早期儿童照护的国际经验及对于我国的启示*

陕西妇女儿童发展基金会 亓宇尧，刘琦慧，赵紫馨

2021年5月，我国中共中央政治局召开会议，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》并指出，为进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女的政策及配套支持措施，我国进入了新时代和新的发展阶段，早期儿童照护被提上了日程，无论是从我国政策角度、现实因素考虑还是从理论角度考虑，此阶段的儿童照护是必要和迫切的。本文将从我国关于儿童照护的社会政策、养育现状出发，探讨儿童照护面临的困境以及0-3岁儿童照护的新路径。

一、早期儿童照护支持的经验

（一）早期儿童照护的一般经验

不同地区在探索儿童早期照护中，分别依托家庭、社区和托育机构三个主体展开实践。

政策层面上，多地区从上世纪开始在多方面为0-3岁婴幼儿家庭提供政策和法规保障，主要涉及儿童照顾的优惠政策、带薪的育儿假期、儿童父母的就业服务等。并且在政策上注重“保教一体化”，明确整合式的早期教育服务。

除了在政策上给予家庭照护的支持，还有许多地区动员托育机构、社区等资源为家长进行家庭育儿的指导。被广泛应用的家庭育儿指导模式，包括“家长管理培训”、“帮助不听话的孩子”、“亲子互动疗法”、“3P 积极教养项目”等。

（二）早期儿童照护的项目经验

部分地区在几十年前把儿童早期照护作为反贫困斗争的一项探索，它通过对社会处境较差的儿童提供“补偿教育”，使之能够有一个良好的人生的开始，并为其日后的学校生活奠定基础。这样的项目赋予了家长参与权，明确提出“让家长与幼儿一起参加活动，并为其提供适当的社会服务”，实践了儿童照护育的“教养-互动”模式。

还有一些地区为消除贫困，防止社会排斥以及改善处境不利幼儿的生活环境，大力发展学前教育，以家庭为主要突破口，主要提供针对幼儿和其家庭提供支持，以实现其全面发展，鼓励家长参与并且致力于提高学前教育的质量，项目突出家庭地位，使家庭既直接参与项目的管理和实施，又从中直接受益。

通过托育机构支持儿童早期养育也是值得学习并且流传的经验，主要应用的具体方法有：给家长发放由教育部门开发的促进幼儿语言发展的宣传册、建立为儿童家长提供综合服务的家庭办公室、设立育儿支援中心、给家长提供信息和支持材料或者是动员家长参与托育机构的活动等保障家长的参与权、鼓励家长经营早教机构，给予开办儿童保育中心的家长资金支持和专业指导。

二、我国儿童早期照护政策发展与现状

（一）我国儿童早期照护政策回顾

1.初步探索时期

自新中国成立到1957年期间，我国关于0-3岁儿童照护多为生产建设服务，旨在减轻企业工人在儿童托育中的压力。1956年《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》一文中指出，3周岁以下的儿童由托儿所接收，托儿所最初具有福利性质，由各企业工会组织主办，惠及企业工人。随后出台的《关于中、小学、师范学校的托儿所工作的指示》，指出“在教育工会组织的积极协助下，依靠群众举办各种类型的托儿所”。1958年《中共中央、国务院关于教育工作的指示》和《关于人民公社若干问题的决议》 两份文件的颁布推动了公社导向的托育工作的发展，全国幼儿园数量在几年间从1.6万78万处，随时代特点强调量的增长。直到1961年，受中央“调整、巩固、充实、提高”方针指引，学前教育逐步恢复正常发展。但之后我国各阶段教育事业又受到影响，出现政策断层。

2.制度化发展时期

教育部于1978年在普通教育司设立幼教特教处，同年7月，我国首个国家级幼儿教育科研机构“幼儿教育研究室”设立，1979年《全国托幼工作会议纪要》中强调“幼儿教育回到政府工作关注的领域”。1980年卫生部颁布的《城市托儿所工作条例(试行草案)》填补了我国在该领域政策和规范上的空白。次年6月和1985年12月卫生部印发的《三岁前小儿教养大纲(草案)》和《托儿所、幼儿园卫生保健制度》两份文件，更加详细地阐述了托儿机构关于3岁以前儿童教养工作的内容。

20世纪末，整个托育服务体系开始依靠各级政府、企事业单位和街道社区等集体力量逐步建立，托育职责也逐渐厘清。接下来的数十年，我国已有的托幼服务体系呈解构趋势，托儿所的责任主体呈多元化趋势，但缺乏政策精准规定。

