中小学课后服务的主要经验与未来趋势

□朱庆环 王 烁

近年来， 课后服务成为领导关心、 群众关切、 社会关注的重大民生问题。 各地做了积极努力和有益探索， 本文选取上海市、浙江省、 南京市、 广东省和成都市为案例， 在对其实践探索和主要经验梳理和总结的基础上， 提出课后服务的未来趋势。 一般来说， 课后服务涉及“为谁服务、 谁来服务、 服务什么、 怎么服务”等一系列问题， 因此， 本文对样本地区的梳理从服务对象、 服务主体、 服务内容和服务保障等方面展开。

一、 样本地区课后服务的实践探索

（一） 上海市：政府保障模式

上海市的课后托管可以概括为 “政府保障模式”， 主要特点有四： 一是普惠精准的服务对象。在服务对象上， 主要面向公立小学， 民办小学没有强制规定， 可参照执行。 同时， 对具体需要服务的学生， 要做好调查摸底工作。 二是科学规范的管理制度。在加强管理方面， 将看护对象覆盖到所有公办小学， 对看护服务时间 （放学后到17 点）、 服务内容 （保障安全为主， 也可与少年宫活动结合， 不能作为教学的延伸） 和服务性质 （课后服务属于社会服务， 不一定非由学校提供， 社区公益性机构也可承办）做了明确规定。 此外， 将课后托管服务纳入学校工作年度考评和督导内容范畴。 三是充足的投入保障。 在经费来源方面， 财政投入的经费保障。 明确指出不向家长收取费用， 看护经费的来源有两个选择： 既可以由区县教育局列入年度教育经费预算， 也可以从学校日常经费中开支。 不管是年度教育经费还是学校日常经费，都属于财政经费， 确保参与服务人员劳有所得和看护服务工作的可持续发展。 在人员队伍方面，家校合作的队伍保障， 主要有本校教职工和家长志愿者组成。 在研究保障方面， 调研先行， 摸清需求和底数。 上海市杨浦区在开展课后服务前对课后托管服务的参与覆盖学生情况、 参与教职工数、 晚托时间、 告知方式、 活动方式、 经费来源、 教师保障等进行调研。 在提高认识方面， 将小学放学后看护工作作为学校为民服务的项目， 是学校主动承担社会责任的举措。 在环境营造方面，发挥好家委会的作用， 做好宣传工作， 以取得家长的理解和配合。在制度保障上， 要制定相应的工作制度， 使看护管理规范化。 四是系统可行的政策方案。 一方面，出台了系统配套的政策文件。 国家层面有政策， 县级层面有文件，学校层面有方案， 层层细化， 可操作性强。 上海市教委先后于2010 年、 2014 年、 2017 年和2019 年颁布四个文件对放学后看护工作的重要性、 服务对象、 服务内容、 经费来源等提出了相应的要求， 并从提高认识、 加强管理、 政策支持和督导保障四个方面提出了细化规定。 区县教育局根据当地的实际出台相关政策文件。 以上海市徐汇区为例， 在对上海市级教委的文件的主要内容的基础上对相关规定进行细化，比如在看护人员的组成上指定由本校教职工和家长志愿者担任，相关费用纳入绩效工资方案。 在学校层面， 学校制订了详细的、切实可行的工作方案， 使放学后看护工作更可行、 更具操作性。如将看护时间更加具体化， 定为周一至周四15： 45 至17： 00，并明确了学校领导班子的检查责任。 另一方面， 逐步完善推进课后服务工作。 以上海嘉定区为例，2017 年春季在原有每周半天快乐活动日的基础上， 除活动日外的4 天放学后增加30 分钟的综合教育实践活动。 2017 年秋季， 开展了一周5 天每天60 分钟爱心看护行动， 即 “快乐一小时”。 由此，“4·30” 行动和 “5·60” 计划的有机衔接共同解决了 “三点半” 后的整个课后服务。

