构建过渡期后农村低收入人口帮扶机制——脱贫攻坚的经验与对农村低收入人口帮扶的启示

汪三贵, 周诗凯

(中国人民大学 农业与农村发展学院/中国扶贫研究院,北京 100872)

2020年底,我国成功打赢了脱贫攻坚战,彻底消除了绝对贫困问题,全面建成了小康社会,贫困治理的目标也从消除绝对贫困转变到缓解相对贫困上来[1]。当前我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴过渡时期。随着乡村振兴战略的全面推进,促进低收入人口与欠发达地区可持续发展是缓解相对贫困的必然举措,也是最终实现共同富裕的必然要求。2023年中央一号文件明确指出要“研究过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制”。可见,农村低收入人口帮扶将是乡村振兴过程中一项长久工作。农村低收入人口帮扶的成效对巩固脱贫攻坚的成果和实现共同富裕的目标均会产生重要影响。

脱贫攻坚瞄准的对象是农村地区最为贫穷的一批人,这类人群收入较低,医疗、教育等公共服务缺乏有效保障,居住条件较差,与其他农户生活水平差距较大,需要有强大的外部推力才能摆脱绝对贫困。脱贫攻坚后,农村地区低收入人口虽已脱贫,但因本身生产生活基础条件较差,面临的风险因素较多,收入水平在当地处于较落后的层次,生活状况与其他农户相比仍有不小的差距,处于相对贫困状态。要实现乡村振兴战略的全局目标,需要根据不同农户的特点和资源情况,采取分层分类的精准帮扶措施,以更好地实现差异化的支持,因此需要对低收入人口制定特定的帮扶政策,形成针对性的帮扶机制。从这一点来看,脱贫攻坚时期针对建档立卡户的帮扶经验,对过渡期后低收入人口帮扶机制的构建具有十分重要的借鉴意义。

一、 脱贫攻坚的成效

脱贫攻坚战为中国农村的发展带来了历史性的变革,深刻改变了贫困地区的落后面貌,历史性地消除了绝对贫困问题,弥补了全面建成小康社会的最大短板,为全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标奠定了坚实的基础。

(一)贫困人口全部脱贫

随着脱贫攻坚战的全面胜利,中国在新时代成功完成了脱贫攻坚的目标任务。根据2010年农民人均纯收入2 300元(不变价)的农村贫困标准,从2012年底到2020年脱贫攻坚结束,共计9 899万农村贫困人口全部摆脱了贫困,贫困人口年均减少1 000万人以上。贫困人口的“两不愁三保障”得到全面实现,收入和福利水平显著提高,教育、医疗、住房等方面的条件得到明显改善。

在收入方面,2015年建档立卡贫困人口人均纯收入为3 416元,2020年增长到10 740元。贫困地区农村居民人均可支配收入从2013年的6 079元增长到2020年的12 588元,年均增长11.6%,比同期全国农村居民人均可支配收入增长速度高2.3%。(1)数据来自国务院新闻办公室：《人类减贫的中国实践》白皮书,中国政府网,http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm,访问日期：2023年04月18日。

在生活条件方面,建档立卡贫困户全面实现不愁吃、不愁穿,平时吃得饱且能适当吃好。贫困县98.9%的建档立卡贫困户随时能吃肉蛋奶或豆制品;(2)数据来自国家统计局、国家脱贫攻坚普查领导小组办公室：《国家脱贫攻坚普查公报(第二号)——建档立卡户“两不愁三保障”和饮水安全有保障实现情况》,国家统计局网站,http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901001.html,访问日期：2023年4月18日。建档立卡贫困户都有应季的换洗衣物和御寒被褥。累计解决了2 889万贫困人口的饮水安全问题。(3)同①。改造了790万户、2 568万贫困群众的危房,使2 341.6万户建档立卡贫困户实现了住房安全有保障。(4)同①。

在生产能力方面,政府在脱贫攻坚中注重发展产业,通过提高贫困人口的生产能力,帮助贫困人口实现脱贫致富。政府投入大量资金,帮助贫困地区发展种植业、畜牧业、渔业等产业,增加农民的收入。政府还为贫困人口提供培训,提升技能,提高就业能力和创业意识,帮助他们实现脱贫致富和自我发展。贫困人口的收入结构得到了明显改善,工资性收入和经营净收入占比逐年上升,超过一半的建档立卡贫困户有家庭成员外出务工,这些家庭的收入中2/3左右来自务工,(5)数据来自国务院新闻办公室：《国新办举行就业扶贫实施有关工作情况和主要成效发布会》,中国政府网,http：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/19/content_5562757.htm,访问日期：2023年4月18日。自主创收能力持续增强。

在公共服务方面,贫困人口受教育水平持续提高,农村贫困家庭子女义务教育阶段辍学问题实现动态清零,贫困县义务教育巩固率达到94.8%。(6)数据来自国务院新闻办公室：《全面建成小康社会：中国人权事业发展的光辉篇章》白皮书,国务院新闻办公室网站,http：//www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1710544/1710544.htm,访问日期：2023年4月18日。基本医疗保障得到极大改善,贫困人口全部纳入基本医疗保险、大病保险、医疗救助三重制度保障范围,99.9%以上的贫困人口参加了基本医疗保险,2 000多万贫困患者得到分类救治,全面实现了贫困人口“能看病、看好病”。(7)同上。

(二)贫困地区全面发展

全国832个贫困县全部脱贫摘帽,12.8万个贫困村脱贫出列,28个人口较少民族全部整族脱贫,所有深度贫困地区的最后堡垒均被攻克。通过基础设施和公共服务设施建设,显著改善了贫困地区群众的生产生活条件,行路难、吃水难、用电难、通信难、上学难、就医难等问题均得到历史性解决。

