巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接质效评价与优化路径——以四川省50个乡村振兴重点帮扶县为例

杨 浩, 庄天慧

(四川农业大学 经济学院/西部乡村振兴研究中心,成都 611130)

引 言

实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,是我国“三农”工作具有里程碑意义的重大转变。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的科学内涵是在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后,进一步巩固拓展脱贫攻坚成果,接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴[1]。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有机衔接是一个战略演进的过程,巩固拓展的方向是有效衔接,衔接的方向是乡村振兴[2]。从脱贫到衔接,再到振兴,是一项前所未有的伟大实践探索,需要紧密结合现实需求开展理论创新,从理论、历史、政策和内在联系四个维度来把握脱贫与振兴的内在逻辑关系,并在此基础上探索实现路径[3]。

衔接质效评价对过渡期及之后政策调整具有重要参考价值。由于脱贫攻坚与乡村振兴发展目标与定位不同,二者的衔接呈现出多重差异,既有制度衔接本身的差异,也有因定位不同而造成的差异。衔接过程缺乏对“有效性”的量化指标,难以准确度量和表达有效衔接的程度[4],因此有必要明确衔接的指标体系。对此,既有研究多从理论层面进行探讨。有研究提出从乡村振兴的“二十个字”总要求出发,基于贫困治理绩效评估的视角,构建巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴二者的衔接质量评估体系[5]。也有研究建议从产业发展、生态建设、文化建设、乡村治理和民生改善五个维度分别在巩固、拓展、衔接三个层面选取指标进行评估[6]。随着政策实践的深入推进,相关研究有必要进一步细化。有学者指出研究视角需要从“宏观”转向“微观”[7],也有学者指出巩固拓展脱贫攻坚成果既要从宏观区域维度接续推进乡村振兴,也要在微观个体与政策制度维度持续发力[8]。

从已有研究看,一是多集中在理论层面对衔接机理进行分析,二是在衔接质量层面集中在以省域为样本做指标体系的构建或测算,但很少从投入、产出的角度分析衔接效率。从实践看,衔接政策的落地主要还是集中在县域(乡村振兴重点帮扶县),那么,在县域层面衔接的质量如何,存在哪些政策盲点或薄弱短板?近几年大量政策资源持续投放的效率如何,是否存在资源投入不足或配置不当的情况?针对这些问题,本文基于对衔接政策的剖析,以乡村振兴重点帮扶县为样本,从县域层面详细分析衔接的质量、效率问题,以期为相关政策的制定与完善提供启发和参考。

一、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接的政策逻辑

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接一系列政策主要是在脱贫攻坚目标任务完成后出台的。2020年,我国现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫,贫困县全部摘帽,区域性整体贫困得到解决。中共中央、国务院于2020年12月发布了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》,明确了在脱贫攻坚目标任务完成后设立5年过渡期,提出了脱贫地区2025年近期发展目标和2035年远期发展目标,出台建立健全长效机制、做好有效衔接重点工作、健全常态化帮扶机制、着力提升脱贫地区整体发展水平等支持政策,搭建起了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴相衔接的政策框架。在此之后便进入政策实践、调整和优化阶段。2021年中央一号文件明确提出“过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定,并逐项分类优化调整”。同年,国家确定了160个国家级乡村振兴重点帮扶县,进而明确了政策瞄准区域对象。2022年相关政策进一步深化,党的二十大将巩固拓展脱贫攻坚成果置于构建新发展格局、推动高质量发展的总体部署中,为脱贫地区持续提高发展质量制定了重要指南。2023年中央一号文件提出稳定完善帮扶政策,落实巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策,开展国家乡村振兴重点帮扶县发展成效监测评价。

