临空经济区项目执行阶段绩效评价研究——以南宁临空经济示范区PPP 项目为例

陈宗瑜CHEN Zong-yu

（南宁交通资产管理有限责任公司，南宁 530027）

1 临空经济区绩效评价概述

临空经济区，是以机场为地理中心，以发展临空产业为核心，沿交通线向外扩张的新型经济产业园区。依托现有的机场设施，对周边区域进行科学规划，充分利用航空运输的优势，促使机场周边片区形成具有区域经济特性的综合经济产业园区，园区内聚集的产业逐渐呈现规模化、现代化、多元化。同时，园区内市政道路的建设对配合构建交通性主干路网和生活性主干路网、完善城区内部骨架道路网络、推进城区交通改善具有重要意义。

由于临空经济区前期投资金额较大，在当前国内外经济环境复杂多变、政府财政资金较为紧张的情形下，各地方筹建的大型基础设施的建设模式通常采用政府和社会资本方合作（Public-Private Partnership）模式。针对这一模式而言，以政府为主导和主体，对社会资本方实施绩效评价，是政府部门监督和督促社会资本方履行PPP 合同内容、完成实际投资、切实推进项目落地的重要监管手段。开展绩效评价，其核心在于绩效评价的指标体系是否系统、科学，能否较为充分地反映社会资本方的建设和管理成效。

2 南宁临空经济示范区的特征

南宁临空经济示范区，由国家发展改革委和中国民航局批准设立，为中国第十六个国家级临空经济示范区，是我国第一个面向东南亚的区域航空枢纽。南宁临空经济示范区所依托的南宁吴圩国际机场当前共有执飞航线164条，通航城市102 个，平均每日起降航班242 余架次，基本形成了覆盖东盟国家和国内主要城市的“东盟通”和“省会通”航线网络格局，是南宁临空经济示范区形成集群化、多元化产业的强有力保障。

为了加快推进南宁临空经济示范区的建设、促使项目尽快落地，采用PPP 模式推进项目建设，由中选社会资本全资在南宁成立项目公司，由项目公司在授权范围内负责南宁临空经济示范区PPP 项目的投资、融资、建设、运营、维护和移交。项目公司由中标的社会资本方全资控股，通过经营授权范围内的部分可经营性设施获得相应的使用者付费收入，同时政府在运营期可通过每年支付“可行性缺口补助”的方式覆盖项目建设总投资、运营维护成本并给予项目公司合理回报。基于现有的场地条件进行路网规划和产业布局，参考和借鉴以往开发、运营产业园区的经验，南宁临空经济区项目建设和产业规划、招商引资事实上是同步进行的，但所谓“筑巢引凤”，在项目执行阶段所包含的建设期和运营期中，由于需要借助国家政策性金融工具以形成实际性投资，因而建设期仍是绩效考核中最重要的一个阶段。

3 临空经济区绩效评价指标体系构建

3.1 绩效评价指标选取的原则

在绩效评价指标选取时，应遵循如下原则：

①科学性原则。

科学性是指在绩效评价指标的选取过程中，应遵循临空经济区项目的实际情况及客观发展规律、客观存在的问题，选取的指标应与绩效评价具有高度的相关联性，遵循事实，结合项目实际情况，从根本上保证绩效评价指标的科学性，使绩效评价结果更具说服力。

②针对性原则。

绩效评价指标的选取首先应考虑与绩效评价的目标高度相关，其次需要进一步明确该指标是否与临空经济区PPP 项目的执行阶段相关，最后需要再次核对绩效评价指标的影响程度的大小，应剔除影响度较低的指标，提高绩效评价工作的效率。

③独立性原则。

绩效评价指标在初步确定后，还需进一步确认处于同一维度的指标是否存在强关联或重复现象，不同维度间的指标也不应存在交叉重复现象，每个指标应是独立的、不互相干扰的，不存在包含与被包含的关系。

④全面性原则。

选取的绩效评价指标要能够全面反映临空经济区项目执行阶段的绩效评价情况，全面涵盖项目执行阶段所涉及的交通基础设施建设、公共设施建设、厂房及配套服务设施建设、园区招商引资及管理运营等方面。

3.2 绩效评价的阶段划分

参照财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）文件，将PPP 模式的操作程序分为5 个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。由于项目执行阶段是历时最长、问题最频发的阶段，因此执行阶段的管控是PPP 模式下项目全过程管控的重中之重。

3.3 绩效评价指标体系构建

据统计，截至2021 年12 月31 日，我国现已获批的国家级临空经济示范区为16 个。

郑州空港、广州空港、北京大兴空港、重庆空港等已初具规模，例如广州空港已形成飞机维修制造、跨境电商、航空物流、航空总部商务、通用航空、飞机租赁六大临空产业为支撑，数字经济、生物医药等创新融合的多元化发展格局。此类已处于运营阶段的临空经济区，工作重点已由项目建设转为投资运营、招商引资，而南宁临空经济示范区获批较晚，当前正处于初步建设阶段，绩效评价的侧重点应在于项目的执行阶段，即主要包含项目建设和运营的阶段。经南宁市组织专班人员对已完成初步建设的国家级临空经济区进行调研，在参考现有的临空经济区绩效评价指标体系的基础上，结合南宁市临空项目实施情况，进行了局部调整，形成了如表1 所示的绩效评价指标体系。由于社会资本方对项目公司是完全控股的，且南宁临空经济示范区PPP 项目采用的是“建投一体化”的模式实现项目的投资与建设，因此以二级指标中的“建设成本管理”替代以往的“投资管理”能够使绩效评价工作更为细化。此外，考虑将“实现项目物有所值”纳入评价指标体系中，但当前尚未研究出针对此项的量化标准和计分规则，这将是后续对指标体系进行完善的一个研究方向。