在基础设施方面,政府采取了一系列措施,加强了贫困地区的基础设施建设,提高了贫困地区的交通、通信、水电等基础设施水平,为贫困地区的发展提供了更好的保障。2016—2020年,中央财政投入贫困地区基础设施建设资金1.3万亿元人民币。截至2020年底,全国贫困地区新改建公路110万公里、新增铁路里程3.5万公里,具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车、通邮路;新增和改善农田有效灌溉面积8 029万亩,新增供水能力181亿立方米。农村地区基本实现稳定可靠的供电和通信服务全覆盖,贫困地区农网供电可靠率达到99%,大电网覆盖范围内贫困村通动力电比例达到100%,贫困村通光纤和4G比例均超过98%。贫困地区信息化建设实现跨越式发展,远程医疗、电子商务覆盖所有贫困县,贫困县中有电子商务配送站点的行政村比重提高到62.7%。(8)国家统计局、国家脱贫攻坚普查领导小组办公室：《国家脱贫攻坚普查公报(第四号)——国家贫困县基础设施和基本公共服务情况》,国家统计局网站,http：//www.stats.gov.cn/zt_18555/zthd/lhfw/2021/lh_tpgj/202302/t20230214_1903808.html,访问日期：2023年4月19日。

在经济发展方面,政府积极帮助贫困地区发展特色产业,提高贫困地区的经济收入水平。贫困地区以脱贫攻坚统领经济社会发展全局,经济社会面貌焕然一新。贫困地区通过产业就业扶贫等帮扶措施,培育和发展了一批特色优势产业,电商贸易、农光结合、农旅结合等新业态迅速发展。通过东西部协作扶贫,区域发展差距进一步缩小,东部地区人才、资源、管理理念不断流向中西部地区,促进了中西部地区发展,中西部地区也为东部地区提供了劳动力、原材料等经济发展必需的资源,极大地促进了区域协调发展。

在提升公共服务水平方面,政府加大对贫困地区教育、医疗等公共服务机构建设的投入,为贫困地区提供更好的教育和医疗条件。通过建设标准化卫生室、构建医共体等措施,缓解了贫困地区医疗资源短缺的问题;同时,还加强了对农村教育设施的投入,扩大了义务教育的覆盖面,提高了农村教育质量。2013年以来,累计改造贫困地区义务教育薄弱学校10.8万所,98%的贫困县至少有1所二级或以上医院,有卫生室或联合设置卫生室的行政村比重达到96.3%,基本实现村级文化设施全覆盖,有图书室或文化站的行政村比重达到98.8%。(9)数据来自国务院新闻办公室：《人类减贫的中国实践》白皮书,中国政府网,http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm,访问日期：2023年4月18日。

总之,截至2020年底,中国全面实现了新时代脱贫攻坚的目标。通过政府的大力支持和投入,贫困人口的生活水平得到了明显改善,生产能力和自主创收能力得到了显著提升;贫困地区整体经济得到了有效发展,公共服务水平不断提高。这些成效为今后持续改善民生和实现共同富裕奠定了坚实的基础。

二、 脱贫攻坚时期的经验总结

中国脱贫攻坚战是人类历史上规模最大、波澜壮阔的扶贫实践,在中央统筹、省负总责、市县抓落实的职责分工和五级书记一起抓扶贫的责任体系下,从中央到地方,从政府到社会,各层各类主体广泛参与脱贫攻坚和精准扶贫实践,积极发挥贫困群众的主体作用,取得了显著的成效。总结我国打赢脱贫攻坚战的重要经验,不仅可以为过渡期内巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供参考,而且可以为过渡期后建立健全低收入人口帮扶机制提供重要启示。

(一)建立了完善的脱贫攻坚组织体系

1. 明确的责任分工

脱贫攻坚期间,按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,主体责任下移至市县,并构建了“五级书记抓扶贫”的责任机制,中央、省、市、县、乡层层签订脱贫攻坚责任书。党中央、国务院制定脱贫攻坚大政方针、政策措施以及制度机制,并规划重大工程项目,负责全面协调全局性和共性问题。省级党委和政府负责辖区内的脱贫攻坚工作,确保层层责任落实,全面贯彻中央政策并结合本地实际情况具体实施,制定实施省级脱贫攻坚滚动规划和年度计划。市级党委和政府承担主体责任,执行省级政策,监督市域内跨县扶贫项目实施和资金使用管理。县级党委和政府制定扶贫工作规划,制定乡、村精准扶贫的指导意见,指导各乡镇实施包括贫困村、建档立卡户的帮扶措施和退出等在内的扶贫开发工作,优化县域内资源要素配置,并监督考核乡村精准扶贫实施情况,确保贫困县真实有效退出。

2. 加强村级扶贫治理

在明确的分工和责任制下,脱贫攻坚成为全国三农工作的重要抓手。在此过程中,市县两级政府充分调动贫困群众的主动性和创造性,把脱贫攻坚政策落实到村到户到人,并强化贫困村基层党组织建设,选优配强和稳定基层干部队伍,通过基层党建引领扶贫开发工作。

