国家科技创新基地优化发展研究

谭泉海 夏小琴

（1.动力谷发展研究中心；2.株洲市新华村军队离退休干部休养所）

自2016年全国科技创新大会召开以来，国家逐步明确要优化整合科技创新平台（以下简称科创平台）。“十三五”期间，科技部、国家发改委等部委对国家科创平台的整合已有具体行动。进入“十四五”，围绕强化国家战略科技力量，国家科创平台的优化整合呈加速推进之势。

国家科创平台种类繁多，主要由科技部和国家发改委管理。2017年8月，科技部、财政部、国家发改委联合发布《国家科技创新基地优化整合方案》(以下简称《整合方案》)，明确提出了国家科技创新基地（以下简称国家科创基地）的概念，将科技部和国家发改委管理的主要科创平台纳入国家科创基地范畴建设，划分科学与工程研究、技术创新与成果转化、基础支撑与条件保障三类，主要由国家实验室、国家重点实验室、国家技术创新中心、国家工程研究中心等组成，旨在围绕国家目标，根据科学前沿发展、国家战略需求以及产业创新发展需要，开展科技创新活动。方案的发布，确立了国家科创基地在国家科创平台中领头雁的地位，锁定了国家战略科技力量的攻坚方向，拉开了国家科创平台优化调整的序幕。

一、国家科创基地重点平台对比

（一）国家实验室与国家重点实验室

国家实验室和国家重点实验室（以下简称国重实验室）同属于实验室体系，均起步于1984年，均以国家重大需求为导向，均面向科学前沿和经济社会，均将开展基础性科学研究作为科创任务。同时，两者各具特点。

（1）定位不同。《整合方案》和《“十三五”国家科技创新基地与条件保障能力建设专项规划》进一步明确了国家实验室的功能定位。国家实验室定位于国际竞争和国家安全，是体现国家意志、实现国家使命、代表国家水平、保障国家安全的大型综合性研究基地，是国家规格最高的实验室。国重实验室定位于科技在国际和国内的引领带动，是面向前沿科学、基础科学、工程科学等，开展基础研究、应用基础研究，发挥原始创新能力引领带动作用的平台。（2）规模不同。从总体规模来看，国重实验室在数量上占绝对优势。目前国家实验室序列建设情况为：8个新挂牌国家实验室、4个2003年以前建成的国家实验室、1个试点国家实验室以及9个筹建国家实验室。而正在运行的国重实验室共有522个，体系主要组成为国家研究中心、学科国重实验室、企业国重实验室以及省部共建国重实验室。从个体规模来看，国家实验室在组织架构、建设规模等方面远大于国重实验室。根据《国家实验室总体要求》（国科发基字〔2003〕389号），国家实验室在现有国重实验室和其它相关实验室的基础上高起点建设，发展目标是规模较大、学科交叉、人才汇聚、管理创新的国际一流实验室，以围绕重大科技问题组成的若干科学研究单元和公共技术支撑平台为基本组织结构。（3）管理不同。国家实验室实行理事会管理制度，由国家相关部门、地方乃至社会力量共同建设、共同支持、共同管理。如：青岛海洋科学与技术试点国家实验室由科技部、山东省、青岛市共建，主要依托中国海洋大学等五家科研机构，由青岛海洋科学与技术国家实验室发展中心（事业单位）和青岛海洋科学与技术国家实验室有限公司，负责运营与管理。国重实验室实行分级分类管理制度，由科技部宏观管理、地方行政管理、依托单位具体管理。如：硬质合金重点实验室由科技部和湖南省科技厅双重管理，依托株洲硬质合金集团有限公司运行管理。

（二）国家工程技术研究中心、国家工程研究中心（工程实验室）、国家地方联合工程研究中心（工程实验室）

（1）相似。根据管理办法定义，国家工程技术研究中心、国家工程研究中心、国家工程实验室均依托于企业、科研院所、高校建设，同属于研究开发类平台。其中，国家工程研究中心和国家工程实验室的相似度最高，均定位于国家重大战略任务及需求，服务于重点工程，侧重于技术的产业化，均提出要解决关键装备问题。国家地方联合工程研究中心（工程实验室）是为构建和完善各具特色和优势的区域创新体系，在省级工程研究中心（工程实验室）基础上建设的国地联合平台，与国家工程研究中心（国家工程实验室）是同宗同源的“兄弟”，一一对应。（2）差异。一是管理不同。在管理条线上，国家工程技术研究中心由科技部门主管，其余平台为发改部门。在管理模式上，国家工程技术研究中心由科技部组织管理，地方科技厅负责具体组织实施和协调管理，偏重从国家层面管理。其余平台由国家和地方发改委双重管理，国家发改委负责宏观管理，地方发改委负责具体管理。二是资金支持有大小。国家对国家工程研究中心的资金支持力度最大，国家工程技术研究中心支持次之，国家工程实验室已取消支持。国家工程技术研究中心组建经费来源遵循“三三”制原则（国家、银行贷款、地方），国家原则上不给予运行经费。国家发改委对国家工程研究中心的筹建有中央预算内投资计划，依据国家政策给予资金支持；对国家工程研究中心的运行给予后补助资金支持。国家工程实验室和国家地方联合工程研究中心（工程实验室）已取消运行过程中的资金和政策支持。三是组织形式有差异。国家工程技术研究中心主要依托单个独立科研机构或多个科研单位群体，可与依托单位共用法人代表。在业务方面相对独立，经济上实行独立核算、独立账户。国家工程研究中心一般采用法人形式组建和运行。对于采取非法人形式组建的工程中心，需与依托单位在人、财、物的管理上保持清晰边界，评价指标数据能够独立核算、有据可查。