表1 南宁临空经济示范区PPP 项目执行阶段绩效评价指标体系

绩效评价指标体系的构建，是兼具共性与个性的，此绩效评价指标体系是可以适用于大多数类似项目的，但针对于具体项目的情况，其个性主要体现在不同指标的权重上，这将在下一小节中进行讨论和计算。

4 基于组合赋权法的权重赋值

指标权重的确定方式，直接影响到绩效评价结果的准确性。即便有一套较为严谨、规范的评分标准，但由于参与评价专家所处的行业领域不同、工作经验不同，可能造成不同专家对同一情形所赋予的分值存在较大差异。因此，为了使评价结果尽可能科学、合理，在指标赋权过程中，不仅要体现评判者对不同指标的重视程度，还应该考虑指标的数据之间的内在统计规律，即采用主观权重赋值方法与权重赋值方法相结合方法，以弥补单一权重赋值方法运用的不足。权重赋值的流程如图1 所示。

图1 权重赋值流程图

笔者对绩效评价指标进行了深入分析，发现部分指标间是存在相互关联性的，例如“建设进度管理”与“建设成本管理”，若抢进度、拼进展，则往往将造成一定的成本增加。网络层次分析法，能够利用“超矩阵”，对处于同一层次的各因素之间的相互关联性进行综合分析。而CRITIC 法的原理是根据各评价指标的基础数据，以计算信息量的方式衡量评价指标的权重大小，信息量由变异性系数和冲突性系数计算而来，因此CRITIC 法相比传统的熵权法，是更为科学、合理的。在得到了主、客观权重之后，通过距离函数法，进行权重的组合计算，在对数值大小考虑的同时，使主观权重值和客观权重值之间的“距离”与分配系数之间的“距离”保持一致，避免仅运用单一赋权法时，可能引起的权重值偏离问题，使最终得到的评价结果可信度更高。

限于篇幅，网络层次分析法和CRITIC 法、距离函数法的计算公式和步骤这里不再进行赘述。在此阶段中，邀请了20 位经验丰富的专家进行评价，通过YAANP 软件生成调查问卷的方式，收集专家的评价量表。经运用SPSS22.0 软件进行计算，回收的量表信度、效度较好，可用于权重的计算。检验结果如表2 所示，权重计算结果如表3 所示。

表2 信度效度检验结果

表3 权重计算结果

5 结果分析

权重计算结果显示，对于项目建设期而言，基础设施建设进度、资本金到位及使用情况、征拆成本与进度是较为重要的三个指标。由于南宁临空经济示范区分期进行开发，当前正处于一期作业中，实施内容为临空经济区与周边连接路网的建设、园区内市政道路的建设、工业园场地平整、厂房的修筑等。换而言之，一期是一个“筑巢引凤”的阶段，基础设施建设是招商引资的基础性条件。作为新晋国家级临空经济区，南宁临空经济示范区具有区位优势突出、产业基础较好、开放活力彰显、投资环境优越等优势，需要加快基础设施建设的进度，以尽早促成产业落地、形成实质性投资。因此，要求资本金及时到位，并对其使用情况进行严格监管，使资金落到实处，切实推动项目建设，以早日实现规模化产业的落地。此外，南宁临空经济示范区项目的实施，离不开征拆工作的强有力支撑。为了保证征拆的速度、加强征拆成本的管理与控制、合理调控与平衡拆迁安置补偿水平，相关单位精心挑选业务能力强、政治素养高的人员组成精英队伍，全力做好征地拆迁和协调服务工作，确保项目顺利推进。

对于经营期而言，南宁临空经济示范区将以一流的营商环境，迎接企业入驻，并将持续为企业提供优质服务放在首位。入园企业的满意度是一项重要的绩效考核指标。在贯彻优质服务理念的前提下，如何实现园区的精细化运营管理、控制园区的运营管理成本，是值得深入探究的。运营管理是园区差异化的重要因素，因此在绩效考核中，运营管理成本事实上包含了产业规划成本、物业管理成本、招商引资成本、企业服务成本等。因而运营成本管理是一个动态的、具有一定周期性的管理内容，亦是绩效考核的一项重要内容。

至此，南宁临空经济示范区PPP 项目执行阶段的绩效评价指标体系已梳理完成，形成了直观而清晰的绩效评价思路和步骤。通常PPP 项目的合作期限长达20-30 年，随着不同阶段的工作重心不同，绩效评价的具体内容也不尽相同，本文所构建的绩效评价指标体系主要针对当年南宁临空经济示范区的实施进度。基于绩效评价的内容，对正在实施的项目进行管控和纠偏，有助于在工作中抓重点、控要点，充分调动各方单位的主动性和创造性，对加快临空经济区项目的顺利落地具有重要意义。

6 结语

南宁吴圩国际机场发展迅速，但与之配套的临空经济区的发展成效却明显滞后于上海、广州等城市。本文从南宁临空经济示范区的特征出发，基于组合赋权法，对绩效评价指标的权重进行计算，对绩效评价的内容进行了梳理。在绩效评价指标体系的基础之上，政府部门应不断完善绩效评价奖惩机制，持续激发项目实施主体提升绩效管理水平，而社会资本方需依照合同约定，在项目执行阶段充分发挥自身的灵活性和技术优势，运用信息化技术，有效提升项目绩效管理效率和管理水平。