由于部分贫困村干部缺乏高效的治理能力,基层组织软弱涣散,中央制定了驻村帮扶制度,对所有的贫困村和基层组织涣散村派驻工作队,提升基层治理水平。原则上每个驻村工作队一般不少于3人,每期驻村时间不少于2年。为了让驻村干部能够全身心投入驻村帮扶工作,规定干部在驻村期间不承担派出单位的工作,党员组织关系也从原单位转移到驻村工作队所在的贫困村。驻村干部为落实各项帮扶政策发挥了重要作用。党的十八大以来,全国各地累计选派驻村干部279万人,派出驻村工作队25.5万个,(10)数据来自国务院扶贫办(现为国家乡村振兴局)：《脱贫攻坚网络展》,http：//fpzg.cpad.gov.cn/429463/430986/430988/index.html,访问日期：2023年04月20日。在实现向所有贫困村均选派驻村工作队的基础上,还逐步向有扶贫任务的非贫困村拓展。驻村干部加入村级管理后,壮大了农村基层组织的力量,提高了村庄的治理能效,有效解决了村级组织“软、散、乱、穷”等问题[2]。脱贫攻坚结束后,驻村帮扶制度仍在执行,以继续巩固拓展脱贫攻坚成果,确保不发生规模性返贫。

3. 构建“大扶贫”格局

由专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫构成的“三位一体”的大扶贫格局是打赢脱贫攻坚战的政策体系保障。政府通过专项扶贫和行业扶贫发挥主导作用。财政专项扶贫资金是脱贫攻坚时期最大的资金来源之一,主要用于扶贫发展、少数民族发展、以工代赈、“三西”农业建设等扶贫项目。行业扶贫作为“三位一体”大扶贫格局的重要举措之一,主要体现为农业、水利、交通、住建、教育、卫生等行业部门支持贫困地区和贫困人口发展的政策和项目,承担着改善贫困地区发展环境、提高贫困人口发展能力和收入水平的任务。社会扶贫发挥补充作用,动员全社会的力量积极参与扶贫开发。社会扶贫是中国扶贫工作的一大特色,通过动员、鼓励和号召的方式充分调动广大人民群众、社会组织、社会团体、企事业单位的积极性,使其主动投入脱贫攻坚事业。社会组织可以吸收社会闲散资源并发挥各自的优势,提高资金的使用效率,对政府力量不能完全覆盖的区域进行补位,加快脱贫攻坚进程。“三位一体”大扶贫格局通过引入各方力量,充分调动了全社会的积极性,促进科学、教育、文化、卫生、环保、产业等领域的社会力量和市场主体参与脱贫攻坚事业,而扶贫主体的多元化发展有利于充分发挥不同主体的优势,提高扶贫措施的精准度。

4. 建立考核督查机制

考核机制是脱贫攻坚工作的指挥棒。考核工作又分为脱贫攻坚成效考核和贫困县退出专项评估检查。2018年以前,脱贫攻坚成效考核主要分为省级党委和政府扶贫开发工作成效考核、东西部扶贫协作考核、中央单位定点扶贫考核,并出台了一系列相应的考核办法,建立了完备的考核评估制度。2018年,这三项考核归并整合为“脱贫攻坚成效考核”,统一安排部署。在考核方式上,2015年组织实施了扶贫成效考核第三方评估,2016年增加了省际交叉考核,2017年和2018年增加了媒体暗访[3]。脱贫攻坚成效考核精简了考核程序,减轻了基层迎检负担,优化改进了考核方式和内容,实行分类考核,针对贫困县、非贫困县、已摘帽县有不同的考核侧重点,有效避免了因类型不同而无法比较的情况发生。

贫困县退出专项评估全部采用第三方评估方式,2015—2017年退出的贫困县由国务院扶贫办(现为国家乡村振兴局)组织实施第三方评估检查,2018年及以后退出的贫困县由各省(自治区、直辖市)统一组织实施第三方评估检查,中央结合脱贫攻坚督查巡查工作,对贫困县退出进行抽查。考核的主要指标是综合贫困发生率(中部贫困发生率低于2%,西部地区低于3%),参考指标包括脱贫人口错退率、贫困人口漏评率、群众认可度以及脱贫攻坚部署、重大政策措施落实、基础设施和公共服务改善、后续帮扶计划及巩固提升工作安排等情况。

可见,脱贫攻坚成效考核和贫困县退出专项评估检查都采用了第三方评估的方式。引入第三方机构对政府进行评估是脱贫攻坚工作的重要创新,是一种正向的督导机制。从脱贫攻坚考核工作的成效来看,第三方评估是我国公共治理的重要工具,也是民主监督的重要内容。

(二)实施精准扶贫基本方略

2013年11月,习近平总书记在湖南省花垣县十八洞村首次提出精准扶贫,之后多次对精准扶贫作出重要论述,精准扶贫思想不断丰富和完善,精准扶贫成为我国脱贫攻坚的基本方略。为确保实现脱贫攻坚目标,中央出台一系列含金量高的政策和举措,打出组合拳,全面推进重点工作,确保脱贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实。

1. 精准识别

推进精准扶贫、精准脱贫基本方略的重要前提和现实基础就是运用科学的方法,构建精准识别机制,实现对贫困对象的精准识别。精准识别就是通过一定的方式将低于贫困线的家庭和人口识别出来,同时找准导致这些家庭或人口贫困的关键性因素,它是精准扶贫的基础[4]。精准识别标准是全国统一规定的建档立卡识别标准,即“户年人均纯收入低于国家扶贫标准且未实现‘两不愁三保障’”,并要求各地既不能提高标准也不能降低标准。精准识别解决了“扶持谁”的问题,通过为每个贫困户建档立卡摸清了贫困人口的底数和致贫原因。根据建档立卡结果,政府才能弄清楚贫困人口的真实状况,做到“不漏评,不错退”,确保扶贫工作真实有效,进而统筹协调,多方发力。

