改革背景下的公益事业单位内控建设

王国豪

公益事业单位承担社会公益职能，享受国家财政支持，并在一定程度上由市场提供资源配置。其主要作用是为政府部门履行职能提供保障服务。为了适应政府改革要求，公益事业单位要加强内控制度建设，提高风险防控能力，不断提高管理水平，为社会提供更好的公益服务，同时提高经营效益。

我国事业单位改革后按照职能属性分为三类，一是履行行政职能的行政事业单位；二是从事生产经营活动的转企经营单位；三是完全提供社会公益服务的且无法获得市场资源配置的公益一类事业单位，既提供社会公益服务又具有市场资源配置的公益二类事业单位。公益事业单位有着其自身的特殊性，因此在内控建设时要结合其业务特点和单位的具体情况，不断优化内控体系，降低经营风险，发挥其应有的社会职能。

一、公益事业单位加强内控建设的意义

（一）是我国事业单位改革的必然要求

公益事业单位的经营需要围绕公益性展开，发挥着一定的政府职能作用，其经营管理受国家政策指导和监督。公益事业单位资金全部或大多数来源于国家财政拨付，我国事业单位不断推进深化改革，以期提高财政资源效益，不断提高政府的治理能力。这就要求加强公益事业单位内部控制体系的建设和完善，实施全面预算管理，提高单位的财务管理能力和资产的安全性，有效降低财务风险和资产闲置或重复购置，更好地发挥资金效益。另外，完善的内部控制体系有助于推动单位廉政建设，内控制度的制衡原则和监督机制，铲除了滋生贪腐的土壤，营造了良好的廉政环境。事业单位内部控制建设是遵照国家法律法规进行的，是我国推进依法治国的具体应用。总之，公益事业单位内控建设是自身运营的需要也是国家改革和政策的要求。

（二）是公益事业单位提高社会效益的重要途径

无论是公益事业单位还是其他事业单位，规范运营都是其健康发展的前提，尤其是公益二类事业单位，随着其业务范围的不断扩大和发展，国家和社会对其运营的规范性和社会效益都提出了更高的要求。一方面，公益二类事业单位虽然不以营利为目的，但是其可以通过自身经营盈利，不断发展壮大。另一方面，公益二类事业单位肩负着一定的国家公益职能。这两方面都要求公益事业单位加强内部控制建设。首先，内部控制建设能够提高单位的经营效率，通过完善的制度对单位的各项经营活动从计划、决策到执行、监督评价都进行规范的约束和管理，单位的组织架构也持续优化，这都会促进单位的经营效率不断提高。其次，内部控制的监督考评机制能够极大地激发和调动全员的工作积极性和责任心，促使人员的业务技能持续提升，是公益单位完成经营目标和发挥社会效益的重要保障；最后，在完善的内部控制制度约束下，公益二类事业单位才能够更好地平衡社会效益和经济效益，充分履行其公益职能，提高社会效益。

二、公益事业单位内部控制存在的问题

（一）内控制度不完善

我国公益事业单位内控建设相对滞后，其能够管控的范围和内容有限，很多内控制度和措施没有有效执行，无法充分发挥内控制度应有的作用。首先，由于公益事业单位享有国家财政资金拨款，其主要职能是为社会提供公益服务，经营压力较小，缺乏对内控建设需求的迫切性，大多数公益事业单位的内控制度建设是应上级要求而进行的，因此内控建设是依据上级下发的内控建设规范进行的，并未根据本单位的实际情况进行调整，二类公益事业单位自主经营业务由于内控规范中未做具体要求，有的单位对其自营业务的内控建设也不甚重视。其次，公益事业单位的内控建设缺乏专业指导，基本上都是在自我摸索中参考内控规范进行的，这就导致其内控建设制度不完善，缺乏细节管理，关键环节把控不严。造成这种现象的主要原因是财政厅下发的内控规范是针对事业单位而言的，公益一类、二类事业单位具有其自身的特殊性，其内控建设发展时间较短，财务内控自主性不强，再加上公益事业单位缺乏对内控制度的深入分析和建设经验，所以其内控制度建设不全面，内控体系需要进一步完善。