3.规范化发展时期

自2017年全面二孩政策实施以来，0-3岁儿童托育的供需矛盾空前激化，党的十九大提出“以人民为中心”的发展理念，并且首次将“幼有所育”作为保障和改善民生工作的重要内容。同年12月召开的中央经济工作会议明确指出“要解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。

次年，上海市政府颁布全国首个有关幼儿托育工作的规范和标准，该意见强调3岁以下幼儿托育工作的多方参与，坚持“政府引导、家庭为主、多方参与”的总体思路，并且以“促进发展、规范管理、保障质量”为推进托育服务工作的主要目标，引导社会以多种形式提供托育服务。

2019年4月，国务院办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》出台，提出“加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导”“加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度”“规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构”三个方面的举措，以通过法律法规政策体系的完善推动婴幼儿照护服务水平的提升和相关服务标准的建立和完善。

同年财政部等多部门也出台相关政策明确托育参与主体的责任、参与流程及支持措施。

2019年12月，陕西省政府办公厅应同年4月相应发布《陕西省人民政府办公厅关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，提出关于政策体系和服务体系建立的两个目标、提出在偏远农村及贫困地区，探索设立专职、兼职婴幼儿照护指导员，定期为区域内婴幼儿家庭提供入户指导服务。探索将婴幼儿照护服务机构、人员信用信息纳入信用信息共享平台，依法逐步实行工作人员职业资格准入制度等工作内容，旨在促进儿童养育科学知识的宣传与普及，从而促进婴幼儿的科学照护的规范发展。

（二）我国早期儿童照护政策发展的特点

1.照护主体随社会生产状况而变化

总体而言，我国关于0-3岁儿童早期教养的相关政策，随着经济和社会的发展状况以及人口政策变化而变化。早期，我国关于0-3岁儿童的政策主要聚焦于儿童基本权利的保护，旨在满足儿童的基本生存需求。在科学化发展阶段，托幼事业被视为实现家务劳动社会化的重要方面，我国儿童的社会主体随着市场化的发展从一些福利性的托育机构，到集体主导的托儿所，近年来逐渐发展到商业的托育中心，政策逐渐关注到多元主体参与儿童早期照护。而近五年来我国关于0-3岁儿童早期照护的政策主要聚焦于托育主体参与、托育优惠政策、托育机构管理规范等，0-3岁儿童早期照护得到空前的重视，并且我国政策的制定与实施从社会本位价值取向逐渐转向“以儿童为本”，更加关注儿童的整体性发展。

2.政策反应的地区差异显著

横向比较我国0-3岁婴幼儿教育政策可以发现，不同地区间差异明显，上海等经济较发达地区的政府率先关注3岁以前儿童照护问题且关注社会资源的利用，而其他经济较落后的地区对儿童照护政策的关注和政策更新相对迟缓。

3.儿童照护政策视角单一

我国关于儿童早期照护的政策，重视“护”“养”而缺少“教”，而当今时代背景下，儿童的心理发展等方面的全面性发展越来越受到关注，政策层面欠缺相应对策，对儿童个性化发展面临的需求政策的关注也不到位。如何保证儿童早期照护的福利性，避免生产性与去教育性，应成为今后政策制定的思考方向。

（三）发达国家儿童早期照护政策对我国的启示

第一，强调并且不断明确政府在儿童早期养育发展中的职责，一方面明确各级政府在教育发展中的功能和工作重点；另一方面明确政府的各个部门在发展早期教育中的职责并强调重要部门的关键领导者的权力和责任，做到权责清晰。第二，政策上需要强调保教一体化，消除儿童早期教育和保育的界限。第三，需要注重国家层面的法律法规建设和行业层面的制度标准建设，以避免0-3 岁早期教育机构的管理存在监管真空，从业人员专业化低、收费混乱等问题，并且可以适当设立督导机制以加强监管。

（四）我国早期儿童照护现状

总体而言，我国儿童照护经历了以下几个发展阶段：由计划经济时期高福利形式的集体养育，企业办托儿所将家庭养育劳动外包，到后来家庭养育由私人化逐步演变到社会化，再到近年来由强调“家庭支持”到强调“支持家庭”的变化。

我国0-3岁儿童照护的发展显示出城乡差异。在我国农村地区，主要由儿童的母亲及祖辈承担家庭照护中的责任，存在缺乏亲子互动，缺乏儿童照护知识导致儿童照护方式不科学等问题，并且在之前的研究中发现，贫困地区农村儿童早期综合发展明显滞后，由于缺乏科学养育的知识，育儿缺少支持，导致照养人儿童照养人抑郁倾向普遍。

