习近平关于人大监督的重要论述:理论渊源、科学内容和实践价值

王艺璇, 王宇波

(1 中共安徽省委党校马克思主义学院, 安徽 合肥 230022;2 湖北工业大学经济与管理学院, 湖北 武汉 430068)

人民代表大会制度是保证人民当家作主,保障实现中华民族伟大复兴的根本政治制度安排。监督权是宪法赋予人民代表大会及其常委会的重要职权,也是人民代表大会制度体系的核心构成,习近平关于人大监督的重要论述是习近平关于坚持和完善人民代表制度的重要思想的核心内涵之一。

目前学界对于习近平关于人大监督的重要论述的研究主要可归为以下几个研究视角:1)将这些重要论述作为习近平关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的一个方面进行总结。如郝铁川认为“加强和改进人大监督工作”是习近平关于做好人大工作的新论述之一[1]。汪在祥认为监督制度和机制更加成熟是新时代人民代表大会制度更加成熟定型的体现[2]。 江必新认为加强人大对其他国家机关的监督,有益于国家生活的法治化,是人大制度的优势之一[3]。汪卫东认为人大及其常委会行使监督权体现了人大作为“四个机关”的法治属性[4]。2)从习近平法治思想角度解读人大监督工作的某一侧面。例如王锴研究了习近平法治思想中有关备案审查的重要论述及其在实践中的展开。刘松山、蒋清华等学者探讨了人大监督的模式及其与支持其他国家机关工作的关系。3)归纳总结新时代人大监督工作的创新经验。如王晓琳总结了人大监督的新时代品格。4)全国及地方各级人大工作者对于这些重要论述的学习体会。这类文献从实践经验出发,更加侧重于学习贯彻,在理论总结和创新方面不足。

综上所述,国内现有学术文献中有关研究或是在研究习近平法治思想和习近平关于人大制度和工作的重要论述时有所提及,或是集中对其中某一工作内容进行深入探讨,将习近平关于人大监督的重要论述作为独立对象的系统研究尚不多见。本研究试图梳理习近平关于人大监督的重要论述的理论渊源,总结这些重要论述中的核心要素和意蕴内涵,研究其对于新时代人大监督制度发展和人大监督工作创新的指导意义。

1 习近平关于人大监督重要论述的理论渊源

理论伴随人们的需求而产生,通过制度实践最终落地[5]。马克思列宁主义的权力监督理论是人大监督制度建立的根本依循,在这一基础上,习近平继承和发展了前代中央领导集体关于人大监督的思考,结合自己主持地方人大工作的经验,形成了一套完整的理论体系,是马克思主义权力监督理论中国化时代化的最新成果。

1.1 对马克思主义经典作家权力监督理论的继承

强调权力监督的人民性是马克思主义权力监督理论最大的特点,也是其与西方的三权分立、权力制约思想之间根本区别。通过揭示国家权力的来源,马克思主义的权力监督理论依次回答了三个基本问题:“权力属于谁”、“谁来监督权力”和“如何监督权力”。在马克思恩格斯看来,公共权力起源于公共生活的需要,“其诞生之初就是服务于氏族成员”[6]559,因此,公共权力的归属者是人民,只不过到了阶级社会,权力的“性质却发生了变化,转变成了统治阶级专有的特权,成为实现少数阶级利益的工具”[6]139,所以,只有让广大人民重新成为权力的实际享有者,才能够有效防止权力被少数人所垄断和滥用,这就要求无产阶级掌握国家政权,“专政的主体应该由一个人或一小部分人扩大到整个无产阶级”[6]100。无产阶级在夺取国家政权之后,国家权力仍然属于人民,国家机关应当成为人民的服务者,而非凌驾于人民之上的官僚。在权力的享有者和行使者相对分离的情况下,人民作为权力的所有者,顺理成章的成为权力的监督者。马克思恩格斯虽未亲身经历社会主义革命与建设,但这些经典论述为无产阶级专政国家权力监督体系建构提供了基本的原则和方向。在此基础上,列宁结合苏俄无产阶级政党建设和社会主义革命、建设的实际,进一步指出人民群众的监督是对官僚主义最广泛且有效的制约形式,应当建立“多种多样的自下而上的监督形式和方法”[7],以人民的权利来监督国家权力。通过保障人民群众的知情权、参与权特别是罢免权和拓展人民群众监督的途径渠道,来保证国家权力有效接受人民监督。