（二）风险管控意识薄弱

大多数公益事业单位未建立符合本单位实际情况的风险防控和评估体系，单位的风险识别和防控能力较弱。由于公益事业单位的资金来源和经营项目具有天然的优势，所以这类单位往往会忽视风险管控，缺乏风险管控经验和主动性。很多公益二类事业单位的风险问题是在审计和检查中发现的，应对风险的手段和措施也较为匮乏，事后改善效果也不理想，无法从源头杜绝风险。另外，由于公益二类事业单位肩负着政府公益职能和企业经营活动的双重任务，其业务活动更加复杂，风险因素和风险管控环节都较多，事业单位性质和企业经营业务在管理上存在一定的交叉，有时候很难同时兼顾，存在一定的利益冲突，进一步增加了风险管控的难度。随着国家改革的持续推进，公益二类事业单位的财政拨款将会有所减少，自营业务将会逐步增加，这对其风险管控提出了更高的要求。

（三）预算管理效果不佳

我国财政部门要求事业单位实行全面预算管理，但是当前很多公益事业单位的预算管理依然具有较大的局限性。有的单位在编制预算时缺乏严肃性，往往以人为主观代替科学筹划，缺乏对社会经济环境和单位实际情况的分析，对未来经济发展趋势缺乏研究，对经济和社会环境变化考虑甚少，通常以历史數据和经验申报预算申请，更有甚者为防止突发情况或备用而选择能多申报就多申报，导致预算与单位的实际情况存在一定差异。此外，预算编制方法选择也不科学，通常采用简单的固定预算法或增量预算法，预算编制缺乏灵活性和针对性，有些自营项目也没有纳入预算，这就导致有些项目资金不足，有些项目为了避免资金剩余而为花钱发愁，预算管理有很大的局限性，这有违二类公益事业单位的初衷。在预算执行方面，预算指标分解不够详细，各岗位和环节缺乏控制依据，预算调整方案也不甚科学，调整随意性较大。预算考评方面，考核指标定性评价较多，评价结果易受人为因素影响，最终的奖惩机制也有待完善。

（四）资产管理不规范

首先，有的公益事业单位缺乏完善的资产管理制度。资产管理过程中存在一定的漏洞，资产管理制度与实际情况不匹配。其次，资产产权不明确，管理混乱。例如有的房产缺乏产权证，存在账内资产和账外资产并行管理的现象，还有一些资产产权存在争议。有的资产资料不全，大型资产如土地、房产等核算和监管不到位，无法准确评估资产价值，不符合国家资产管理要求。再次，资产的处置不规范。存在有的资产提前处置，资产出租收入没有上缴国库的情况。最后，资产配置不合理。资产购置缺乏严格的管理流程，导致资产采购不合理，资产利用率不高，更有甚者造成资产闲置或浪费。

（五）内部监督不到位

内控制度的执行离不开有效的内部监督机制，公益事业单位内部监督主要存在以下几个方面的问题，首先，内部监督人员数量和素质都与理想情况存在差异，无法保障内部监督制度全面执行，监督工作无法全面覆盖其业务流程。其次，监督人员多为财务科内部人员，监督的独立性和客观性不足，无法很好地履行其监督职责。有的公益事业单位内部监督活动缺乏完整的评价制度，只是为了完成任务而进行的，缺乏以加强内控建设为目的的监督审计工作。同时，公益事业单位的内部控制评价指标设置具有片面性，无法涵盖公益服务和自主经营业务，导致评价结果存在一定偏差。

三、公益事业单位内部控制建设优化的具体措施

（一）健全内控制度

公益事业单位建设健全的内控制度需要从以下幾个方面着手。首先，要致力于改善内控环境。领导层要加强对内控建设的重视程度，不断地完善内部组织架构，综合考虑业务和内控需求合理设置内部机构，确保单位业务部门明晰内控目标和要求，将内控责任落实到每个部门和人员。其次，完善单位决策机制。为确保决策的合理性和客观性，应当明确每位领导的职责和权利，形成集体讨论、专家技术指导论证和领导表决的决策机制，并对决策过程进行详细记录，提高决策表决的严肃性和责任感。最后，要根据国家政策要求和自身发展需要，聘请内控建设专家亲临指导，加强同行间交流学习，在实践中总结经验，不断细化和完善内部制度，明确业务流程，严格把控关键环节。此外，要确保内控措施有效执行。坚持岗位不相容原则，落实问责机制，形成上下级审批、平行职级责任明确的纵向和横向协同控制。再加上完善的制度保障和严格的奖惩措施，确保各项内控制度切实执行。