（二） 浙江省：社区学院模式

浙江省的课后服务可以概括为 “社区学院模式”， 其特点主要有五： 一是社区学院主办， 学校承办的管理模式。 以苍南县为例，苍南社区学院分校在苍南县教育局统一领导下， 由苍南社区学院具体负责规划落实、 统筹协调和业务指导； 具备学生托管条件的学校经报批后成立苍南社区学院分校， 负责具体组织实施学生放学后托管服务工作。 苍南社区学院成立小学生放学后托管服务工作小组， 统筹管理， 具体负责相关事宜， 接受县教育局小学生放学后托管服务试点工作领导小组的领导和监督。 社区学院分校的小学生放学后托管服务工作接受学区的领导和监管。 二是服务对象的自愿原则。 服务对象按照“学生自愿、 家长委托、 学校统筹、 相对集中” 的原则， 由学生及家长向学校申请， 严禁学校强制学生参加， 同时建立对托管学生的资格审核制度并与家长签订协议书。 三是多元的投入保障。在经费来源上， 在争取政府财政资金投入的基础上， 主要采取非营利性收费的模式保障经费来源。遵循公益性、 服务性原则， 不以营利为目的， 按照成本核算， 按照每生每月不高于120 元的标准收取服务费。 经费用于教师和管理人员的劳动报酬、 科研、 培训、托管服务风险保证金。 在人员支持上， 积极邀请社会热心人士、社区志愿者和家长参加。 四是多部门参与的社会资源模式。 教育行政部门争取文明办、 民政、 社区等部门的支持， 充分利用社会资源。 充分利用学校的校舍场地、图书、 体育器材等方面的优势，利用城市学校少年宫、 社区活动中心等阵地。 在服务地点上， 既可以在校内举办， 也可以与社区联合在社区举办。 在组织形式上，采取跨班级跨年级的形式。 在服务内容上， 以学生自学和课外兴趣活动为主， 根据实际情况开设适合学生身心特点的社团活动，切实做到不上课、 不集中辅导、不加重学生课业负担。 五是专门工作领导小组组织领导机制。 以瑞安市为例， 市教育局成立小学生托管服务工作领导小组， 下设宣传推进、 业务督导和安全管理组， 相关学校成立托管服务中心站， 具体负责推进托管服务的各项工作。 市社区教育协会全面负责统筹管理和财务收支等工作，市教育局相关科室根据工作职能加强对学校托管服务的监督和指导。 此外， 在推进工作上， 采取试点推广模式， 由部分学校、 部分学段 （低学段） 先行试点后再推广。

（三） 南京市：弹性离校模式

南京市的课后服务可概括为“弹性离校模式”， 主要特点有六： 一是精准安排对象。 对具备条件按时离校的学生， 在规定时间正常方向， 对确有需求的实行“弹性离校”。 优先安排一、 二年级和家庭经济困难学生。 二是因地制宜模式。 市级层面只粗线条提出规定性意见， 由学校提出具体办法， 经区教育局批准后执行。 三是自愿公益原则。 以学生自愿、 家长申请为前提， 不以任何方式强制或变相强制学生参加。 不向学生收取任何费用， 不与社会机构合作进行有偿服务。四是共建合作机制。 鼓励学校在充分发挥校务委员会的职能的前提下， 积极探索学校与社区、 高校、 机关、 部队、 企事业单位之间共建合作的机制。 五是科学规范管理。 课后服务内容以完成作业、 预习复习和课外阅读为主的自习， 或组织开展体育、 科技、艺术等领域的自主实践活动。 六是强化督查机制。 市、 区教育局通过多种方式加强督查， 并将结果列入学校年度考核内容， 并根据结果进行奖惩。

（四） 广东省：第三方社会机构模式

广东省的课后服务可以概括为 “第三方社会机构模式”， 主要特点有六： 一是多元参与管理机制。 政府按照属地管理的原则充分发挥指导作用， 教育行政部门担负统筹管理职责， 同时与相关部门沟通协调。 学校主动承担主体作用。 家长承担监护和成本分担责任。 社会参与服务提供和协助管理责任。 二是坚持公益普惠原则。 有条件的地方探索以财政投入为主， 为学生提供力所能及的服务。 确实不具备条件但有课后服务需求的地方， 可探索政府和学校支持、 家长合理分担运行成本的做法， 不得以营利为目的。具体的经费来源包括财政补助、家长承担、 社会资助等多种方式。三是多元参与的队伍保障。 广泛动员民间艺人、 能工巧匠、 非物质文化传承人、 退休老教师、 在校青年教师、 大学生、 营养师、心理咨询师、 社会工作师及社会热心人士等志愿服务力量参与。四是特殊群体优先保障的公平原则。 将服务对象界定为本校在读的学生， 同时优先保障残疾儿童、留守儿童、 进城务工人员随迁子女、 家庭经济困难儿童和中低年级学生等服务群体， 提倡对个别学习有困难的学生给予免费辅导帮助。 五是校内课后服务全覆盖。服务内容不仅包括课后托管服务，还包括早午餐和午休服务。 虽然其他地方可能也有相关服务， 但广东省将其明确提出并与课后托管并列， 说明该省将课后托管服务与课后服务综合考虑， 站位更高， 视野更宽。 六是形式多样的服务内容。 校内课后服务主要安排做作业、 自主阅读、 体育、 艺术、 科普活动， 以及娱乐游戏、拓展训练、 社团及兴趣小组活动，观看影片等覆盖文化艺术、 心理疏导、 饮食作息等形式多样的服务。 七是先行试点推广模式。 先在广州市、 深圳市、 佛山市等地试点， 取得一定成效后制定政策文件推广到更大范围。