习近平从马克思主义的立场观点出发,从人大制度的原理角度解释了监督权产生的基础[1]。他指出, “人民是无所不在的监督力量”“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督”。[8]

1.2 对中国共产党人关于人大监督思考的发展

中国共产党人对于人大监督重要性的认识一脉相承。中国共产党人关于人大监督的论述,最早可以追溯到毛泽东。1945年毛泽东在回答黄炎培关于“历史周期律”的疑问时提出的“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈”,明确了人大监督的重要意义。邓小平在深刻总结我国历史经验,特别是十年内乱的沉痛教训的基础上强调“最重要的是一个制度问题”,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[9],要求进一步强化人大监督的制度保障。1990年3月,《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》中建议拟定实行工作监督和法律监督的监督法。这是党中央以公开的正式文件的形式对人大监督工作提出的具体明确的要求。同月,江泽民在人大、政协“两会”党员负责人会议上的讲话中指出,在我们国家生活的各种监督中,人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督,监督“一府两院”的工作是人大及其常委会的一项重要职责[10]。2006年,胡锦涛在就《人大监督法》征求意见的党外人士座谈会上指出,加强人大监督,是发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的重要内容,也是我们做好改革发展稳定各项工作、维护人民群众利益、构建社会主义和谐社会的必然要求。

在这一共识前提下,中国共产党人关于人大监督的进一步思考主要集中于人大如何在不干涉其他国家机关行使职权的前提下实现有效监督这一问题上。1954年宪法实施之后,人大监督开始变为具体实践。这一时期的人大监督工作的主要形式体现为人大代表在会议期间对政府工作报告的发言和辩论,周恩来曾形象地把这种监督的形式概括为“对台戏”。

20世纪80年代,党中央对于人大监督的认识发生了重大变化,明确提出不是“唱对台戏”,而是“对的,就肯定,就支持;错的,就否定,就纠正”,而这种对于人大监督方式的重新定位,提出了人大监督工作中的另一个重要问题,监督与支持的关系。彭真强调“人大常委会对政府工作的监督,主要是监督它是否违宪、违法,是否执行国家的方针、政策,是否符合人民的根本利益。”[11]“如不注意正确监督政府工作,而是干涉政府日常工作,政府就不好办事了。”

自七届全国人大至今,对于人大监督认识的变化依旧围绕“监督与支持”之间的关系展开。七届人大到九届人大期间,更强调二者之间的“一体两面”的联系,认为人大及其常委会对于一府两院的监督,“既是一种制约,又是支持和促进”,“目的是督促和支持一府两院依法行政、公正司法”[12]。手段与目的,是对监督与支持二者关系一针见血的概括。自十届全国人大开始,特别是《人大监督法》实施以来,监督和支持的内容逐渐差异化。如吴邦国提出,通过监督法,“正确处理了加强人大监督工作和支持‘一府两院’依法开展工作的关系”[12]。这里可以理解为,人大监督的内容更加丰富,包含一府两院的全部工作内容,而仅支持其中合法合规的部分。

在此基础之上,习近平结合人大监督制度发展的历史和现状,对“监督和支持”之间的关系做出了全面的创新性论述,指出监督权的行使要符合“合法、有效、正确”的要求,以确保受到监督的权力依法正确行使[13]。