在中央及国家政策出台、完善的同时,各地也积极出台了诸多地方性政策。以本文研究样本区域四川省为例,2021年四川省委、省人民政府出台了《关于全面实施乡村振兴战略 开启农业农村现代化建设新征程的意见》,特别提出了“接续推进脱贫地区乡村振兴。推动明确一批国家乡村振兴重点帮扶县,确定一批省级乡村振兴重点帮扶县”。随后又制定了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》,在国家相关政策的框架下,从建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制、健全农村低收入人口常态化帮扶机制、接续推动脱贫地区发展等方面,结合地方实际,出台了26项具体措施。而后,四川省结合政策实践效果,对相关政策进行了细化,比如2022年四川省委发布的一号文件提出“细化落实巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接‘1+37’政策”。相关政策要点如表1所示。

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接的政策源于脱贫后防止规模性返贫和促进脱贫地区接续发展,进一步缩小差距。从时序逻辑看,经历了“顶层设计—地方跟进—实践调整”的演变：2020年主要是国家顶层设计、搭建政策框架,2021年主要是地方政府政策跟进,2022年随着政策实践步入“深水区”,相关政策进一步完善,各地政策的“延续、调整、新增”成为主线。从政策关联看,国家和省级层面主要政策都覆盖了巩固和拓展两大类。巩固类除了防返贫监测方面,主要涉及了教育、医疗和饮水,重在延续脱贫攻坚期间的政策不断档,其中医疗方面是重点,调整相对较大。拓展类政策与乡村振兴联系尤为紧密,涉及了脱贫地区产业振兴、生态振兴、文化振兴、人才振兴和组织振兴等多方面。

二、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接质量评价

(一)衔接质量评价的指标选取

从已有研究看,关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接效果方面的研究主要集中在产业发展、生态建设、文化建设等维度,从巩固、拓展和衔接等角度进行衡量[9-12],比如在巩固拓展产业扶贫同产业兴旺衔接、巩固拓展绿色减贫同生态宜居衔接、巩固拓展文化扶贫同乡风文明衔接、巩固拓展基层治理同治理衔接、巩固拓展“两不愁三保障”同生活富裕衔接五个层面划分出巩固、拓展和衔接三类指标[5]。

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接的质量是相关政策在实践中所达到的效果。根据前文对相关文献和政策的梳理,本文认为衔接质量本质上就是巩固、拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴对接的效果,在政策实践中包含了“巩固”和“拓展”两个维度。在巩固层面,根据前文梳理的政策,拟从巩固教育保障成果、巩固医疗保障成果、巩固饮水安全保障成果维度设置三类指标。其中,巩固教育保障成果维度主要用义务教育保障水平、学生资助水平等指标具体度量,巩固医疗保障成果维度主要用农村人口基本医疗保险水平、营养保障水平等指标具体度量,巩固饮水安全保障成果维度用自来水通达水平、饮用水集中净化处理水平等指标具体度量。此外,在拓展层面,拟从与产业振兴相衔接、与生态振兴相衔接、与文化振兴相衔接、与人才振兴相衔接、与组织振兴相衔接五个维度设置指标。

在与产业振兴相衔接的维度,已有研究主要从产业自身的发展和产业发展综合效应进行衡量,本文结合以往研究,通过高标准农田建设水平、农业配套设施建设水平、现代农业产业园区发展水平等指标进行具体度量。在与生态振兴相衔接的维度,已有研究主要从农村生产环境、农村人居环境等方面进行衡量,本文结合以往研究,通过生态修复力度、农村生活污水治理水平等指标进行具体度量。在与文化振兴相衔接的维度,已有研究主要从文化设施建设、居民精神生活提升水平等方面进行衡量,本文结合以往研究,通过公共文化服务中心建设水平 、“艺术乡村”试点建设水平等指标进行具体度量。在与人才振兴相衔接的维度,已有研究主要从人才引进、技能培训覆盖水平等方面进行衡量,本文结合以往研究,通过大学专业人才培养水平、农技人才孵化力度、农村公共服务人才培育水平等指标进行具体度量。在与组织振兴相衔接的维度,已有研究主要从基层组织建设、基层干部素质提升等方面进行衡量,本文结合以往研究,通过社会力量参与基层组织建设力度、基层党组织队伍建设情况、驻村工作队选拔情况 、驻村工作队培育情况进行具体度量[6]。