2. 精准管理

建立扶贫对象档案体系。为了精准获取扶贫对象的信息,政府选派干部队伍进入贫困村开展摸底调查工作,以获取真实有效的第一手扶贫资料。基于这些资料,结合各地区扶贫对象评价体系,对各村的贫困户进行建档立卡,并且在村级、县级层面也均登记入册,建立 “户有卡、村有册、乡镇有簿、县有档、省市有信息平台”的多维立体的档案体系。这样可以确保扶贫措施的针对性、可靠性,使扶贫工作有档可查。

建立扶贫对象公示制度。根据公平、公正原则,构建公开公示制度,充分发扬基层民主,通过民主评议和公开公示的方式将贫困户的进出透明化,并实现动态管理。在扶贫对象的识别和帮扶过程中,普通民众的监督作用得到了充分发挥[5]。

3. 精准施策

实施“五个一批”工程。一是通过发展生产和就业脱贫一批。各地将发展产业作为推进脱贫攻坚的主要出路,立足当地资源,采取宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜商则商、宜游则游,因地制宜地选择发展种植业、养殖业、林草业、农产品加工业、特色手工业、休闲农业和乡村旅游等行业中对建档立卡户增收效果明显的行业,并积极培育和推广特色产品,建立基本覆盖所有建档立卡贫困人口的扶贫产业体系。这些举措的成效显著,不仅带动了贫困户的收入增长,还推动了当地经济的整体发展。脱贫攻坚期间,全国832个贫困县培育市级以上龙头企业1.44万家、发展农民合作社71.9万家、带动建档立卡贫困户626.6万户,90%以上的建档立卡贫困户从扶贫产业项目中受益[6]。二是通过易地搬迁脱贫一批。对居住在生存条件恶劣、自然灾害频发、“一方水土养活不了一方人”地方的贫困人口,实施易地扶贫搬迁。“十三五”期间,按规划、分年度、有计划组织实施,全国共搬迁约960万建档立卡贫困人口。三是通过生态补偿脱贫一批。国家实施的重大生态工程,在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜,加大贫困地区生态环境的保护和修复力度。脱贫攻坚期间,全国2/3以上的造林绿化任务安排到贫困地区,80%新增退耕还林还草任务安排到贫困县。160多万贫困户享受退耕还林还草补助政策,户均得到补助资金2 500元。享受过生态扶贫政策的建档立卡户有1 111.3万户,(11)数据来自国家统计局、国家脱贫攻坚普查领导小组办公室：《国家脱贫攻坚普查公报(第三号)——国家贫困县建档立卡户享受帮扶政策情况》,国家统计局网站,http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901000.html,访问日期：2023年04月20日。共带动300多万贫困群众实现脱贫。(12)数据来自《脱贫攻坚：风劲扬帆奔小康 蓄力再谋新篇章》,人民网,http：//rmfp.people.com.cn/n1/2021/0115/c406725-32000676.html,访问日期：2023年4月20日。四是通过发展教育脱贫一批。“治贫先治愚,扶贫先扶智”,教育是阻断贫困代际传递的治本之策。我国已形成涵盖学前教育、基础教育、职业教育、特殊教育等类型的综合性教育扶贫体系。脱贫攻坚期内,保障义务教育是重点,贫困地区义务教育辍学率进一步降低,贫困地区义务教育质量稳步提升。党的十八大以来,教育部累计投入中央“全面改薄”专项补助资金1 699亿元,新建、改扩建校舍2.6亿平方米,(13)数据来自教育部：《关于政协十三届全国委员会第三次会议第1272号(教育类116号)提案答复的函》,教育部网站,http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_ddb/202010/t20201015_494777.html,访问日期：2023年4月20日。全国有99.8%的义务教育学校办学条件达到基本要求。(14)数据来自《人类减贫的中国实践》白皮书,中国政府网,http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm,访问日期：2023年4月18日。56人以上的大班额已经降至3.98%,超过66人的超大班额基本上消除。(15)数据来自国务院新闻办公室：《国新办举行决战决胜教育脱贫攻坚 实现义务教育有保障新闻发布会》,国新网,http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/43774/wz43776/Document/1688124/1688124.htm,访问日期：2023年4月20日。五是社会保障兜底一批。兜底保障是脱贫攻坚最后一道防线。脱贫攻坚期间,中央不断完善农村低保、特困人员救助供养、临时救助等基本生活救助制度,做到将所有符合条件的贫困家庭都纳入低保范围,实现“应保尽保、应兜尽兜”,全国共有1 852万建档立卡贫困人口纳入低保供养范围。享受过残疾人帮扶政策的建档立卡户有338.3万户,其中,困难残疾人生活补贴覆盖261.0万户,重度残疾人护理补贴覆盖171.3万户,其他残疾人补贴覆盖82.0万户。(16)同①。

实施健康扶贫。健康扶贫能够保障贫困人口基本医疗卫生服务,对预防因病致贫和因病返贫起到了至关重要的作用。2016年6月,国家卫健委等部门联合发布了《关于实施健康扶贫工程的指导意见》,要求根据党中央和国务院的脱贫攻坚部署和精准扶贫、精准脱贫基本方略,采取一地一策、一户一档、一人一卡的措施,精确到户和人。针对因病致贫的家庭和病种进行分类救治和防治,提高医疗保障水平,减轻农村贫困人口医疗费用负担,并突出重点地区、重点人群和重点病种,助力脱贫攻坚。针对贫困地区医疗卫生事业发展的重点难点问题,整合各种医疗保障、资金项目和人才技术等资源,加大对贫困地区的支持力度,推动医疗服务均等化。采取先诊疗后付费和一站式结算的方式,切实保障农村贫困人口享有基本医疗卫生服务并提高其受益水平, 让贫困人口能够“方便看病”和“看得起病”。

