专项债券在新基建领域的应用分析

李超

摘 要：新基建是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，提供数字转型、智能升级、融合创新等基础性、公共性服务的物质工程设施。2018年底，中央经济工作会议首次在国家层面提及新基建概念。2020年4月，国家发改委首次明确了新基建的内涵和范围，主要包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施。2022年以来，国务院、财政部和国家发改委陆续出台政策，将新基建领域纳入地方政府专项债券资金重点支持领域。本文将从基建融资模式的蜕变、新基建领域专项债券市场发行情况出发，分析新基建专项债券的实操要点和典型案例，并提出相关发展建议。

关键词：新基建；专项债券；发行主体；

通常来说，专项债包含产业专项债和地方政府专项债。产业专项债属于发改委审批及发行条线下的企业债券，由市场化运营的公司法人主体发行，主要包括城市停车场建设、城市地下综合管廊建设、养老产业、绿色债券、PPP项目等多种专项债券。其发行依据主要为《公司法》、《证券法》、《企业债券管理条例》及国家发改委出台的各类专项债券指引。地方政府专项债是由地方政府作为发行主体，主要根据《预算法》及国务院及财政部的相关办法进行发行的专项政府债券。本文系以地方政府专项债券为分析对象，简要分析在新基建背景下如何运用地方政府专项债为项目进行融资。

一、基建融资模式的蜕变

过去数十年，中国的基础设施建设既支持了其他行业的发展，具有强外部性，同时大幅助力了经济增长——历轮稳增长周期中基建从未缺席。在这一过程中，源源不断的基建资金是高增长、高存量的重要前提。在过去几年中，融资模式大致可以分为两个阶段：

第一阶段，城投是最大主角。分税制改革后，地方政府财权与事权存在一定的不匹配．亟须新的融资方式，土地财政与地方融资平台也因此获得成长的土壤，为地方政府招商引资以及基础设施建设提供资金。2009年3月，人民银行、银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。之后城投债发行量大幅增加。根据国家审计署公布的数据，2010年年末．地方融资平台公司债务余额达4.97万亿元．2013年年末进一步上升至6.97万亿元（当时金融机构各项贷款余额为71.9万亿元，城投债的这一规模已经不容小觑）。

第二阶段，专项债登上舞台并起到了重要推动作用。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号）出台，产生了深远的影响，地方政府自此被赋予举债的职能．隐性债务逐步走向显性化，2015年开始推出的专项债更是取代了融资平台，成为基建除银行贷款外最重要的资金来源，其发行节奏甚至能主导基建增速的表现。2019年6月《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》正式印发，专项债被进一步允许作为符合条件的重大项目资本金。

相比用一般公共预算收入偿还债券本息、不追求项目收益的一般债，专项债以项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，因此更加强调项目带来的现金流，尤其是在成为资本金后，其进入项目公司的所有者权益，以分红、转让股权所得价款、减资等形式来归还本息，这种方式已经在一定程度上接近于股权投资，相比之前依赖城投债和银行贷款的模式，可以认为是基建融资转变1.0。

2022年6月29日，国务院常务会议之后，人民银行有关司局负责人强调，政策性、开发性金融工具投资应按市场化原则，依法合规自主决策、自负盈亏、自担风险，保本微利，投资规模要与项目收益相平衡。东方证券认为，“自负盈亏、自担风险”的表述以及国常会“中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年”的部署，都表明政府端对基建资金的支持进一步向股权融资的模式靠拢，这类增量金融工具有着重要的融资模式转变的意义。

新基建、新能源行业重大项目被纳入专项债范畴是融资转变2.0的前提，相对传统基建，新型基础设施更接近产业项目，也更加容易产生现金流。相关制度配套已经在准备过程中，根据媒体公开报道，2022年6月末，监管部门就专项债扩大投向征求意见，细化新基建、新能源项目的支持领域。