基于以上分析,本文构建了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接的质量评价指标体系,该体系包含目标层2个、子目标层8个、准则层31个以及指标层31个,具体如表2所示。

(二)衔接质量评价结果及分析

本文选择四川省乡村振兴重点帮扶县为样本进行测度分析。之所以选择这些县,原因在于四川省的脱贫县、脱贫人口较多,其中甘孜、阿坝、凉山等原深度贫困县尤为集中,其脱贫人口近120万,而脱贫后,这些深度贫困县又成了乡村振兴重点帮扶县,是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接政策的重点瞄准对象。目前四川有25个国家乡村振兴重点帮扶县、25个省乡村振兴重点帮扶县,其中国家乡村振兴重点帮扶县属于原来的深度贫困县,省乡村振兴重点帮扶县属于原来的贫困县,总体样本县达50个。相关数据来源于课题组2022年6—8月在乡村振兴重点帮扶县调研中搜集的县级资料。

1.整体实现程度

50个样本县巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接质量测算结果见表3。从巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接质量的整体水平看,平均值为0.208,与最高值0.550有较大差距。根据熵权法计算得到的巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接综合得分,将50个县分为三组。从相对比较角度,将得分位于平均值1.5倍及以上的县归为一类,这些县的衔接质量较好;得分位于平均值至平均值1.5倍之间的县归为一类,这些县的衔接质量良好;最后,得分位于平均值以下的县归为一类,这些县的衔接质量一般。此外,从综合得分看,50个样本县中,省级乡村振兴重点帮扶县衔接质量整体比国家乡村振兴重点帮扶县好。这主要是因为前者自身发展基础较好,具有“先天优势”,而后者发展基础较弱,巩固脱贫攻坚成果、接续推进乡村振兴难度相对较大,因此从横向对比看整体处于偏低的状态。

表3 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接质量测算结果

衔接质量较好的县为平昌县、小金县、马尔康市、旺苍县和松潘县,衔接质量良好的县为九寨沟县、阿坝县、丹巴县等14个县,衔接质量一般的县为德格县、甘孜县、泸定县等31个县。从地理分布特征角度分析,衔接质量较好或良好的县主要分布在紧邻成都平原的地区,这些县地理条件较好,资源优势较为明显,发展基础较好,整体脱贫时间较早,能够有更多时间巩固脱贫攻坚成果、接续推进乡村振兴,且更能就近获得发展水平更高的成都平原地区的带动,因此衔接质量整体较高。衔接质量一般的县主要分布在四川西部和南部地区,距离成都平原地区相对较远,海拔较高,交通偏远,发展基础相对薄弱,相对而言,其中较多县脱贫较晚,巩固脱贫攻坚成果难度较大。此外,汶川县、万源市、理县等部分县虽然交通条件、发展基础等方面有一定优势,但衔接质量也并不突出,主要是个别维度存在明显“短板”拉低了整体水平。

2.分维度实现程度

从巩固教育保障成果的维度看,整体水平较高,各县平均值为0.479,其中越西县、金阳县、炉霍县等县综合得分较高,越西县达0.729,比整体平均教育得分高出52%。其他县该维度实现水平无明显差异。部分县巩固教育保障成果较为突出,其原因主要在于义务教育资源投放较多、教育结对帮扶开展较好。本维度及其他各维度衔接质量的测算结果见表3。

从巩固医疗保障成果的维度看,整体水平较高,各县平均值达到0.701。得分均值以上的各县在该维度差异较小。得分均值以下的县有一些差异,该差异主要是源于各县慢性病医疗保障水平存在一定差距。总体看,各县该维度整体水平较高且差距不大,主要是因为脱贫攻坚期间,各县基本医疗条件均已有较大改善,比如各县农村人口基本医疗保险(含大病保险)参保覆盖率、本县地区营养包发放率等都达到了90%以上。