（二）强化风险管控

由于公益事业单位的特殊性，公益二类事业单位企业和事业单位的双重属性增加了其经营的不确定性，导致其面临的风险更为复杂，因此，公益事业单位要建立完善的风险防控体系，兼顾社会公益服务和自主经营两个方面的需求，切实做好风险管控。首先，要提高对风险管控的重视程度，明确风险管控目标。其次，要提高风险识别能力，组建风险评估小组，全面分析单位面临的内外部风险因素、经营管理各环节的潜在风险点。最后，要强化日常管理，严格规范业务流程，落实日常风险监测，加强对全员风险意识和风险知识培训，提高风险预警能力；同时制定风险评估标准，对单位在运营过程可能出现的风险进行分析，设定评定指标，根据发生风险产生后果的危害程度将风险分为低、中、高三级，并制定与之相对应的防控措施和应急预案。总之，公益事业单位要建立起一套完整的风险管控体系，不断增加自身的风险管控能力，确保本单位适应改革要求，健康发展。

（三）严格落实全面预算管理

随着公益事业单位改革持续深化和发展，公益事业单位，尤其是公益二类事业单位应当积极实施全面预算管理，对财政拨付资金和自营资金实行统筹管理，严格落实从预算编制、审核、执行调整和决算考评的全过程管理，严格落实预算工作“二上二下”流程，尤其是自营资金预算管理。在预算编制时要对预算绩效进行评估，优先采用零基预算法和滚动预算法，确保预算编制科学精准，实现预算管理资金，绩效管理预算，全面落实预算绩效管理。预算执行坚持“谁支出、谁负责”的原则，规范用款计划，实现对预算执行和绩效目标的同步监控，根据绩效目标达成情况和项目进度情况拨款，加大对预算执行的监控力度，严肃预算调整机制，全面推行国库集中支付，不断提高预算执行效益。在决算阶段要全面落实预算绩效考评，认真分析绩效目标达成情况，不断提高部门的履职能力和服务质量，着重落实重大项目绩效评价常态化，合理设置评价指标，不断优化评价方法，确保评价结果公平公正，不断提高评价结果的可信度和质量。严格落实评价结果反馈制度和绩效问责制度，坚持奖优罚劣，优先保证绩效优秀的项目，督促整改绩效平庸项目，削减绩效差的项目。

（四）提高资产管理水平

资产管理是内部控制的一项重要内容，公益事业单位需要不断提高资产管理水平。首先，要建立完善的资产管理制度，资产的采购、处置、使用和日常管理都要有明确的流程和管理办法。其次，在设置资产管理岗位时要坚持不相容原则，实行岗位负责制，确保在资产管理过程中严格落实管理办法。再次，要充分发挥审计监督对资产管理的规范作用。同时，不断完善资产账务管理，尽快完成单位资产清查核算工作，定期对资产进行盘点，确保账实相符。建立资产信息资料库，完善资产资料，确保资产的完整性。另外，要加强对投资业务的管理，及时审查参股和控股企业的经营财报，确保单位资产增值。

（五）强化内控监督与评价

公益事业单位应当建设完善的内控监督体系，积极推行内部监督和外部监督相结合的监督方式，不断提高监督和审计效果，同时不断优化监督评价机制，充分发挥监督评价对内控制度建设的保障作用。首先，要建立一个独立的监督审计小组，强化日常监督，重点项目落实专项监督，采用定期监督和不定期审查的方式，切实发挥监督职能。其次，完善和优化监督流程，科学合理设置评价指标，制定详细的监督结果奖惩措施，不断提高监督审计效果。再次，提高信息透明度，完善信息公开管理制度，发挥大众监督作用。此外，定期聘请专业的外部审计机构，对内控建设效果进行评估，共同找出内控制度建设和执行中存在的问题并进行改进。最后，要注重内控监督评价结果的应用，严格落实奖惩措施，做到奖罚分明。

［作者单位： 广东省医学学术交流中心（广东省医学情报研究所）］