（五）成都市：社会购买服务模式

成都市的课后托管模式较多，成华区的公益慈善机构型和社会机构参与型、 金堂县的素质活动营型、 锦江区的社会组织购买服务模式、 青羊区的社区少年宫模式。 其中以青羊区的社区少年宫模式最为典型， 主要特点有五：一是服务内容全覆盖。 社区少年宫不仅提供放学后也提供节假日的服务， 不仅提供托管服务还提供教育服务。 二是多元经费筹措模式。 经费来源多样化， 由社区公共服务资金、 区财政局设立专项补助经费、 向家长收取一定费用等三部分组成。 提供的服务有低偿服务和无偿服务， 低偿服务是工作日的课后服务， 无偿服务是节假日和寒暑假的免费公益社会实践和道德教育活动。 三是第三方深度参与。 采用市场化机制，引入第三方专业服务机构具体组织实施， 由社区与其签订服务合作协议， 制订工作方案， 确定收费标准等。 督评对象也是少年宫，并将其纳入区文明办的考核内容。四是抽样调查摸底。 在开展工作之前， 由宣传部、 文明办、 教育局赴宁波市调研， 并对辖区内的家长开展抽样调查， 广泛征求家长、 学校、 相关部门、 试点街道的相关意见和建议。 五是试点推广的服务机制。 成都市的课后托管文件就是在青羊区的试点基础上起草的， 并专门就青羊区的典型经验下发了文件。

二、 样本地区课后服务的主要经验

一是服务对象体现了普惠性、自愿性、 精准性和公平性的理念。这可以从学段、 办学类型和特殊人群来看。 从学段来看， 课后服务主要针对小学阶段， 暂未涉及幼儿园和中学， 幼儿园和初中是否需要提供课后服务是一个值得研究的问题。 从办学类型来看，大都是针对公立小学、 民办小学参照执行， 成都则是全覆盖。 从特殊人群来看， 上海市、 浙江省是面向确有需求的学生， 南京市专门提出优先安排一、 二年级和家庭困难学生， 成都市提出优先保障双职工、 进城务工人员、 单亲家庭， 广东省专门提出优先保障残疾儿童、 留守儿童、 进城务工人员随迁子女、 家庭经济困难儿童和中低年级学生等服务群体。

二是服务主体体现了多主体参与治理的格局。 各地的服务人员均包括教职工和家长志愿者， 成都市和浙江省还将社区志愿者和社会热心人士纳入其中， 南京市主动吸收了在校大学生参与课后服务，广东省则更加广泛地动员了民间艺人、 能工巧匠、 非物质文化传承人、 退休老教师、 在校青年教师、 大学生、 营养师、 心理咨询师、 社会工作师及社会热心人士等志愿服务力量参与。

三是服务内容体现了非教学、多模式、 多样化的特点。 课后服务的内容均提出不能将课后服务作为课堂教学的延伸， 严禁将托管服务演变为培训班、 补课班、兴趣班， 不能额外增加学生负担。整体上呈现三种模式： 校内课后服务、 校内全服务、 校内外服务。上海市、 浙江省、 南京市等大多数地区的服务内容是校内的课后服务， 主要为课后无法接孩子的问题； 广东省则将课后服务与早午餐服务和午休服务统筹管理； 成都市则将课后服务与节假日活动、托管活动与教育服务统筹管理。在具体的课后服务内容覆盖形式多样的自习活动、 社团活动、 实践活动和课外活动。

四是经费保障体现了以财政经费为主的多渠道经费筹措机制。 各地实践的经费来源有三种模式： 一是全额财政经费保障， 以上海市、南京市为例； 二是财政经费保障为主、 收费为辅， 以浙江省为典型； 三是财政经费、 家长收费和社会资助组合， 以广东省和成都市为代表， 广东省侧重于社会资助， 而成都市则侧重于社区公共服务资金。