保障基本住房。住房安全是“两不愁三保障”的重要内容。农村危房改造政策是实现住房安全有保障的重点工作。为进一步加强和完善建档立卡贫困户等重点对象农村危房改造,2017年9月,住建部、财政部、国务院扶贫办(现为国家乡村振兴局)联合印发《关于加强和完善建档立卡贫困户等重点对象农村危房改造若干问题的通知》,对危房改造对象的认定标准和程序、贫困户“住房安全有保障”的认定标准和程序等作出了明确规定。农村危房改造对象应为建档立卡户、低保户、农村分散供养的特困人员和贫困残疾人家庭等四类重点对象。通过加大资金投入力度,推广低成本改造方式,帮助协调组织主要建材的采购与运输等方式,切实加大了对深度贫困户的倾斜支持,减轻了贫困户负担,提高了农户满意度[7]。

(三)增强和激发贫困地区和贫困群体内生发展动力

贫困地区和贫困群众是脱贫攻坚的主体。中国的扶贫开发一直尊重并积极发挥贫困群众主体作用,强调增强贫困地区和贫困人口的脱贫能力和内生发展动力,始终坚持依靠人民群众,尊重人民群众主体地位和首创精神,注重对贫困人群扶贫、扶志、扶智相结合,旨在激发其积极性、主动性和创造性,提升其自主发展的能力,使贫困地区和贫困群体在共享经济发展所带来的益处的同时也能参与经济发展的过程,成为区域经济社会发展的推动者。

1. 改善贫困地区基础设施

贫困人口因为资源缺乏、自然条件恶劣以及地理位置封闭等外部限制,面临着脱贫和发展方面的巨大挑战,使得他们在试图突破发展边界时屡遭失败、信心受挫,最终形成了消极的价值信念系统。

对于那些贫困人口相对聚集、资源禀赋相对较好的地区,脱贫攻坚时期将重点放在了改善当地基础设施上。一是,大力发展地区交通设施,实施“四好”农村公路建设、危桥危路改造扩建等交通扶贫项目,健全并完善连接内外、连通各个村镇的交通网络。二是,构建完整的农田水利配套机制,加速农田水利工程的建设以解决工程性缺水问题,从而增加基本农田的有效灌溉面积,提高水利化程度。三是,实行农网改造升级计划,拓宽光纤、宽带和电视信号网络覆盖范围,让贫困人口分享信息化、数字化和网络化的发展成果。四是,推进自来水入户工程实施,全面保障贫困人口的安全饮用水需求。

对于那些贫困人口分布分散、生产生活环境极度恶劣的地区,易地扶贫搬迁工程是改善其贫困人口生存环境的核心措施,将他们从不适合居住、缺乏发展条件的地区迁移到适宜生存和发展的地区,改善生存生产环境。为了消除安置环境带来的其他发展限制,政府会提供贫困人口安全住房和其他多维帮扶,并解除外部性桎梏,促使搬迁人口能够在安置区稳定生活,为内生动力的培育和激发打下基础。

2. 实施志智双扶

人类自我发展的动力主要体现在“智”和“志”两个方面。其中,“智”是个体累积的人力资本水平,包括教育、技能和经验等方面的提升;而“志”则表现为个体参与社会活动的积极主动意识和主观能动性,包括对于事业、社区和国家等层面的贡献和投入。习近平总书记在党的十九大报告中强调,要“注重扶贫同扶志、扶智相结合”[8]。倘若在扶智和扶志方面存在扶贫工作短板,贫困人口只是依靠外部力量帮扶实现了“两不愁三保障”,而并未加强其自身发展能力,那么一旦外部援助减弱,贫困人口再次陷入贫困的风险将会大大提高。脱贫攻坚阶段,乡风文明建设是贫困地区农村精神文明建设的重中之重,是“扶志”的主要途径。以文化充实精准扶贫内涵,开展感恩感化教育、移风易俗倡议等扶志治理,破除贫困文化对贫困人口的精神束缚和行为干预,提高群众文化素质,改变贫困人口的思想观念、精神状态,提升其生存与自我发展能力。脱贫攻坚时期,增加农村贫困地区公共服务供给,建立健全完备的公共服务体系,是“扶智”的主要途径。党和政府以完善县、乡、村三级医疗和教育服务体系建设为目标,优化农村医疗卫生和教育机构设置,完善农村医教机构基础设施建设,加强医教公共服务体系人员队伍建设,提高服务水平。通过教育、培训和医疗服务,有效提升了贫困人口的文化技能水平和健康状况。

通过农村地区基础设施建设和“志智双扶”政策,有效克服了贫困群众主动脱贫意识不强、“等靠要”思想突出、脱贫能力不足、陈规陋习严重等问题,补齐贫困地区和贫困户的“物资短板”和 “精神短板”,让贫困群众树立积极阳光的脱贫心态,实现物质和精神“双脱贫”。

三、 脱贫攻坚经验对构建过渡期后农村低收入人口帮扶机制的启示

脱贫攻坚战取得了完全胜利并使中国历史性地摆脱了绝对贫困。然而,由于脱贫地区和脱贫人口依然面临自然灾害、经济和市场风险、家庭意外等多方面的风险冲击,一部分脱贫人口和边缘人群仍然属于农村脱贫不稳固的低收入人口。在乡村振兴战略实施和追求共同富裕的目标下,农村低收入人口在过渡期后将是需要重点帮助的人群。脱贫攻坚的成功经验对构建农村低收入人口的帮扶机制和政策体系具有重要的借鉴意义。

