美国国家步道建设经验及启示

孙婷婷，陈元欣

(华中师范大学 体育学院，湖北 武汉 430079)

国家步道作为人们户外活动的空间载体能够有效促进全民健身、壮大体育及相关产业、促进城乡融合、实现生态资源的保护与开发等，完备的国家步道网能够带来显著的社会效益、经济效益和生态效益。基于我国城市化的不断发展和城镇居民参与户外活动的需求呈现快速增长态势，国家步道建设被提上日程。2010年，中国登山协会首次颁发了《国家登山健身步道标准实施细则》，从此国家登山健身步道的规划、设计、建设有了标准依据。2015年，原国家林业局开始酝酿国家森林步道的规划和建设工作，经过两年的探索后颁布了《国家森林建设规范》，规定了国家森林步道建设的一般性要求、现状调查评价、步道选线、修建维护、配套服务等。截至目前，国家林草局已公布了3批共12条国家森林步道，全长超过22 000公里。2018年国家体育总局、发展改革委等12部门联合印发了《百万公里健身步道工程实施方案》，不断推进国家登山健身步道系统的建设与完善，自2009年宁海国家登山健身步道建成后，先后在浙、晋、冀、桂、鄂、新、湘等省、自治区建成30个国家登山健身步道示范工程，总里程达3 130公里。随着国家步道的不断发展，国家出台了系列相关政策积极支持国家步道建设。2021年8月，《国务院关于印发全民健身计划(2021-2025年)》的通知指出制定国家步道体系建设总体方案和体育公园建设指导意见，督导各地制定健身设施建设补短板五年行动计划，实施全民健身设施补短板工程[1]；2022年1月，《国务院关于印发“十四五”旅游业发展规划的通知》中提出依托森林等自然资源，引导发展森林旅游新业态新产品，加大品牌建设和标准化力度，有序推进国家森林步道建设[2]；2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》中，提出制定国家步道体系建设总体方案和建设指南，支持依法利用林业生产用地建设森林步道、登山步道等健身设施[3]。目前，国家登山健身步道和国家森林步道建设正在稳步推进，但从整体上看，我国国家步道建设尚处于起步阶段，尽管其发展较为迅速，但是还未形成体系，存在理论研究薄弱、政策体系不完善、顶层设计滞后、连通性差、种类趋同、设计规划不合理等问题。而美国于20世纪初开始探索国家步道建设，到目前为止建成了世界上最完备的国家步道体系，不仅满足了市民户外活动的需求，促进了体育及相关产业的发展，并且依托步道加强城乡之间的互动，增加就业机会，推动欠发达地区和老工业城市经济的发展，其部分经验值得中国借鉴。因此，本研究通过聚焦美国国家步道建设的相关经验，梳理其建设与发展的底层逻辑，提出相应启示，以期为我国国家步道建设与发展提供经验借鉴。

1 美国国家步道规划和实施的背景

20世纪50年代，随着城市人口的增长，美国迫切地想要拓展户外活动空间。1958年，美国国会成立户外游憩资源审查委员会(ORRRC: Outdoor Recreation Resources Review Commission)，对全国范围内的户外游憩需求进行研究，并于1960年的研究报告中指出，90%的美国人都参加某种形式的户外休闲活动，其中徒步在所有户外休闲活动中排名第二，但当前户外活动空间并不能满足人们的需求，开辟新的游憩空间显得尤为必要。1965年2月8日，约翰逊总统发表“自然美”的讲话(Natural Beauty Message)，呼吁在全国范围内复刻阿帕拉契亚步道，意图建立一个步道体系来保护自然环境，为推动国家步道的发展营造了良好的环境。1965年4月，内政部下属的户外游憩办公署率先在全国范围内开展步道调查研究，以此来回应约翰逊总统的讲话。1968年10月2日，国会通过了《国家步道体系法案》并将其签署为法律，以立法的形式保障步道在户外游憩资源中的地位，为其可持续发展奠定了基础。

1.1 城市化催生户外活动

美国抓住第二次工业革命的历史机遇，通过内需主导式经济发展模式实现了“跳跃式发展”，带动了新兴工业部门的迅速崛起[4]。随着工业化进程的加快，有力地促进了美国的城市化水平，到1920年，美国的城市化率达51.2%，步入城市化基本完成的国家行列，但城市化质量较低，大量移民涌入城市带来一系列社会问题和生态问题，出现了诸如环境污染、资源短缺、住房紧张、交通拥堵、犯罪率升高等亟待解决的问题，城市精神文明和生态文明的系统工作完全滞后于城市化的发展，违背人们追求高质量高品质的生活愿景，同时，激发了人们回归自然的愿望，为户外运动的开展提供了一种可能。