从巩固饮水安全保障成果的维度看,整体水平较高,各县平均值达到0.670,其中小金县、马尔康市、旺苍县等14个县在该维度综合得分较高,超过了0.9。部分县之所以巩固饮水安全保障成果成效突出,主要是饮用水集中净化处理水平较高。

从与产业振兴相衔接的维度看,各县在该维度的综合得分差异明显,且整体得分偏低,平均值仅为0.190,其次级指标高标准农田建设水平、农业配套设施建设水平、现代农业产业园区发展水平、龙头企业发展水平、农民合作社发展水平、旅游村级覆盖水平、精品旅游发展水平得分均值分别为0.144、0.120、0.308、0.232、0.154、0.127和0.243。各县该维度得分整体偏低,可能是因为现代产业发展基础较弱,特色产业挖掘还不够,还没有形成明显市场竞争力,发展能力有限。

从与生态振兴相衔接的维度看,整体水平稍稍偏低,各县平均值为0.247,各县在该维度的综合得分无明显差异,其次级指标生态护林情况、生态修复力度、农村厕所建设水平、农村生活污水治理水平得分均值分别为0.402、0.124、0.158、0.306。该维度得分整体稍低,可能是因为乡村振兴重点帮扶县整体位于生态脆弱地区、偏远山区,生态修复、人居环境改善成本较高、难度较大,因此建设水平还不高。

从与文化振兴相衔接的维度看,整体水平一般,各县平均值为0.336,九寨沟县、若尔盖县、旺苍县、平昌县等县在该维度综合得分较高,其中九寨沟县得分达到0.820。从该维度次级指标中公共文化服务中心建设水平、“艺术乡村”试点建设水平、文化振兴“百千万”工程开展情况三个指标看,平昌县表现突出。总体看,该维度得分较高的县在文化建设试点、文化活动开展方面表现较好。

从与人才振兴相衔接的维度看,整体得分明显较低,各县平均值低到了0.110。各县在该维度的综合得分无明显差异,其次级指标大学专业人才培养水平、特色产业技术骨干培养水平、农技人才孵化力度、农村公共服务人才培育水平得分均值分别为0.098、0.056、0.135和0.149。该维度得分整体较低,可能是因为乡村振兴重点帮扶县人才需求大,而人才引进较为困难,本地培养还需一定时间,存在一定困难。

从与组织振兴相衔接的维度看,整体得分相对较高,其中峨边县、壤塘县、小金县、茂县、马边县、阿坝县等县在该维度综合得分较高,峨边县组织得分达到0.713。对与组织振兴相衔接维度其余的指标进行分析,新龙县、色达县、阿坝县分别有较好表现。需要指出的是,与组织振兴相衔接的平均得分理论上应该处于更高水平。与组织振兴得分均值相差较远的是普格县,该县所有脱贫村中驻村干部(含第一书记)总人数(人)/村数量得到的结果是0.329,远低于均值1.582,原因在于普格县下辖的村数量在所测算的50个县中是比较多的,因而得到的比例较低。普格县开展定点帮扶和选派得力干部人数/村数量得分虽仍在平均得分以下,但是在50个县中处于中等水平。因此,不能仅凭单一指标判断与组织振兴相衔接水平的高低。

对各维度综合得分进行聚类,泸定县、雅江县、甘孜县等13个县各维度得分相对不是很突出,划分为聚类第一类县,本文称之为非突出县;越西县、金阳县、红原县等26个县巩固教育保障成果维度实现程度较高,划分为聚类第二类县,因为采用聚类分析时,是将每个细分指标作为一个代表指标筛选出来,而巩固教育保障成果维度代表了巩固层面的衔接情况,因此本文称第二类县为巩固较好县;小金县、若尔盖县、旺苍县、平昌县等11个县在与文化振兴相衔接维度实现程度较高,因聚类时文化振兴代表了乡村振兴层面的衔接情况,本文称之为拓展较好县,划分为聚类第三类县(见表3)。