(一)延续并优化组织体系

1.建立健全政府主导全社会动员的体制机制

过渡期后,针对农村地区低收入人口帮扶要继续严格压实责任。借鉴脱贫攻坚时期的责任体系,要建立一套科学的农村低收入人口工作领导机制,做好脱贫攻坚与乡村振兴战略下农村低收入人口帮扶机制中的组织领导机构与职能划分上的整合与衔接。

第一,在领导机制上,延续脱贫攻坚领导责任制,成立农村低收入人口帮扶工作小组,明确责任分工,要求省、市、县、乡、村五级书记一起抓农村低收入人口帮扶,强化地方各级党委和政府的主体责任。第二,在工作机制上,建立健全中央统筹、省负总责、市县抓落实的农村低收入人口工作机制。具体来看,党中央要全面领导低收入人口帮扶工作,督促落实各项重要决策部署;地方各级党委和政府按职责制定低收入人口帮扶的实施细则,落实好各项帮扶工作。

2.加强对基层干部的培养和选拔

加强农村组织建设,发挥驻村帮扶在低收入人口帮扶中的重要作用。从脱贫攻坚的实践经验来看,驻村干部的个人能力对帮扶工作起着至关重要的作用[9]。低收入人口帮扶需要驻村干部对农户的生产生活状况有全面的了解。因此,在帮扶低收入人口的目标下需要对驻村干部选派标准提出新的要求,特别是对第一书记的选派需要严格控制人选标准,建设高效的干部队伍[10]。要加强对驻村干部的培训和指导,明确目标任务,合理安排工作内容,规划好不同阶段的低收入人口帮扶工作。此外,还需改进基层党组织建设机制,提高村级党组织的落实力。注重从本村致富能手、外出务工经商人员、本村高校毕业生、复员退伍军人中选拔党组织书记,加强培养和激励力度,通过考察学习、集中培训、高校定向培养等多种方式提高村干部的工作能力,充分发挥基层党组织的领导和带动作用。

3. 构建多元主体帮扶机制

在脱贫攻坚时期,各行各业利用政府行业部门的组织体系和市场机制发挥各自的专业优势,提高扶贫资源的配置效率,在教育、医疗、文化等多个领域提高了扶贫措施的精准度。在乡村振兴阶段,应正确处理政府、市场、社会之间的关系,保证政府在帮扶体系中的主导地位,结合市场和社会的广泛参与,充分发挥政府、市场和社会的作用,形成低收入人口帮扶合力。要厘清多元主体在低收入人口常态化帮扶中的作用,强化低收入人口、政府、社会组织三者之间的联系,促使各主体之间共谋发展,实现帮扶成效最大化[11]。一方面要坚持党政主导。政府是农村低收入人口帮扶的核心,应该主动承担责任,组织多种形式的帮扶活动,加强对社会救助服务的购买力度,整合社会资源。社会组织在低收入人口救助和帮扶工作中扮演着重要角色,政府需引导社会力量积极参与低收入人口帮扶,支持社会组织的帮扶工作,授权社会组织在帮扶工作中拥有更大的自由度和合理权力。另一方面也应积极强化社会组织在“精准服务”“需求匹配”等方面的优势。社会组织通过制定多样化的发展性服务方案,积极承接政府项目或通过网络平台等渠道,开展包括捐款捐物、社区救助和志愿服务等在内的各种形式的帮扶服务,满足低收入人口的多元化需求,主动承担起低收入人口救助帮扶的责任。

4. 建立健全考核评价机制

开展监督考核,建立针对低收入人口帮扶的考核评价体系。参考脱贫攻坚中的考核制度,坚持低收入人口帮扶成效考核评估。将农村低收入人口常态化帮扶工作纳入政府考核评估和乡村振兴工作考核的范围。一要以责任落实、政策落实、工作落实和帮扶成效这四方面来确定合理科学的考核指标,并且要在合适的时间开展中期评估和总结考核,以准确评估低收入人口帮扶工作成效,为后续改进和提高帮扶工作水平提供重要参考。二要依据不同地区和群体的实际情况制定差异化标准,适时开展低收入人口动态监测和管理的评估,提出针对性的改进建议,推动各项政策有效实施。

(二)继续坚持精准帮扶方略

1. 低收入人口的精准识别

精准识别出贫困人口是脱贫攻坚时期开展精准扶贫的基础。对低收入人口帮扶同样也需要厘清“扶持谁”的问题。我国官方目前还没有正式建立低收入人口标准线。学界普遍用相对贫困线作为低收入人口的收入上限,若以农村居民人均可支配收入的50%为相对贫困标准,那么2018年农村地区低收入人口占比达到了19.01%[12]。在实践中,由于缺乏明确的低收入人口识别标准,许多地方没有编制低收入人口名单,普遍做法是将低保户、特困人员、低保边缘家庭(17)指不符合低保、特困人员条件,家庭成员人均收入不高于当地低保标准1．5倍,且家庭财产状况符合相关规定的家庭。、防返贫监测户、支出型困难人口以及其他低收入人口都作为低收入人口[13]。精准识别出农村低收入人口,并根据农户自身特点进行分类帮扶,才能因村因户因人施策,从而提高低收入人口帮扶的成效。构建由低收入人口收入认定线和致贫返贫风险因素两者共同决定的精准识别体系是关键环节。这需要政府相关部门从乡村振兴战略目标出发,以各地不同的实际情况为基准,因地制宜设定适合当地情况的低收入人口收入标准,并根据潜在的风险因素,从教育、健康、住房、社会保障以及生活环境等方面分类制定标准,科学构建低收入人口的认定体系。