二、国家科创基地优化路径分析

我国科创平台已形成以国家科创基地为主体的庞大体系，受顶层设计、统筹协调、分类资助方式不够完善等影响，存在着重复、分散、封闭、低效等问题，不能完全适应新时代创新驱动发展的要求。《整合方案》的印发，标志着国家对科创平台体系开始有序调整，现对三类国家科技创新基地平台的优化调整路径分析如下。

（1）基础支撑与条件保障类平台：率先整合，最先完成。该类平台定位于为发现自然规律、获取观测数据等科学研究工作，提供科技资源和科学数据支持服务，具有分布数量相对较少、设施规模相对较小、平台结构相对简单的特点，因此优化调整难度最低，进度最快。2018年2月，科技部、财政部联合印发《国家科技资源共享服务平台管理办法》，标志着基础支撑与条件保障类平台整合开始。2018年6月，科技部印发《国家野外科学观测研究站管理办法》，观测研究站整合开始。2019年6月，科技部、财政部联合发布国家科技资源共享服务平台优化调整名单，表明该平台整合初步完成。2019年7月，科技部公布国家野外科学观测研究站优化调整名单，将原来106个优化整合为97个，表明该平台整合初步完成，也标志着基础支撑与条件保障类平台整合基本完成。（2）技术创新和成果转化类平台：稳步整合，严控数量。该类平台主要定位于开展共性关键技术和工程化技术研究，推动成果转化及产业化，相比基础支撑与条件保障类平台，该类平台分布数量较多、设施规模较大、平台结构较复杂，因此优化调整难度较大，正逐步展开，时间跨度较长。一是整合重构国家工程研究中心和国家工程实验室，合理归并为国家工程研究中心。2015-2017年，国家工程研究中心（工程实验室）总数持续增长，从290个增至348个。2017年科技部、发改委明确指

出，不再批复新建国家工程技术研究中心和国家工程实验室。从2018年开始，国家工程研究中心（工程实验室）创建紧急刹车，数量保持稳定，总数维持在350个，实质性整合暂未实施。2020年9月，国家发改委发布《国家工程研究中心管理办法》，为整合具体实施提供了依据，标志着国家工程研究中心和国家工程实验室整合开始。该办法明确指出，废止《国家工程实验室管理办法（试行）》（2007年第54号令），国家工程实验室参照本办法进行管理，但不享受规定支持政策，倒逼国家工程实验室的归并或转建。2021年，国家发改委分两批对现有国家工程研究中心和国家工程实验室开展优化整合，最终191家纳入新的管理序列，并实施动态管理、优胜劣汰，此平台整合基本完成。二是对国家工程技术研究中心实行多渠道优化整合。对符合《国家技术创新中心建设运行管理办法（暂行）》（国科发区[2021]17号）的国家工程技术研究中心，将其纳入国家技术创新中心管理，其余进行内部优化整合。2017年，国家工程技术研究中心达398个，相比2016年增加38个；但从2018年开始，科技部对该类平台冻结，暂未发布新增名单，暂未有实施整合或支持转建的具体行动。三是将国家技术创新中心定位为高含金量的技术创新和成果转化类平台，推动省级平台做出适应性调整。《国家技术创新中心建设工作指引》（国科发基[2021]17号）指出将严格控制建设数量。截至2022年3月，国家技术创新中心已授牌3家综合类、16家领域类。部分省份如山东省正在将国家级工程技术研究中心转建为省级技术创新中心，抢占国家技术创新中心建设先机。（3）科学与工程研究类平台：整合相对缓慢，取得阶段成效。此类平台瞄准国际前沿，聚焦国家战略目标，开展战略前沿性、基础综合性科技创新活动，包括国家实验室和国重实验室。国重实验室学科分布繁杂，数量分布最多，国家实验室等级最高、投资最多、规模最大，优化、调整及创建难度最大，进展必然最慢。一是国重实验室经历新增放缓、沉寂酝酿后，迎来体系转变、分批重组的新局面。国重实验室的数量在2015-2016年大幅增加，从255个增加到488个。随着国家重组实验室体系的信号释放，国重实验室申报和批复开始刹车，2018年，2家学科类和4家企业类因未通过评估被摘牌，总数被优化掉6家。因种种原因，2019到2020年两年间，又新增21家，但2021年以后新建批复进一步放缓，总数保持在522个。2018年，科技部发布了《关于加强国家重点实验室建设发展的若干意见》，此后未出台相关整合配套方案，未开展规模性优化整合，直到2021年编制完成重组国家重点实验室体系方案，国重实验室体系重组迎来重大转变，将采取试点先行、分批推进的方式重组全国重点实验室体系。2022年开始，国重实验室体系重组进入实质性阶段，目前科技部已遴选出首批20个标杆全国重点实验室批准建设，未来将按领域、分批次陆续重组。与国家工程研究中心优化整合进展相比，国重实验室整合相对缓慢，时间跨度更长。二是紧跟国家科技创新中心的布局建设标杆国家实验室，推动老牌国家实验室优化调整，促动各省培育国家实验室“预备队”。国家实验室验收标准极其严格，大部分处于筹建状态。2018年，全国建成并保留的国家实验室有4个，另有试点国家实验室1个和筹建国家实验室9个。进入“十四五”，国家提出要加快构建以国家实验室为引领的战略科技力量，打造国家科技创新中心，国家实验室建设驶入快车道，新设国家实验室的落子始终追随国家科技创新中心的布局。2021年以来，以国家科技创新中心为载体，陆续在北京、上海、粤港澳大湾区建成挂牌国家实验室8个，全力支撑国家科技创新中心建设。2022年实施的《中华人民共和国科学技术进步法》指出，要建立健全以国家实验室为引领、全国重点实验室为支撑的实验室体系。国重实验室整合已进入全面加速期，国家实验室建设亦将保持同步加速。预计国家实验室下一步将以新建国家实验室为标杆，重整升级老牌国家实验室，初步形成国家实验室体系。按照中央关于在重大创新领域组建一批国家实验室的要求，各省应时而动，通过创建各具特色的省实验室争夺国家实验室体系最后“拼图”。据不完全统计，目前全国已有11个省份布局近百家省实验室，国家实验室建设已形成上有标杆引领、下有预备输送的良好局面。