（五）我国早期儿童照护的项目探索

1.“儿童早期养育和发展”（ECCD）合作项目

2001年联合国儿童基金会与我国教育部联合启动“儿童早期养育和发展”（ECCD）合作项目，该项目旨在改善儿童生存和发展环境，保护儿童权利，促进儿童综合发展，使之成为许多国家优先发展的领域。2006年联合国儿童基金会在我国农村贫困地区发起了儿童早期综合发展项目（IECD）的基线调研，随后开始项目试点。

<1)，且各件产品是否为不合格品相互独立．

该项目旨在为农村（社区）0-3岁儿童及其家庭提供促进儿童早期发展的社区支持性服务，建立以村（社区）为依托的早期教育服务团队，多渠道传播与儿童早期发展相关的科学育儿知识和理念，提供以社区为基础的全方位儿童早期综合发展服务，涵盖三岁以下儿童的卫生保健、营养、早期启蒙和儿童保护等综合性内容。2013年，联合国儿童基金会“儿童早期发展社区家庭支持项目”(ECD项目)落户湘潭县等全国首批试点项目县。项目后期在多个农村地区设立以社区为基础的儿童早期发展活动中心，通过共同游戏、亲子阅读等方式促进家长在儿童活动中的参与，从而为其家庭养育提供了科学指导，培养及提高了家庭养育主要照护人的育儿技能与知识水平。IECD项目实施以来，探索了以儿童为中心，以家庭和社区为基础、以村居机构为依托，以流动服务为补充的 0-3岁儿童早期发展综合干预模式，实现了多元主体对于儿童照护的共同作用。

2.“慧育中国：儿童早期养育试点项目”

母亲教育程度低、家庭收入低、家庭经济来源缺乏等因素提高了儿童早期发育迟缓的风险，中国发展研究基金会开展的“慧育中国：儿童早期养育试点项目”是一项针对 0-3 岁儿童，通过营养干预和“家访”形式的早期养育干预，促进儿童身体、语言、认知、社会情感发展的大型儿童早期发展社会试验。“慧育中国”项目的综合干预措施改善了家庭养育环境，积极影响了儿童的语言、个人社会、精细运动和粗动作发展和儿童营养和健康状况。

在我国农村地区开展的“养育未来”项目的探索经历了以下几个阶段，最初探索如何通过免费提供微量营养素（营养包）的方式减少和消除贫困农村儿童微量营养素缺乏导致的缺铁性贫血，促进儿童健康成长。后来发现，局限于营养的关注是不够的，需要关注养育，在第二阶段就有了养育师入户的项目，探索改善家长养育行为的有效方式。入户模式的探索，证明了其显著效果，但是高成本低收益的现状促使对于第三阶段即养育中心的探索。到了第四阶段，政府介入主导，机构指导，该项目进入“进入宁陕整县模式”的试点研究，结合了入户家访和养育中心，并于2019年5月在陕西宁陕县实现全覆盖。

三、启示与展望

（一）儿童早期养育项目经验启示

不同地区从专门针对处境不利的幼儿及家长的策略，到面向全体幼儿和家长的政策，在当前发展和改革学前教育事业，尤其是在促进家长的参与方面值得延续和思考，家长的全面参与，儿童的托育机构多渠道促进与家庭的合作，社区发挥区位优势给予家庭支持和促进家长理念提升都是我国日后可以继续探索的方向。以教养-互动为中心服务模式，以“发展取向教养理论”为指导，以“入户指导”为主要形式的“家庭早期教养支持”项目通过提供家庭上门指导来支持家长，为我国日后的实践提供了“入户指导”的思路。

普及学前教育应从最贫困地区、最脆弱的群体入手；建立多部门协调机制，明确职责，为儿童早期综合发展提供保障；将母亲的健康与教育纳入儿童发展规划，扩大效率；将教师队伍建设作为学前教育发展的重要内容。