广东省的低收入人口识别和退出体系构建起步较早且成效显著。2012年广东省将农村人均收入的1/3确定为帮扶线,将收入低于该标准的农户定为帮扶对象。2016年,广东省聚焦全省年收入4 000元以下的161.5万相对贫困人口、2 277个相对贫困村,率先在全国开启解决相对贫困的探索。2019年广东省出台《广东省相对贫困人口相对贫困村退出机制实施方案》,明确了以农村居民人均可支配收入的45%为收入标准、“两不愁三保障”和“八有”核查指标(18)“八有”核查指标即“有收入来源、有住房保障、有基本医疗保障、有义务教育保障、有路通村屯、有饮用水、有电用、有电视看”。为非收入标准的低收入人口退出方案。在此基础上,广东省还设置了村级公示、镇级复核和县级抽查审定的相对贫困人口退出核查程序。

2. 低收入人口动态监测机制

根据大数据调查与分析掌握不同低收入人口的动态发展情况,并实时动态更新和调整低收入人口信息,为精准帮扶提供基础信息,以便采取相应的帮扶行动。建立健全低收入人口的有效监测机制,一要构建低收入人口的数据库,明确低收入的监测体系指标,以防返贫监测数据库为基础进行扩展,通过强化低收入人群数据与行业部门统计数据的整合,逐步构建低收入人口监测体系。监测体系中的指标需具有统一性,数据来源需具有规范性,整合出的数据能够高效使用。二要实现低收入人口监测体系的动态管理,可采取日常走访、随机调查、信息比对等方法动态跟踪监测低收入人口家庭生产、生活情况,重点了解帮扶措施和民生保障的具体落实情况,及时报告并录入数据库系统。三要遵循国家信息安全标准,采取技术升级等措施,加强低收入人口监测体系的安全防护和监管工作,以确保其数据系统的安全性。

3. 低收入人口帮扶措施

低收入人口帮扶方式要考虑低收入人口的多样化、差异化需求。一方面,以满足低收入人口之间存在的异质性特征为目标,将帮扶策略向多元化和精细化方向发展,为不同类型的低收入人口提供针对性的常态化帮扶措施。另一方面,要根据各地区经济社会发展的实际情况制定帮扶策略。对于发达地区,可以在政府的指导下采取整体推进的方式来推动经济发展。对于欠发达地区,则需要政府与各类社会力量合作,共同采取循序渐进的方式来帮助低收入人口增加收入,实现致富[14]。

收入方面。支持低收入人口收入稳定增长是构建低收入人口帮扶机制的主要目标。脱贫攻坚时期,产业帮扶政策覆盖了98.9%的贫困户,(19)数据来自国务院新闻办公室：《人类减贫的中国实践》白皮书,中国政府网,http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm,访问日期：2023年4月18日。极大促进了贫困户的收入增长,对实现贫困户稳定脱贫起到了关键作用。在构建低收入人口帮扶机制中,产业和就业帮扶仍将是帮助低收入人口发展的重要举措。

一要支持特色农业发展,为低收入农户提供产业政策支持。相对于普通农业,特色农业更注重提高产品附加值和竞争力,需要地方政府找准本地特色禀赋,注重细化组织能力,赋予低收入农户更多产业政策上的支持[12]。通过产业奖补的政策提高低收入人口发展特色产业的积极性,降低低收入人口的生产成本和提高生产收益,从而激励低收入人口扩大生产。通过强化金融信贷支持来缓解低收入人口生产资金缺乏的问题。资金是制约农户发展生产和脱贫致富的关键因素之一。5万元以下、政府完全贴息的小额贷款能够有效缓解低收入人口生产资金缺乏的问题。随着生产规模的扩大,贷款额度要逐步提高,以满足低收入户专业化生产的需求。充分发挥能人带动的效果,注重信息交流和资源共享。脱贫攻坚时期培育出了一大批脱贫致富的种养大户,以这些先例带动低收入人口产业发展,配合科技人员和乡贤的引导,形成先富带动后富的良性机制。鼓励低收入人口参与合作社,通过合作社的带动,农户可以克服生产过程中遇到的技术、市场等障碍,促进从事高效特色产品的专业化生产,并提高生产效率。

二要完善利益联结机制。要让低收入人口融合现代农业,必须通过经营主体来组织带动,而让小农户能够分享产业发展收益,则必须完善经营主体与小农户之间的利益联结机制。以平等互惠互利的原则,完善股份合作、“保底收益+按股分红”、订单农业等利益联结机制,让经营主体有带动农户发展产业的积极性,提高低收入农户稳定的可持续的收益能力。引导龙头企业为本地农业经营主体提供技术服务或市场服务,和农户通过双向入股进行利益联结,形成龙头企业联农带农的利益联结机制。完善“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革机制,盘活农村资产,实现“小生产”与“大市场”的有效对接,推动产业集约化、专业化、链条化发展。进一步提高农户的组织化程度,让经营主体牵头建立农资、生产供应链,共同购买种子、化肥、农药等农资,共同选用优良品种、采用先进生产技术、共享市场信息和销售渠道,逐渐升级为产业集群。

三要进一步强化就业帮扶。建立就业优先的帮扶策略是提高低收入农户收入水平的根本途径。低收入农户独立从事规模化产业的能力和抗市场风险的能力都比较弱,而稳定的就业更符合绝大多数低收入农户的实际需求。地方政府需要从职业技能培训、就业信息服务、就业纠纷调解等方面提供支持和服务。相关政府部门应该通过财政、税收、土地等方面的支持引导企业、合作社、种养大户等新型经营主体按市场原则优先将就业机会提供给低收入户。通过东西协作为欠发达地区的低收入家庭提供更多的外出就业机会。