三、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接效率评价

(一)模型构建与指标选取

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接效率是政策层面投入资源与产出效果的比率。本文采用DEA线性规划模型(Data Envelopment Analysis)进行效率测算。该模型数据包络分析是运筹学和研究经济生产边界的一种方法,也是测量一些决策部门生产效率的典型方法。在脱贫后“扶上马送一程”的政策背景下,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接过程中,核心的投入仍然是政府资源,其中最为重要的是财政资金,而产出层面,则是衔接的质量[13-17]。因此,采用各县衔接推进乡村振兴补助资金金额(投入1)、统筹整合使用财政涉农资金金额(投入2)作为投入指标,采用前文分析的衔接质量综合得分作为产出指标[17-18],并结合规模报酬不变与规模报酬可变两种情况,选择产出导向的CCR与BCC模型对各个县巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接的效率进行测算。规模报酬不变时,具体模型如下[19-20]：

(1)

需要指出的是,规模报酬可变时,将综合技术效率分解为纯技术效率和规模效率的乘积,需增加下列约束条件：

(2)

式(1)中,Xi=(X1i,X2i,…,Xmi)T,Yi=(Y1i,Y2i,…,Ymi)T分别表示每个决策单元的投入指标向量与产出指标向量。s1代表投入冗余量,s2代表产出冗余量。b0是常数,本文取10-6。当b=1且s1=s2=0时,表示DEA有效;当b=1且s1≠0,s2≠0时,表示DEA弱有效;当b≠1时,表示DEA无效。

(二)衔接效率分析

效率的高低与投入多少以及资源配置是否合理密切相关。为探究影响各个县效率高低的原因,将50个县巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接综合效率分解为纯技术效率与规模效率。规模效率低表明在当前技术水平下资源的投入有待提高,而纯技术水平低说明资源未得到充分应用,存在较大的挖掘潜力[21-22]。该部分测算结果见表4。尽管壤塘县、德格县的综合效率较高,但整体看,国家乡村振兴重点帮扶县综合效率稍微弱于省级乡村振兴重点帮扶县,二者存在一定的差异。

表4 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接效率的测算结果

纯技术效率反映的是剔除了规模因素后仅由现有规模情况反映的投入产出效率。纯技术效率为1则表示不考虑规模时,规模可按照现实调整 (规模可变),进而实现投入与产出最优。综合技术效率的测度同时考虑了技术水平和规模,因此,若综合技术效率为1则表示即使控制了规模(规模不变),投入产出的效率也达到了最优。

从测算结果看,在规模不变的情况下,壤塘县、峨边县、德格县投入有效,其余县投入配置可以进一步优化;在规模可变的情况下,壤塘县、峨边县、德格县、马尔康市、剑阁县、汶川县、小金县以及平昌县投入有效,其余县投入配置可以进一步优化。整体看,在现有技术水平不变的情况下,至少有42个县还可以继续扩大投入规模。之所以还有必要扩大规模,可能的原因是随着脱贫攻坚转向乡村振兴,资源投放的维度更广、需求更大,在较短的衔接期内还无法达到最优投放规模。

为进一步对衔接效率进行分析,将50个县的巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接综合效率、纯技术效率与规模效率的测算结果按县类型进行归类整理,结果如表5所示。

表5 三类县巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接效率情况

从表5可以看出,聚类第三类县(拓展较好县)的综合技术效率与纯技术效率水平比较高,说明其衔接效率较为理想。测算所得到的各个县投入冗余的明细结果如表6所示。

表6 DEA测算投入冗余明细

为获取更进一步的结论,继续对投入冗余展开分析。根据不同的冗余类型对50个县整体进行分析,将冗余值在均值1.5倍以上称为明显冗余,冗余值在0至均值1.5倍称为一般冗余,冗余值等于0称为无冗余,结果如表7所示。