1.2 自然环境和自然资源的保护与开发

由于工业化和城市化进程的加快，美国的自然资源遭到巨大的破坏和浪费。19世纪末20世纪初，日益严重的环境危机使美国政府、环境保护主义组织及个人开始转变对待自然的传统观念，积极探索人与自然和谐共生之道，掀起了一场以保护自然资源为目的的环保运动。20世纪60年代以后,环保运动不仅关注荒野和自然资源,还关心影响人类健康和生存的一切外部因素,诸如空气质量、水质、职业健康与安全、工业污染、城市污染等,这大大地拓宽了环境概念的外延和环境保护的范围[5]。环保运动的有序发展逐渐更新了民众对待自然的态度，人们开始认识到对自然资源和环境的开发要以保护为前提。与此同时，国家意识到环境保护已经成为跨部门的、以保护生态系统为导向的、综合性的整体行动。在此背景下，美国国家公园管理处、土地管理办公署、美国国家森林管理处等相关部门联合起来，使具有保护并有效开发自然资源与环境的国家步道体系应运而生。

1.3 法律制度的保障

美国国会于1968年10月2日正式通过《国家步道体系法案》(NationalTrailsSystemAct)，该法案规定了国家步道由国家风景步道(National Scenic Trails)、国家休闲步道(National Recreational Trails)、连接步道或边道(Connecting or Side Trails)三类步道构成，旨在满足日益增长的城市人口对户外运动的需求，促进国家户外游憩资源保护与开发，使人们更好地体验和欣赏自然风景和历史文化资源。法案明确了国家步道的设立标准，对于步道的建设与管理作出详细的顶层设计，为国家步道的规模化、体系化发展提供了法律保护。为保障美国步道体系法案的贯彻执行，国会出台了更具操作性的法律文件细节协议，旨在协调相关机构之间的合作，确定国家步道管理机构在行政和管理方面的作用和责任，重申各个机构有责任为了实现公共利益在多个司法管辖区的所有组织级别中积极地进行协调配合与精密合作，并支持国家步道管理机构与国家步道的合作伙伴开展相关合作以促进国家步道的可持续发展。

2 美国国家步道建设经验

2.1 依法保障步道建设，鼓励社会力量投入

自国会于1968年正式颁布国家步道体系法案之后，国家步道的规划、建设、管理逐渐走上了程序化、精细化、法制化的道路。该法案的主要目的是通过建立一个全国性的步道体系来满足人们日益增长的户外休闲活动需求，并为实现这一目标作出行动指南，进一步鼓励和协助志愿者参与步道的规划、开发、维护和管理当中[6]。国家步道建设作为一项社会公益性事业，如果仅依靠政府资金和力量，步道的建设、管理和维护很难得到可持续发展。因此，美国国家步道在建设过程中不仅利用政府制定的税收减免优惠政策与非营利机构合作，而且主动拓展步道资金来源，通过研究报告、媒体宣传等形式展示国家步道愿景，以此吸引企业投资、个人捐款和广告合作。根据 2020年美国步道年度报告，美国步道与30多个非营利性质的社会组织建立合作伙伴关系。以阿帕拉契亚风景步道为例，通过建立一个自上而下的“合作管理系统”，包括国家公园管理局、美国林务局、众多其他联邦机构、非营利性的阿帕拉契亚步道保护协会以及31个以志愿者为基础的步道维护俱乐部，促进阿帕拉契亚步道的健康可持续发展。美国步道的发展也得益于拥有法律制度保障的志愿者精神，在《国内志愿服务修正法》《国家和社区服务法案》《全美服务信任法案》以及《志愿者保护法》中对志愿者的各项权益进行明确规定，并不断丰富其权益内容，再加上徒步旅行是美国人最常见、最热爱的户外活动，公众接受并乐意参与步道的规划、建设、管理与维护工作。根据 2014年美国国家步道体系协会的合作组织报告，国家风景步道和国家历史步道的非营利组织志愿者共同贡献了超过100万小时的志愿者时间，捐赠价值将近2 400万美元[7]。