住房安全方面。住房安全有保障作为脱贫标准中的重要内容,既是防返贫的重点工作,也是低收入人口帮扶的重点工作。在脱贫攻坚时期,危房改造和易地扶贫搬迁已解决了建档立卡贫困户和其他生活困难的农户的住房问题。然而,住房安全是一个持续的工作,随着经济社会的发展,住房保障的标准需要根据实际情况不断提高,例如在地震多发区就需要考虑抗震要求。在乡村振兴阶段,应将低收入人口纳入住房安全政策保障范围内,并分地区制定合理的住房保障标准。为此,可以通过统建农村集体公租房、修缮加固现有闲置房等方式提供更多可用住房,并给予相应补贴,同时也可以盘活农村闲置安全房屋进行租赁或置换。

教育方面。在脱贫攻坚时期,党和政府将教育扶贫放在脱贫任务中的突出位置,保障贫困户各教育阶段从入学到毕业的全部资助,不让一个学生因家庭困难而失学,保障建档立卡家庭的孩子都可以上学。在制定低收入人口帮扶政策时,要把教育帮扶的对象扩大到整个农村地区的低收入人口,要将这些人群都纳入教育保障体系,实现教育资源均等化;保障的范围从脱贫攻坚的义务教育扩展到学前教育、高中教育和职业教育。落实好低收入家庭适龄学生在各个阶段的资助政策,通过减免学杂费,提供奖学金、助学金和生活补助等方式减轻农村低收入人口家庭教育支出负担,保证每个学生都平等享有接受各阶段教育的机会。注重教育质量的提高,加强对欠发达地区教师的培训和招聘,实现欠发达地区教育质量的提升和特色化发展,要让学生在学校能够真正学到东西。

医疗方面。在脱贫攻坚时期,因病致贫是所有致贫因素中比例最高的,接近一半的建档立卡家庭有各类疾病,防止因病致贫、返贫是实现精准扶贫、精准脱贫的前提条件。在对低收入人口进行帮扶时,既往对脱贫人口的医疗保障政策大部分都可以将服务对象扩大到低收入人口。优化医疗报销程序,在合理范围内适当提高报销比例,扩大报销范围,降低低收入人口的医疗费用。提高欠发达地区医疗服务的质量和水平,简化低收入人口住院治疗的程序,将“先诊疗、后付费、一站式结算”的服务扩展到低收入人口。逐步实现农村地区人人享有基本医疗卫生服务,农村低收入人口大病得到及时有效救治保障,个人就医费用负担大幅减轻。

(三)继续培育低收入人口内生发展动力

1. 整合当地资源禀赋,形成可持续发展的生态产业

脱贫攻坚有效解除了农村地区的外部性发展约束,拓展了与外部环境连接的渠道,外部资金、先进技术和市场化的价值观等禀赋资源不断涌入,从而加速了地区经济社会的发展,并促进了涓滴分配的进程。过渡期后,要继续整合社会资源和自然资源,形成资源驱动力,依托和发挥欠发达地区生态资源禀赋优势,在促进脱贫地区产业发展的基础上进一步提升低收入人口帮扶质量,增加低收入人口的资源性收入。注重生态旅游的发展,融合包含教育、文化、康养等的多种产业,积极开发出种类多样、内容丰富的生态旅游产品,重点发展生态旅游体验、生态科考、生态康养等业态,并倡导智慧旅游、低碳旅游等可持续发展理念的实践。引导和鼓励低收入家庭通过特色产业、乡村旅游发展和稳定就业深度参与和融入区域经济的发展,为可持续发展奠定坚实的基础。

2. 强化低收入人口的能力培育,建立精准高效的能力培育体系

乡村振兴战略更强调增强农户的自主发展能力,注重建立实现长期稳定发展的有效机制,为低收入人口通过自身努力摆脱相对贫困扫除各种障碍。要增加职业技能培训,建立符合低收入人口发展需求的培训体系。将低收入人口的技术培训与就业和发展能力提升有机结合,促进生产效率提升。根据低收入人群的特征和发展需求上的差异进行分类,开展针对性的技能培训,并提供相应的就业信息,帮助低收入人群更快地将技术转化为收入。提供就业交通补贴,降低外出就业的成本并改变务工和休闲之间的选择关系,促使缺乏内在动力的低收入人口更愿意外出务工[15]。对于劳动能力较弱的低收入人口,可以进行公益性岗位的培训,使其利用公益岗位获得工资性收入,增加这部分农户的就业意愿。

3. 开展新时代文明实践活动,优化移风易俗工程的推进方式

破除陈规陋习、树立乡村文明新风,对于培育自尊自信、理性平和、积极向上的农村社会生态具有重要意义。脱贫攻坚后,我国农村地区依然存在青壮年劳动力流失严重的情况。现有农村人口中老龄人口多、文化程度整体不高,给移风易俗工作的推进和内生动力的激发带来了一定的困难。因此,推进移风易俗工作需因地制宜、稳中求进[16]。要在党组织的引导下,设立红白理事会、道德评议会、村民议事会等乡村自治组织,发挥自治组织沟通宣传作用和文明道德管理作用;要在充分尊重群众意愿的基础上制定村规民约,以便能够得到村民的广泛认同,进而利用村规民约,引领培育文明淳朴的乡风、家风和民风,构建村民共建共治格局。通过道德银行、积分制等机制激励低收入人口积极参与公益活动并获得相应的回报,通过干中学来增强信心和能力,最终走向自我发展之路。