的工作积极性，应当从制度上相应的职位、薪酬以及晋升路径进行安排，从而从根源上提高内部审计人员的工作积极性及态度，进而从制度层面保证内部审计人员的正当权益。

4.高校内部审计人员职责明确

内部审计人员能够根据高校的实际状况，来对高校内部的各个部门提出科学且合理的建议，并且更加有效的监督审计意见的执行和落实。因而，厘清高校内部审计人员的具体职责，能够更加高效的服务于学校治理工作，为高校治理层提供科学的治理建议，保证其获得精确的管理信息。我国相关法律对高校内部审计的职能作了详细的描述与规定，高校内部审计的监督职能和服务职能对高校实现内部科学治理更加有效，能够进一步加强并保障高校内部审计实现其职能。

根据高校内部审计工作人员自身的专业、获取的信息以及工作经验的先天优势，能够协助和改善高校内部治理缺陷，构建科学的高校内部治理制度，能够有效保证内部审计的服务职能有效履行。应当在构建高校内部审计制度过程中，明确高校内部审计人员职责，才能使得高校内部审计工作更加高效且科学的进行。

四、结论

在我国高校事业发展中，规范的高校审计制度为高校科学治理和健康发展提供了长久保障。对高校内部审计制度中存在的问题梳理与研究，基于法理角度视角，通过高校内部审计制度的理论基础、法律关系以及法律依据对其存在的问题进行分析，并从根本上解决高校内部审计制度中存在的问题和阻碍。进而从高校的内部审计机构的设置、领导体制、内部审计人员专业性及激励制度的建立以及内部审计人员职责的四个方面，建立了规范且科学的高校内部审计制度。