表7 DEA测算投入冗余汇总

从测算结果看,美姑县、昭觉县、万源市等28个县存在明显冗余,在样本县中占比达56%,说明整体上资源利用效率还有提升空间。对比前文结果,规模较优的县都没有出现明显冗余,规模不优的县则冗余明显,部分县存在“两头失效”的情况,即一头是现有规模不足,需增加投入,另一头则出现了明显冗余,需提高投入利用率。出现该情况,说明可能存在资源投放供需匹配度问题,其原因可能是投放资源基层管理、激励方面还有缺陷,资源利用效率还未得到充分重视。

四、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接质效的优化路径

(一)梯次推进、补齐短板,促进高质量衔接

以县域为单元,突出“抓两头、促中间”,巩固一批、示范一批与培育一批相结合,循序渐进,梯次推进。“抓两头”中,一头是对于基础较弱县,比如前文分析的非突出县,着重提升巩固质量,有序开展各种以巩固成果为核心的发展方式,避免立即或者跳跃式地将工作重心转移到乡村振兴[14];另一头是基础较好县,比如前文分析的振兴较好县,着力于进一步提升振兴质量,提高要求和标准,积极打造乡村振兴示范县。“促中间”是对于巩固较好的县而言,重点是促进其由巩固为主向乡村振兴转型,积极培育,对标对表、达标竞进推动乡村全面振兴。此外,在梯次推进过程中,由于各类县发展基础、阶段目标任务有一定差异,在激励、考核方面应充分考虑其异质性,精细调整指标,适当分类。

针对衔接质量最“弱”维度,需重点补齐“三个短板”。根据前文分析,整体来看,乡村振兴重点帮扶县人才、产业是衔接效果最“薄弱”的两个维度,因此有必要重点完善相关政策。一方面,完善本土人才培育机制,健全人才流向乡村的机制。重点培育乡村特色产业技术骨干、农技人才、农村公共服务人才,充分发挥“地缘”“血缘”等纽带作用,重点借助乡土情感,增强青年人才的自主回引意愿,为具备返乡意愿的青年人才搭建参与乡村振兴的立体化通道,并通过市场化等机制组建效用互涵的利益共同体,增进返乡青年人才长期服务乡村振兴的关系联结[23-24]。另一方面,完善产业发展系统性支持机制,以推进乡村融合性产业高质量发展为主线,以科技创新、制度创新、模式创新和数字赋能为动力,以“跳出农业发展农业”的思维优化政策,支持构建融合性现代乡村产业[25]。重点梯度支持建设国家级、省级和市级现代农业产业园,培育一批联农带农能力强、效果好的龙头企业,提高特色农业配套设施建设水平,充分挖掘县域资源,发展精品旅游业等覆盖面广、带动就业能力强、增收效果明显的富民产业。

针对衔接质量偏低维度,需持续促进“两个提升”。根据前文分析,整体来看,与生态振兴相衔接、与文化振兴相衔接水平偏低,是需要持续提升的两个维度。一方面,强化乡村振兴重点帮扶县的农村人居环境资源投放能力,重点持续提升农村卫生厕所建设水平和农村污水处理水平。在成本可承受的范围内,结合农村实际需求、生活习惯和自然环境开展建设,既要运用现代化方式提升农村卫生环境,又不能把标准提得过高、脱离实际;既要统一规划、避免无序建设,又不宜“一刀切”、规定过细。需要充分发挥基层干部和农户的主观能动性、积极性,探索适宜本土的农村人居环境改造方式。应将生态保护修复与人居环境建设、资源开发相结合,系统谋划县域内山水林田湖草等资源保护与开发,促进生产、生活、生态协调。另一方面,强化乡村文化建设,提升文化“软件”建设水平。既要充分利用精准扶贫期间建设了大量农村文化设施的优势,又不能停步于硬件设施层面,应以“软件”建设为主,完善激励机制引导基层开展更多更丰富的农村文化活动,充分挖掘本土乡村文化资源,建设一大批有特色、能辐射周边的文化特色村、镇。