2.2 细分步道类别，明确步道设立规范

随着时间的推移，美国国家步道建设趋于完善。根据步道的不同功能与特征可分为：国家休闲步道(National Recreational Trails)、国家风景步道(National Scenic Trails)、国家历史步道(National Historic Trails)、连接步道或边道(Connecting or Side Trails)，除此之外，还包括州和大城市地方步道。国家休闲步道是指在城市或近郊为人们提供户外活动所需的游憩廊道。国家风景步道是指在沙漠、沼泽、草原、山脉、峡谷、河流、森林或其他具有显著的国家“自然地理区域”特征的地区，为人们提供保护和享受自然风景、历史文化的通道。国家历史步道是指具有国家历史意义和历史价值的旅游路线，对其相关遗迹和文物进行保护并对公众开放。连接步道与边道是指为公众提供进入其他三类国家步道的步道通道，或者是将其他三类国家步道相连接。根据步道的授权机构不同可分为：国家级和地方级。等级较高的国家级风景步道和历史步道是由国会亲自授权和指定，在修建之前，国会通常让内政部长和农业部长提交步道设立申请书和可行性研究，以严格的设立要求衡量建设一条步道的必要性(见表1)。等级较低的国家级休闲步道和连接步道与边道则是由内政部长和农业部长在征得联邦政府机构、州政府的同意后授权并指定，新纳入的步道必须符合法案以及各部门制定的设立标准。属于地方级的州和大城市步道由州和地方政府指定，经内政部长批准后，可作为全国步道体系的一部分[8]。由此可见，美国分级分类划分步道的举措为建立庞大的步道体系奠定了基础，满足人们的户外休闲活动的个性化需求，对提升人们的幸福感和获得感有重要意义。

表1 美国国家风景步道和国家历史步道设立步骤

2.3 注重步道的科学规划与合理设计，提升步道品质

步道的规划水平决定了步道的科学性和合理性，直接影响步道使用者的参与体验感与满意度[10]。美国国家步道以为步道使用者提供高质量服务为目标，设立步道管理目标(Trail Management Objectives)，其内容包括步道基本原则、游憩机会谱分类、旅行管理战略、设计标准和维护标准，并为步道规划、管理和研究报告提供基本信息，信息内容包括预期用户、用户期望的难度等级和期望的体验感受。此外，步道的规划设计秉承保护自然的理念，并将生态美学应用到各个级别的步道建造当中，要求步道工人就地取材，尽量采用可循环利用的天然材料和环保材料，在科学规划的基础上，坚持以因地制宜的设计手法和施工方案，保留步道的原始自然风貌，减少人工痕迹，使其在色彩和内容上与周围景观相一致。为了帮助步道设计者将步道可达性的要求贯穿步道的规划、设计、施工和维护的全过程，美国林业局研发了《户外娱乐和步道可达性指南》，以便为人们提供举步可达的户外休闲活动空间。美国步道在设计时充分考虑泥土、水、动物、重力等自然因素易对步道产生的问题，例如水和重力结合对步道路面泥土的侵蚀问题等，利用基础物理学和其他学科知识打造科学、合理的步道，以最大限度减少后期步道维护成本，促进步道品质的显著提升并取得经济效益。

2.4 制定步道建设规范，促使国家步道建设标准化

美国农业部下属的林务局于1996年9月出台《步道建设与维护的标准规范》(StandardSpecificationsforConstructionandMaintenanceofTrails)，其中建设标准规范内容包括了6大个部分[11]，其主要内容见表2。

表2 美国国家步道建设的标准规范

一方面，步道建设和维护的标准规范为每条步道的设计、建造和维护提供了参考依据，以标准化手段促进步道体系开发，提升步道建设效率；另一方面，该建设标准规范将保护自然生态环境的理念贯穿到整个建造过程当中，有利于整个国家步道的绿色可持续发展。

2.5 设立步道开发级别，规定步道预期建设标准

美国农业部林务局按开发程度将步道分为：最低程度开发、中低等程度开发、中高等程度开发、高度开发和完全开发。这5个级别是根据土地管理计划方向、游憩管理计划方向、步道的特殊决策以及其他因素确定，并对其开发程度、预期设计、管理标准和维护标准做出明确规定，旨在满足人们多样化的户外游憩需求，也便于后期的建设、管理与维护[12](见表3)。