同时，类似股权融资的特质也会使得相关工具的使用不需要过于担忧赤字的问题，适合承压背景下的稳增长。一方面，专项债不纳入赤字，项目的现金流也好于其他一些无收益的公益項目，相对来说会比传统融资更加大胆：截至6月末．新增地方专项债发行规模逾3.4万亿元，基本发行完毕，目前各个地方已经被要求申报2022年第三批地方政府专项债券项目，与此同时，国债、一般债等并无扩张，可见专项债将继续成为扩大有效投资的主要抓手。另一方面，新出台的政策性、开发性金融工具将“保本微利”，这控制了“加杠杆”导致的风险。

二、新基建领域专项债券项目市场发展特点

据不完全统计，截至2023年2月，全国范围内发行新型基础设施相关领域项目3，634个，项目总投资额2.28万亿元，发行专项债券金额合计5，006.25亿元，单个项目平均发行金额1.38亿元。从新增发行情况来看，近三年新基建领域专项债券项目发行个数、发行金额、占专项债券总发行金额比例都稳步提升。随着经济社会发展，产业结构转型以及居民生活对信息化依赖度迅速上升，新基建的建设需求日益增长，地方政府对相关项目关注度日渐升高，专项债券资源也随之倾斜。

（一）聚焦新兴产业，发展新动能

新基建不仅对短期的投资、消费有推动作用，更为中长期的产业结构优化、新兴数字经济发展提供了支撑。5G、物联网、人工智能、数据中心等信息基础设施保障了信息传递的高速性和数据存储交互的高效性，是数字经济发展的底座；智慧交通、智慧水利、智慧市政等融合基础设施响应了社会治理和居民生活的需求，为数字经济提供了大展拳脚的场景；重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等创新基础设施一方面为产业数字化转型提供服务，另一方面为信息技术的进一步创新、发展、成果转化打下基础。

（二）开拓新空间，支持生产生活方式变革

传统基础设施建设于物理空间，对物理空间的人流、物流展开服务，而大部分新型基础设施以物理空间为载体，在数字空间针对数据流和信息流提供服务，搭建线上化平台，让企业生产、政府治理、个人生活更便捷、更精确、更高效。

（三）投资回收期较短，社会资本投入积极性较高

“铁公基”等传统基础设施重大项目公益性强，但总投资额极大，投资回收期长，基本由政府投资建设；新基建项目总投资大小不一，但投资回报相对较高，社会资本投入积极性显著高于传统基建。例如中国电信、华为等布局5G基站等通信基础设施；腾讯、阿里巴巴等积极打造信息技术与居民生活的融合平台；鼎晖等资产管理公司聚焦长三角、粤港澳大湾区投资运营数据中心等不动产项目。内外资基金、央国企和民营企业都从自身专业角度出发，融入新基建投资建设。

三、新基建领域专项债券项目发展瓶颈

（一）项目选择瓶颈

从地方政府专项债券相关实践看，所选募资项目通常应具有明确的经营模式与稳定的偿债来源，比如土地出让收入支撑土地储备项目，车辆通行收入支撑收费公路项目，厂房租赁等收入支撑产业园区等项目。

目前，在新基建相关项目中，只有充电桩建设项目相对较多，并通常作为停车场建设、道路交通建设项目的部分内容。比如，在2021年天津市政府专项债券（六期）新天津生态城海博馆南侧临时停车场及智能管理系统建设项目中，安排新建公共充电桩1920个，设停车位260个，项目以充电桩收入、停车费收入等作为偿债支撑。而工业互联网、物联网、人工智能等项目虽然拥有巨大的市场潜力，但由于缺乏符合专项债要求的项目模式、可预期的项目收入来源不足、代表性的示范项目匮乏等问题，地方政府专项债券在新基建领域的投资潜力远未释放。

（二）行业壁垒瓶颈

目前，5G通讯相关基础设施投建主要依靠移动、联通、电信三大运营商推进，从地方政府专项债券项目信息披露情况看，尚无项目参与投资5G通讯基站建设。但将5G基站地块的出租收入作为收入来源的项目却时有出现。