在鼓励社会力量以及民营资本进入早期养育领域方面，大力推进建设普惠性托育点，建设“重德有能”的托育机构从业人员队伍等实践也成为了我国日后在托育服务方面的指向。

（二）我国儿童早期照护的发展展望

1.优化和拓宽政策覆盖群体

针对我国儿童早期养育现状，政府需要进一步健全婴幼儿发展的相关政策，主导积极发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。我国在制定政策时，应拓展领域，不局限于家庭教育、托育机构的监督与管理，增加对社会服务、父母就业、儿童发展、社区组织等多元主体的关注，为0-3岁婴幼儿家庭提供包括但不限于儿童照顾的优惠政策、带薪的育儿假期、社区托育组织扶持等政策和法规保障。

此外，政策受益群体由儿童、家庭扩展到孕期母亲、新生儿父母双方等与0-3岁儿童相关的重要他人。政府出台的关于0-3岁儿童及其家庭的相关政策聚焦经济补贴和医疗支持，可以看出服务内容和手段的单一性。未来可以将儿童早期发展事业纳入公共服务范畴，包括而不限于营养、卫生、健康、教育、社会保障等内容，促进儿童照护在社会层面上达成共识。

2.“五社联动”理念构建儿童早期照护服务体系

儿童的早期发展不仅需要家庭照护、政府政策还需要社会的全方位参与。我国3 岁前儿童家庭教养困难包括儿童特质、教养人特质和社会情境三个方面。社会情境是造成教养困难影响力最大的因子。因此，需要充分运用社会支持手段，为3岁前儿童教养提供补充和支持，营造儿童养育良好的社会情境。

为了利用社区内部资源和社会支持，上海、南京等经济发达地区，已在社区内建立儿童早期发展指导中心，开展区域内儿童早期发展的指导工作，并且形成了较为成熟的运作模式。在经济相对落后的地区，特别是农村地区可依托具有事业编制的妇幼保健院、幼儿园等机构来承接，经费支出可根据经济社会发展程度分级由政府分摊。

社会组织可以作为发起人角色，担任0-3岁儿童早期照护项目的发起者，如基金会可以链接项目、资金等，寻找高校、企业等合作伙伴联合发起儿童早期照护项目，同时也可以作为研究者，在项目的开展过程中承担研究工作，采取干预研究的模式，促进项目日后的推广。社会组织需要积极探寻本土化的儿童托育模式。

0-3岁儿童发展的第一场所是家庭，责任主体是父母，我国可以借鉴美国以教养-互动为中心的服务模式，发展“送教上门”的工作并且需要建立起长效的服务机制。社会工作者可以协助计生工作者承担“入户送教”的工作，以项目为依托，把儿童早期发展的理念和重要性、早教内容，包括儿童营养、科学喂养、儿童心智开发等育儿技能传授给儿童的照护者。把儿童早期托育纳入社工站的任务清单，在社区范围内为儿童托育建立保障。

社会资源包括公共服务资源，卫生、计生、妇联、教育等资源和志愿者等社会力量，我国可以向日本学习，推进普惠性托育点建设，充分整合利用社会资源，促进儿童早期照护。

社区自治组织可以以“育儿互助小组”“孕妈妈互助小组”“新手父母互助小组”等形式出现。为儿童家庭提供支持，促进家长育儿经验的交流与分享、提升儿童家庭的抗压能力，为新手父母在承担新“角色”时建立社会支持。

0-3岁儿童早期照护中，实现以家庭为主多元主体的参与，整合社会资源，优化社会环境，有利于“儿童友好型”社会氛围的营造。

3.推动分层、分步骤推广模式以缩小地域差异的鸿沟

“福利多元主义理论”认为，福利供给来源应该多元化，国家、市场、社会组织、社区（包含家庭、亲属、邻里、私人关系等）都应该成为儿童早期发展福利资源的重要来源，并倡导建立多元福利提供者的结构模式，明确儿童早期发展是多方参与的一项社会福利事业，因而，需要充分整合社会力量，丰富福利供给主体、打通多元福利供给渠道、创新服务模式。

《中国儿童发展报告2017：反贫困与儿童早期发展》指出，农村儿童在家庭中接受的早期刺激不足，贫困、边远地区家庭育儿环境最差。因而，在政策、项目的落实和推广过程中需要考虑地域差异，充分考虑个别项目形成的模式在各地区的可实施性，综合考虑各实施地的资金投入、执行能力、服务水平、儿童家庭需求和其他地域性因素，设置项目分层、分步骤开展，以保证服务效果。构建政府、高校、社区、家庭四位一体的合作共研团队，使政策制定者了解实际需求，缩小政策与现实之间的鸿沟，丰富干预研究，把研究与实践相互贯通，充分理解理论模式在实践中的可行性，促进我国儿童早期照护理论和实践的共同进步。