西藏高校毕业生创新创业政策执行分析——基于史密斯模型

□孟涵

近年来，西藏自治区结合实际，出台了一系列符合西藏本地的创新创业配套政策，目前，西藏已初步形成市场、法制与政策三大环境为主导的创新创业系统，但政策落地和实施过程中存在的问题也开始逐渐显现，政策配套改革欠缺，大众创新创业意愿低、成功率低等都影响了创新创业的整体推进。随着“大众创业，万众创新”理念的深入人心，以大学生为主的年轻人是最具有创业能力和创新精神的重要群体之一，高校作为培养高素质人才的重要阵地，为社会输送具有创新创业能力的人才是其紧迫的任务。鉴于此，本文引入史密斯政策执行过程模型，从政策问题、执行机构、目标群体和执行环境等多维角度，剖析西藏高校毕业生创新创业政策执行中存在的问题，并针对性地提出相应的意见和建议，以期提升大学生创新创业政策执行的效能。

一、史密斯政策模型的解读分析

（一）史密斯政策执行过程模型

20 世纪70 年代，西方资本主义国家的政策科学研究者们从各个角度和方向，掀起了探讨公共政策执行的浪潮。美国政策科学家托马斯·史密斯（T.B.Smith）是西方声势浩大的政策执行运动代表人物之一，也是最先提出影响政策执行因素及其过程模型的学者。T.B 史密斯的政策执行过程模型是公共政策理论的经典模式之一，在学术界中被广泛用于分析政策执行的过程，也最具有代表性。

史密斯在《政策执行过程》（1973）中详细阐述了过程模型的各要素和环节，他认为政策执行所涉因素众多，但其中最关键的因素可具体归结为以下四类：理性化的政策、执行机构、目标群体、环境因素。该模型不仅强调了理想化的公共政策，同时也强调了其他三个因素的影响，模型如下图所示：

（二）西藏高校大学生创新创业政策执行分析框架

为更好地了解和掌握目前西藏高校毕业生创新创业政策执行的现状与问题，本文在对西藏出台的有关大学生创新创业政策文本进行梳理归纳的基础上，对负责大学生创新创业的高校工作者以及学生进行了访谈和问卷调查，在此基础上，依据史密斯政策执行模型，对西藏高校毕业生创新创业政策的执行展开探讨。

二、西藏高校毕业生创新创业政策执行分析

（一）理想化政策层面

在史密斯政策执行过程中，理想化政策是政策制定者的理想化状态，政策自身具有合法性、合理性、科学性和可行性。本文通过在西藏自治区政府官网输入“大学生”“创新创业”“就业创业”等关键词进行搜索，梳理2017 至2022 年近5 年来西藏自治区有关大学生创新创业活动的相关政策内容，共收集到相关的通知、意见、规划等23 份最重要的政策文件。从理想化政策层面上看，大学生创新创业政策内容缺乏可操作性，且部分政策偏向于宏观指导缺乏针对性和完备性。据调研显示，82%的大学生认为创业项目的启动资金最为重要，以申请创业补贴为例，部分受访的学生认为在申请税费减免或贷款贴息时，需要提供项目资质或者需要创业者往返于多个部门，办理一系列繁琐的审批手续，会导致他们申请的热情下降。其次，良好的创业孵化基地会更好地促进大学生创业，西藏地区受地理环境、社会经济以及历史条件等方面的影响，创新创业孵化与东部沿海地区相比还存在较大的劣势。西藏自治区在扶持大学生创新创业过程中，缺乏对孵化平台的建设及孵化方面的政策倾斜，在创新创业孵化平台建设和社会支持服务体系方面上基础薄弱。

（二）机构执行层面

在西藏高校毕业生创新创业政策的执行过程中，有许多的执行机构发挥着重要的作用。政府是政策制定和监督的主体，除了西藏自治区政府在创新创业活动方面的政策指引之外，西藏自治区教育局、科技厅、人社局等作为政策的直接执行机构，也积极响应，开展了一系列推动大学生创新创业活动的举措。目前，西藏各相关政府部门都在做创新创业工作，由于不同的部门沟通交流不畅，各管一块，条块分割明显，在分工合作过程中经常会出现各种各样的问题，极大影响了政策的顺利推进，未能形成统一的工作机制。

（三）目标群体层面

目标群体的参与程度会影响政策的执行进度和执行效果，高校毕业生和在校大学生是高校创新创业政策执行的目标群体。在对西藏大学学生进行的关于创新创业意愿的调查报告中显示，26.6%的学生表示从没有想过开展创新创业活动；33.33%的学生没有想过开展创新创业活动的意愿，但以后可能会开展；36.88%的学生表示有开展意愿，但目前没有开展；只有3.19%的学生有开展意愿，并且现在已经付诸行动。在西藏大学受访学生中了解到，大学生群体对创新创业政策的认知程度较浅，58.3%的学生运用互联网了解最新的创业政策，13.11%的学生通过学校知晓创业政策，只有3.4%的学生对当前西藏本地创新创业政策有较深的了解，大部分学生都存在认识不足问题，这一结果充分体现出仍然存在一部分目标群体没有参与到创新创业的队伍中来，且在校大学生群体对创新创业的了解途径比较单一。