五是管理保障体现了系统规范可行的机制。 从系统上说， 将课后服务纳入督导评估、 成立工作小组或领导小组、 建立工作机制， 以浙江省最为典型。 从规范上说，建立多层级的实施方案体系、 争取多部门参与合作、 加强经费监管等， 以浙江省、 南京市、 广东省最为典型。 从可行性上说， 大多采取事前抽样调研、 事后评估奖惩、 试点总结推广的模式， 保障了服务的有序推进， 以上海市、成都市最为典型。

六是社会环境保障体现了高度责任感。 各地对课后服务工作均高度重视， 浙江省、 广东省、 成都市等地均将其视为一项重要的民生工程， 上海市不仅将其视为学校为民服务的项目， 还将其作为学校主动承担社会责任的举措， 体现了教育服务社会的功能。 此外， 上海市、 广东省等地则通过宣传增进对课后服务工作的共识和支持。

三、 样本地区课后服务的未来趋势

在课后服务对象上， 要适时逐步扩大课后服务覆盖面。 服务对象在不断拓展， 课后服务的对象以公办小学为主， 民办小学参照执行，待小学实现全覆盖后再逐步推向公立幼儿园， 具体坚持学生自愿、不强制的原则。

在课后服务主体上， 要健全课后服务多元供给体系。 课后服务的公共教育服务的性质决定了其保障主体的多元化。 首先， 要确立课后服务的基本公共教育服务的性质， 确保政府履行课后服务的主体供给责任， 负责课后服务的保障性与方向性政策供给， 协调好各级政府的责任， 同时积极完善课后服务供给体系配套资源设施。 其次， 学校是课后服务供给的行动主体， 发挥课后服务 “主阵地”作用， 依托校外社会资源， 在课后服务的资源供给、 师资保障等方面， 学校都是主体。 最后， 要引导和激励家庭和社会组织特别是科技馆、 博物馆、 少年宫等社会组织参与课后服务的积极性， 发挥整体联动效应。[1]

在课后服务内容上， 要完善课后服务的内容体系。 借助校内外资源， 构建自习活动、 课外活动、社团活动、 实践活动等丰富多彩的内容。 在 “双减” 背景下， 课后服务内容的设计要统筹考虑学业负担、 作业设计等因素， 不能因为课后服务增加学生额外的课业负担。[2]相反， 要将立德树人和全面发展作为课后服务内容设计的出发点， 以多样化的课后服务作为学生核心素养培育和个性发展的补充性、 特色性需求的重要途径。

在课后服务保障上， 要健全课后服务人力和财力保障机制。一方面， 优化课后服务师资配置。建立教职工、 家长志愿者、 社会志愿者、 大学生、 退休老教师等多元参与、 多类型组合的多主体队伍。 另一方面， 健全课后服务经费保障机制。 从国际经验来看，日本、 澳大利亚、 法国课后服务的经费虽然来源多元化， 但运行经费主要来自国家财政拨款。[3]为此， 要将课后服务视为政府责任，将课后服务运行经费纳入财政经费预算， 以保障经费的充足性和可持续性。 同时， 科学核算成本， 加强对经费使用的监管。

在课后服务运行上， 要建立健全课后服务运行机制。 一方面， 建立基于数据支持的供需诊断机制。充分利用大数据， 了解现行课后服务的供给情况和学生需求之间的差距， 优化课后服务的供给结构， 满足学生对课后服务的个性化需求，提高课后服务供给的针对性和有效性。[4]另一方面， 建立课后服务质量评估与监督机制。 质量标准是开展高质量课后服务的重要保障，为此需要制定包括认证标准、 管理质量标准、 项目提供者质量标准和评估标准等在内的质量标准框架。 同时， 要成立课后服务质量监管中心， 对课后服务实施现状进行监督局管理。[5]此外， 鼓励第三方质量评估机构参与， 发挥专业优势， 结合中小学课后服务质量现状， 提出有针对性的评估改进建议。[6]同时， 将课后服务纳入年终考核内容， 并依据服务效果进行奖惩。 建立工作机制， 成立课后服务领导小组， 统筹管理相关工作。 此外， 还要继续将课后服务工作作为民生工程来抓，同时加强舆论宣传工作。