(二)盘活资源、调节规模,促进高效率衔接

盘活现有资源。根据前文分析,部分县存在明显的资源冗余,并未达到帕累托最优,因此需要针对这类县强化现有资源利用效率。一方面,应瞄准政策资源最小单元“村集体”,盘活用好已有资源,探索整合、重组农村集体巩固、振兴类项目资源。强化村集体项目资产运营、管理绩效激励,对于绩效较好的管理村,给予适度奖励,创新资产盘活模式,探索多村集体资产打包运营、联合做强等方式,扩充增收资源,有序发展农村混合所有制经济,创新运营方式盘活资源。另一方面,适当调整财政资金使用的管理政策。特别是对于发展基础较弱的县,在确保资金用于“三农”且符合法规要求的基础上,对衔接资金等用于各领域的比例给予一个范围区间,而不是“一刀切”的一条线,避免使用空间“太窄”造成急需领域“缺资金”、冗余领域“用不完”。

撬动外部资源。根据前文分析,部分县存在明显的规模效率低下现象,其投入水平还有待提高。在国家和财政资源投放饱和的情况下,应转变观念,积极推动实现两个撬动。一是撬动金融资源。充分发挥财政支持作用,通过税收优惠或减免等政策,激励金融资源向脱贫地区延续领域倾斜;同时,全面打通金融市场下沉农业农村通道,强化村级信用建设,筑牢诚实守信的道德标准。二是撬动社会力量。应积极协调全社会的力量,推进财政涉农资金整合与社会经济组织发展的良性循环,通过社会经济组织的培育,释放财政涉农资金整合政策的潜在能量[26-27],积极建立联合社会经济组织的紧密合作利益共赢机制。同时,大力推进县域营商投资环境优化行动,激活市场,坚持市场化、法治化,促进脱贫县转变政府职能,形成统筹推进、督促落实优化营商环境工作的机制,为市场主体到乡村投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境,提高资源吸附能力。

结 语

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接是开启全面建设社会主义现代化国家新征程背景下党中央作出的重大战略部署。从时序逻辑看,衔接政策经历了“顶层设计—地方跟进—实践调整”的演变;从政策关联看,主要集中在巩固、拓展两个层面。基于政策梳理,以四川省50个乡村振兴重点帮扶县为样本,设计了衔接质量、效率测算指标体系。在衔接质量方面,研究发现：衔接质量较好县有5个,衔接良好县有14个,二者占比仅为38%,因此还有较大提升空间。其中,省级乡村振兴重点帮扶县衔接质量整体高于国家乡村振兴重点帮扶县,因此后续重点是持续提升国家乡村振兴重点帮扶县的衔接质量。从衔接质量的细分指标看,薄弱点在于产业、人才两方面。在衔接效率方面,研究发现：从规模效率看,至少有42个县未达到最优效率状态,还可以继续扩大投入规模;从技术效率看,规模较优的县都没有出现明显冗余,规模不优的县则冗余明显,部分县存在“两头失效”的情况,即一头是现有规模不足,需增加投入,另一头则出现了明显冗余,需提高投入利用率,这说明可能存在资源投放供需匹配度问题。此外,衔接质量较高的县,效率整体都偏高。基于以上分析,本文认为可采用梯次推进、补齐短板的策略,促进高质量衔接;采用盘活资源、调节规模的策略,促进高效率衔接。

需要进一步探讨的是,对于部分县出现“两头失效”现象的深层原因,本文只是做了初步的假设,其中具体是哪些领域供给过剩,哪些领域供给不足,抑或是哪些供需匹配的环节出现了问题,尚未进行实证检验。这些问题的解析不仅对于乡村振兴重点帮扶县高效衔接有参考价值,对于其他县用好政策资源也具有启发意义,因此后续有必要针对衔接效率的作用机制、路径进行深入研究。此外,在效率分析层面,本文主要采用的是中央、省级资金,县级本地资金、人力和物力等其他资源的使用效率是否有所不同,是值得进一步探讨的问题。