（四）环境因素层面

影响政策执行的环境有政治、经济、文化和历史环境等，这些环境通常都是直接或间接作用到政策的执行过程，不同地区即使执行同一政策，受到环境因素的影响，使其实施效果会各有不同。高校毕业生创新创业政策需要具备良好的经济环境，创新创业活动具有风险性和不确定性，多种潜在的因素导致西藏高校毕业生创新创业活力不足。首先，由于西藏经济发展水平不高、市场发育度低、人力资源缺乏，西藏非典型二元经济结构的存在也使得其形成不了创新链；其次，受到青藏高原地势影响，生活工作环境艰苦，缺乏高新技术企业和创新人才；最后，受到西藏社会传统的就业观念影响，西藏大部分大学生的首要就业选择还是公务员和事业编，这些环境因素都让西藏高校毕业生创新创业政策的执行效果受到影响。

三、西藏高校毕业生创新创业政策执行困境的破解策略

（一）优化政策顶层设计，强化机构执行能力

首先，当前西藏自治区政府要积极建设创新创业孵化基地平台，以求更好地鼓励和支持西藏高校毕业生创新创业，要突出西藏自治区政府在其中的统筹推动作用，要以政府名义制定颁布有关西藏高校毕业生创新创业平台建设方面的政策法规，优化政策顶层设计，提高政策的可操作性和完备性，实现西藏高校大学生创新创业活动的良性发展。其次，西藏自治区政府要强化机构的执行能力，协调其余相关部门时刻掌握政策执行情况与执行效果，以期及时对政策做出调整。在税收减免政策上，对不同的创业群体要具有针对性，例如，大学生初创企业的存活率较低，因此税收减免政策要对大学生群体给予更大限度的减免，减轻大学生在缴税方面的负担。要对政策进行评价与反馈，切实了解大学生在创业活动中的需求，以及时修正政策关注的重点。

（二）加大宣传力度，提升目标群体认知

政策的落实离不开目标群体的配合，通过政策宣传与引导，提高高校大学生对政策的知晓度，并加强对大学生的创新创业教育，才能培养大学生创新创业能力，扩大大学生创业群体。高校需为大学生提供优越的创新创业条件，高校可以在校内开展宣传活动，如开展创新创业公开课、宣讲会等，承担起宣传主阵地作用；在校园宣传中充分利用校内资源，比如学校官网、微信公众号、课堂等营造良好的氛围；也可以定期邀请企业家、政府单位专业人才进行指导，联合社会组织和力量，定期为大学生提供创业支持和服务。政府也可举办相关创新创业竞赛，并对大学生的创业项目进行合理科学评估，通过严格把关，给予大学生一定的资金场地援助。企业要提供大学生创业实习岗位，增强大学生在创新创业技术上的不足，让学生亲身体会企业的管理与运作，用实践更好地理解创新创业活动。

（三）营造政策执行良好环境，巩固政策执行基础

良好的政策执行环境是达到政策执行最初预期的关键。首先，西藏自治区针对创新创业的不同群体和不同环境特点，发展符合西藏本地的创业体系，并结合本地高校办学特点，提高相关政策部门对大学生创新创业的重视程度。时刻把握政策环境的变化，优化大学生创新创业活动路径，充分发挥西藏大学生创业孵化平台的作用，减少大学生的创业成本。其次，要建立大学生创业风险防范机制，为大学生提供一定的创业保障，减少学生盲目创业带来的损失，引导大学生理性创业。发挥正向舆论导向作用，政府部门要积极深入西藏各高校宣传创新创业政策的背景和内容，保证目标群体充分了解和认同政策要求，并吸引社会组织和力量参与到西藏高等教育中来，为创新创业政策执行创造有利条件。最后，要构建制度化、规范化的政策评估机制，巩固现有的政策执行基础，将政策评估机制贯穿政策执行的始终。

四、结语

创新创业可以促进国家经济的发展，而大学生是开展创新创业活动的重要群体之一，高校毕业生创新创业政策的落实离不开政策的执行且需要多方共同努力。一方面，西藏高校要鼓励大学生创新创业，转变创新创业教育方式，努力提高大学生的创新能力；另一方面，政府需优化资源配置，帮助西藏各高校学生进行创新创业，为大学生创新创业创造良好环境。此外，还应加强政府、高校与企业三方之间的协调工作，西藏政府应考虑大学生创新创业的切实需求，制定合理科学的政策，并构建科学的政策执行效果评估机制，以提高政策执行质量与效率。各高校要重视学生的创新创业教育，积极开展创新创业课程，并增加大学生创新创业政策的宣传力度。企业需要跟学校、政府搭建创新创业合作平台，为大学生创新创业提供技术和资金支持。