表3 步道开发级别及建设标准

3 美国国家步道建设效益分析

3.1 经济效益：释放步道潜力，推动步道区域经济发展

步道的线性特征打破空间壁垒，串联了沿线的生态资源、历史资源和文化资源，沿线城市、乡村根据自身的发展阶段特征，主动将资源优势、区位优势等转化为经济优势，有效促进区域交流与互动，激发区域经济发展新动能。例如，在2019年大阿勒格尼步道通道的经济影响报告中，步道使用者的直接消费超过了7 400万美元，间接消费近2 200万美元，带来了约1 900万美元的税收收入，并提供近1 400个就业岗位，正是步道经济的注入使得许多衰落的工业城镇得以复兴[13]。与此同时，步道的开发还影响了附近的房产价值、企业选址和搬迁决策等，2015-2019年，大阿勒格尼通道附近房产价值上涨了13%，几乎是马里兰州和宾夕法尼亚州房产价值涨幅的两倍。随着步道经济效益的稳步增长，美国的州、县和市都在努力规划和建立相互连接的步道网络以加强与其他区域之间的联动性，并通过专业的经济发展规划培育一个强大的步道产业品牌，充分发挥步道经济引擎的作用与价值。

3.2 社会效益：发挥步道健身功能，引领社会健康发展

美国国家步道依托自然生态资源和历史文化资源，拓展了全民健身空间，能够为人们提供长时间开放的休闲、游憩、骑行、散步等户外活动，满足人们对户外活动的需求，提高居民的体育活动水平，具有显著的社会效益。从推进全民健身的角度考虑，修建步道是一种具有较高成本效益的手段，通过改变环境以激发体育锻炼动机能够有效提升人们的身心健康发展水平。步道的健身功能不仅限于徒步和骑自行车旅行，还包括其他健身功能。例如，马术爱好者在骑马时能够锻炼核心肌肉群，增强下半身肌肉的张力，提高身体的灵活性和协调性；水上步道的使用者在划水时能够增强手臂、背部和腹部等上半身肌肉的张力。此外，由于步道选线多位于自然风景优美、生态环境优良的地区，在满足个体回归自然愿望的同时，也满足了追求健康体魄的需求，十分有利于提升民众的幸福感[14]。

3.3 生态效益：保护与开发并举，显现多重生态效益

美国国家步道是由独特的自然景观和重要的历史遗迹构成，通过保护资源和保留开放空间，使美国国土空间中的自然、生态、文化资源得到良性的保护与开发，带来了多重生态效益。在保护栖息地方面，步道建设对保护本地动植物栖息地具有重要意义，一方面，可以为野生动物的旅行和生活提供安全的生态走廊；另一方面，步道作为一个受保护的自然区域能够防止栖息地的破碎化，保护生物多样性；在提高人们环境保护意识方面，户外娱乐活动作为“户外教室”是推广环境教育的手段之一，人们通过与植被、地质和野生动物的互动，意识到自然环境的重要性和价值，引发步道使用者可持续性和负责任的保护自然行为，最终实现最佳环境效益；在保护水质方面，步道所在的开放空间通常沿着天然的泛滥平原，充分发挥步道缓冲带的作用，保护这些地区不受开发的影响，能有效降低洪水破坏的风险，同时，减少因有害物质流入当地的河流而造成水质污染；在节能减排方面，步道为短途旅行提供可靠的交通方式，有利于减少交通燃料的使用和降低碳排放。

4 美国国家步道建设对我国的启示

4.1 构建系统化政策体系，以高效能治理助推可持续发展

在建设公共体育服务体系时,美国非常注重制定系统、连贯、完善的政策法规,并根据经济社会发展的需要适时进行调整和修订,使公共体育服务体系建设有法可依[15]。目前，我国国家登山健身步道和国家森林步道的规划建设工作在政府政策的支持下有序开展，涌现出一批以宁海步道为代表的符合国家标准的高品质步道，但仍然存在顶层设计滞后，相关法律政策缺失的问题，难以形成政策保障体系。因此，我国应制定国家步道建设总体方案及实施细则并结合当前已出台的相关政策来保障国家步道体系建设，通过对我国自然生态资源和历史文化资源调查研究，确定国家步道战略管理部门，制定步道发展战略计划，规范国家步道的设立标准、建设标准、管理标准及设立程序，并根据国家步道发展情况调整或修订相关法律政策，使国家步道建设走上规范化、法制化、体系化的道路。此外，为推进政策衔接和提高行政效能，国家应出台跨区域、跨机构协同建设方案，明确国家步道主要管理机构及其作用和责任，尽可能无缝化管理国家步道及其重要组成部分。