例如，2020年粤港澳大湾区新基建专项债券（一期、二期）的江门国家高新区先进制造业园区、新材料产业园区基础设施配套项目，2020年河北省京津冀协同发展专项债券（一期、二期）的北京大兴国际机场临空经济区（廊坊）航空物流园区、科技创新园区基础建设项目，均将5G基站站点出租收入纳入项目预期收入来源，但由于缺乏5G运营商的充分参与，这些基站站点数量、布局、租金等估算较为粗糙，预期收益有待进一步评估。目前，地方政府专项债券发行利率多在2.5%-4%区间，融资成本低于银行信贷，但由于缺乏可供借鉴的合作模式，导致其他企业难以参与5G建设。

（三）体制机制瓶颈

目前，物联网、大数据等新基建领域已培育出一批较为成熟的服务供应商，在环保、安全等领域形成较为稳定成熟的运营模式。以物联网企业天人科技为例，该公司为地方政府提供环保监控服务，由企业投资布局传感器等物联网基础设施，政府以按年付费的形式采购相关大数据服务，形成一批如“天津生态城”等具有推广示范作用的项目。但由于地方政府专项债券通常纳入政府性基金预算管理，传统的土地收储、收费公路、市政基建等项目是通过土地出让、收费等方式，从获取土地或享受服务的第三方机构或个人取得偿债收入；而地方政府购买环保、安全等服务通常来源于一般公共预算，地方政府作为服务的支付方，没有明确的第三方收入用于偿债，与传统专项债项目的偿债机制存在显著差异。究其原因，主要在于财政预算体制机制滞后，尚未建立起适用于新基建项目的地方政府专项债券管理制度。

四、新基建领域专项债券项目发展建议

（一）创新新基建项目运营模式

一是创新5G通讯基站等新基建项目的政企合作模式，探索设备租赁以及PPP相关模式等多种合作途径，构建合理的收入分配机制，引导地方政府专项债券资金、社会资本参与5G通讯基站等新基建项目建设。

二是強化专项债支持新基建的顶层设计，促进中央部委、地方政府、企业间沟通协调，建设一批专项债新基建示范项目，形成可推广、可复制的项目模式与建设经验。

三是优化地方政府专项债券管理制度，探索政府使用专项债资金购买智慧环保、智慧城市等大数据、物联网服务的相关预算制度调整，理顺一般公共预算与政府性基金预算的关系，并构建相应的风险防控机制。

（二）强化政府在新基建中的统筹作用

一是强化政府在新基建领域的引领示范作用。政府具有其他经济社会主体无可比拟的信息优势，可通过政府购买服务、地方政府专项债券投资等形式，利用大数据、物联网、人工智能企业的相关技术能力与业务经验，加快传感器等数据采集终端布局，挖掘行业、区域数据。

二是强化中央层面对信息化治理的统筹，依托优势企业解决各地区、各行业平台数据的对接技术瓶颈，打通区域间、行业间的数据壁垒，破除“数据孤岛”。

三是加强地方政府间新基建项目建设的统筹协调。以数据中心为例，该类基础设施的服务辐射能力较强。对佳华科技的调研结果表明，该企业在太原投建的数据中心，可支持其在全国多地的智慧环保大数据业务，具有多地共用、远程共用特征。地方政府专项债券投资该类新基建应注重各地项目统筹，避免重复建设造成产业资源浪费。

（三）做好数字经济等新基建应用的配套软环境建设

一是加快推动数据信息安全等相关领域的立法工作，明确数据收集、使用的主体与权限，完善数据安全监管体系和数据安全监测预警、应急处置机制，切实保障国家、企业和个人数据及信息安全。

二是强化无人车、无人机、智能网联汽车、工业互联网等新产品、新业态、新模式的相关法律法规、标准体系保障，推动相关创新业态法治化、规范化，在强化新基建硬件的同时，做好数字经济等新业态的配套软环境建设。

三是推动存量地方政府专项债券闲置资金用途调整，通过对存量专项债资金使用绩效评价体系的调整，引导资金投向数字经济基础设施建设领域。

结束语

专项债券支持新基建有望激发经济、环境、产业发展，被寄予厚望。但从实际执行看，专项债券对新基建支持力度严重不足，亟待突破项目选择、行业壁垒、体制机制三大瓶颈。文章认为，应创新新基建项目运营模式，优化地方政府专项债券管理制度，做好新基建项目统筹和软环境打造，实现调结构、增后劲的政策预期。

参考文献：

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