三、总结与展望

国家科创基地的优化调整是推动国家科技创新体系适应新时期建设世界科技强国的改革之举。本研究明晰了国家科创基地及重点平台的概念，将政策文件和部委平台整合动向串联起来，节点性分析了国家科创基地的优化路径，总结与展望如下。

一是国家科创平台的优化调整服务于国家科技创新体系革新和国家战略科技力量打造。进入21世纪，新一轮科技革命加速演进，中国已成为全球科技创新的重要参与者，相比美国庞大、完善、成熟的国家实验室体系，当前我国科技创新体系不能全面支撑中国深度参与全球科技竞争，国家科创体系改革势在必行。作为国家科创体系的重要组成，国家科创平台成为我国科创体系改革的开路先锋，通过自身的优化调整引领带动省级以下科创平台“靠拢”优化，最终建立一套完备、成熟的全国科创平台体系，为全国科创体系革新打好头阵。国家战略科技力量事关国家安全，将深刻影响全球科技竞争格局。国家“十四五”规划提出要构建以国家实验室为引领的国家战略科技力量，从国家发布的系列方案和采取的措施中可以看出，优化调整的最终目标是培育和组建一支在全球科技竞争中不落下风、自立自强的国家战队。

二是国家科创平台新体系建设始于“十三五”，成于“十四五”。2016年，全国科技创新大会的召开，标志着国家平台新体系建设的起点，国家科创平台进入飞速发展期。2017年发布的《“十三五”国家科技创新基地与条件保障能力建设专项规划》和《整合方案》对国家科创平台体系建设和优化进行了顶层设计。“十三五”期间，国家采取先易后难、先控后合、先立后带的思路，完成了基础支撑与条件保障类平台优化整合，稳步推进了技术创新和成果转化类平台的优化建设，于“十三五”尾期开启了国家实验室体系的重构。按照国家“十四五”规划中构建和强化国家战略科技力量的目标，随着当前国家实验室体系的加速建设，预计我国科创平台新体系有望在“十四五”期间基本建成。

三是“十四五”将初步建成适应新时期全球科技竞争的国家科技创新网络。当前，新一轮科技革命和产业变革加速演进，世纪疫情和供给冲击令全球经济身陷囹圄，科技创新成为主要经济体竞逐的主战场。我国正加紧布局打造大科学计划、大科学工程、大科学中心，建设具有国际影响力的科技创新中心。综合性国家科学中心、国家实验室、科学城、大科学装置正成为国家科技创新中心的特征属性。目前，国家科技创新中心东西南北中均已布局，国家科技创新主干网络初步形成。若继续布局，拥有众多优质高等院校和科研机构的西安将成为国家布局西北地区的首选；已布局综合性国家科学中心的合肥，将成为连接武汉和上海的区域节点布局。随着区域科创中心建设的推进，科技资源集中、科创氛围浓厚的省会城市或城市群将成为其余区域科技创新中心的承接点。科创区域节点将面向周边城市辐射科技创新力，与北京、上海、大湾区三大科创中枢节点构建一张全国科技创新网络，面向全球输出科技创新中国的影响力。