4.2 拓展国家步道建设资金筹措渠道，引导社会力量投入

美国国家步道的建设往往采取政府主导下的市场化运作模式，即政府通过立法的形式给予了一定量的资金资助，大部分建设资金则通过多元渠道获得，而且国家步道的修建开发与维护管理等工作主要由投资商非营利组织和志愿者联合进行[16]。而国内国家步道建设主要依靠政府资金资助，一旦资金链出现问题，就会导致建设工程停滞，制约国家步道的发展进程。建议我国政府部门通过制定更优惠的税收政策鼓励非营利组织、企业与国家步道相关机构建立合作关系，并允许与步道相关的政府机构、合作伙伴申请国家或地方公益基金。建设资金还可以来源于体育彩票和福利彩票公益基金、民间团体及个人捐款、广告冠名权等渠道，以缓解国家步道在建设过程中资金不足的问题。此外，政府应当通过积极宣传，呼吁公众回归大自然、亲近大自然，并引导志愿者参与国家步道建设、管理与维护工作。

4.3 分级分类规划设计步道增强步道建设的科学性与合理性

美国国家步道具有显著的功能分类和明确的设立等级，并为各级各类国家步道编制科学合理的规划设计标准、建设与维护规范，促使美国国家步道走上规范化、快速化发展的轨道。我国可借鉴美国国家步道的规划模式，一方面，通过中央政府指定国家步道主要管理机构直接负责进行全国范围的步道调查研究和游憩资源调查研究，根据调查报告确立我国国家步道建设的基本类型和等级，按照级别可分为国家级一级、国家二级、地方级，根据已设立类型，国家级步道可分为国家登山健身步道、国家森林步道、国家历史文化步道，地方级步道可分环湖步道、沿山步道、沿江步道、沿路步道、沿河步道、湿地步道、公园步道、乡村绿道等，另一方面，主要负责机构应当规范新步道的设立程序，设置关于设立新步道必要性和可行性研究，同时，制定步道规划建设的弹性标准与刚性标准，以提高步道建设的科学性与合理性。

4.4 细分步道开发级别，满足人们多样化的游憩需求

美国国家步道建设以突显步道生态之美为前提，以满足人们多样性的游憩需求为导向，设置由低到高5个步道开发级别及相应的建设、管理与维护标准，提高了步道建设效率。当前，我国登山健身步道存在着发展形态趋同、生态建设滞后等问题，使得大众在游玩的过程中体验不到步道之间明显的差异化，容易产生审美疲劳[10]。据此，建议国内设立步道开发级别，制定与之相匹配的建设标准、管理标准与维护标准，在建设步道之前，进行大量的自然环境实地考察与研究，并为步道的规划与建设编制相应的研究报告，报告内容包括预期用户、用户期望的难度等级以及期望的体验感受，以选择合适的步道开发级别。除此之外，注意不同开发级别的步道之间有明显的游憩难易之分，不仅要建设可达性最高，可满足城乡居民进行户外休闲活动的一般步道，也要建设适合高水平徒步旅行爱好者的挑战性步道。其中，挑战性步道无须进行过多的修建，只需对选线通道进行简单的清理即可作为步道。

4.5 发挥步道的联动和辐射带动作用，赋能乡村振兴

美国的“步道小镇”根据自身的资源禀赋、区位优势和发展阶段特征，量身打造发展模式，完善当地基础设施，努力提高服务质量，不仅增加了就业机会，络绎不绝的步道使用者也为当地带来巨大的经济收益。步道的线性廊道特征串联了沿线的自然生态资源和历史文化资源，连接了沿线的城市与乡村，无形之中加强城乡之间的联系与互动，有望赋能乡村振兴。在乡村振兴战略的落实过程中，加快步道与旅游、农业、制造业等产业的融合，能够最大限度地提升农业产能，挖掘乡村价值。因此，建议国内将步道建设与国家乡村振兴战略相结合，在步道线路选取阶段考虑周边乡村的发展，并将步道与著名景点相连接，通过景点引流吸引游客前来消费。地方政府可邀请相关领域的专家对沿线村庄的资源和步道使用者进行调查研究，量身定制“步道+农业”“步道+旅游业”“步道+制造业”等乡村特色发展计划，本地居民可以通过经营农家乐、经营住宿、销售农副产品等实现就业[17]。此外，本地政府可以制定系列税收优惠政策扶持本地潜力企业，发展骨干企业，吸引龙头企业，加速产业集群的发展，通过产业转型升级带动沿线居民就业和返乡就业。

5 结语

目前，我国国家步道建设正处于起步阶段，而美国作为世界上最早探索步道建设的国家之一，其国家步道建设已趋于完善。分析美国步道建设背景，探索美国国家步道建设的相关经验，梳理出其发展的底层逻辑，对我国国家步道建设和地方步道建设具有一定的借鉴作用。尤其在全民健身国家战略和乡村振兴战略背景下，国家步道建设更应得到国家层面的高度重视，打造绿色便捷的全民健身新载体，激活乡村经济新动能，促进城乡均衡协调发展。