1.3 对自身工作经验的升华

习近平关于人大监督的重要论述,亦是其对自身长期深耕地方人大工作经验与思考的总结升华。从河北、福建、浙江到上海,在各个层次的人大工作中他始终强调人大监督的重要性和效能,具体而言,包括以下几个方面:第一,监督是各级人大及其常委会宪定职权。国家权力机关依照宪法法律行使监督权,代表国家和人民进行监督。人大监督居于我国权力监督体系的最高层次,兼具最高法律效力和最高权威。第二,人大监督工作为人大行使权力提供保障。第三,《立法法》仅赋权省、自治区、直辖市以及设区的市的人大及其常委会制定地方性法规,监督工作是大量没有立法权的市县区人大及其常委会的常规工作中的“重头戏”。第四,人大监督工作的效能是人民群众关注的重点,各级人大代表、各党派团体以及社会各界人士广大都对人大监督工作寄予厚望。

2 习近平关于人大监督重要论述的科学内容

监督权是宪法赋予各级人大及其常委会的重要职权,是推动人大工作的“两轮”之一[14]。进入新时代以来,习近平围绕人大监督制度和工作守正创新,回答了一系列事关人大监督工作的长远发展的基础性问题,主要集中在其制度定位、功能作用及工作原则三个方面。

2.1 赋予人大监督制度新的定位

人大监督制度是人民当家做主制度的重要组成。二十大报告指出“支持和保证人大及其常委会依法行使监督权,健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的监督制度”[15]是加强人民当家做主制度保障的重要举措。人民代表大会制度是在国家政权运行过程中保证人民当家做主的重要制度载体,因此不仅要通过正向的选举制度保证权力来自人民,更要通过反向的监督制度保证国家政权的运行全过程掌握在人民手中。一方面,人大对于宪法法律实施状况的监督保证了体现人民意志的宪法法律在全国范围内对于一切国家机关、社会团体、企事业单位和个人的规范效力。另一方面,人大对于其他国家机关的监督确保了国家权力始终掌握在由人民选举产生的国家权力机关手中。最后,人大监督扎根于人民群众,为“人民监督政府”提供了制度保障,进一步激活了公民民主权利。

人大监督制度是党的自我革命制度的重要构成。防范消极腐败是全面从严治党面临的重要课题。二十大报告要求健全完善党统一领导下的权力监督制约体系和机制,促进各类监督贯通协调。人大监督在党领导下的国家机关的监督中居于主导地位,相较于其他监督制度优势明显。第一,“三者有机统一”是人大制度的鲜明特征,因此,人大监督制度能够更加完整的承载党内监督的精神和要求,从而更加科学合理的在国家机关监督中发挥主导作用。第一,人大与其他国家机关之间的关系决定了人大监督层次最高,最具权威性。第二,从监督内容看,人大监督的覆盖面最广。既有对制度的监督,也有对于国家机关的监督,还包括对国家工作人员个人的监督。各种不同性质的权力基于其与国家权力之间的派生关系,都属于人大监督的范围之内。第三,人大监督提供了一种全过程、全方位的监督,实现了从事前(如预算监督)到事中(如执法检查)再到事后(如对司法权的监督)的全覆盖。

2.2 集中阐释了人大监督在推动中国式现代化中的功能和作用

习近平关于人大监督在推进中国式现代化中的功能和作用的阐述可以归纳为“两个确保”和“两个推动”。

“两个确保”是指人大监督工作在推进国家治理体系和治理能力现代化上的功能在于“确保法律法规得到有效实施”和“确保行政权、监察权、审判权和检察权依法正确行使”。“确保法律法规得到有效实施”是人大法律监督的主要内容。规范性文件备案审查制度作为人大法律监督制度的主要组成部分,与国家治理现在存在着深刻的内在互动关系。一方面,备案审查制度作为维护宪法法律尊严,保证国家法制统一的一种宪法性制度设计,构成国家治理体系的重要组成部分。另一方面,“由宪法和法律所确认、建构和定型的制度虽然不是国家治理体系的全部,却是其中的核心、最重要的制度”,国家治理体系正是由这些制度进一步生发细化而来。备案审查制度通过依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,保证这些核心制度的有效实施,进而有效提升国家治理体系全面现代化水平。通过人大监督“确保行政权、监察权、审判权和检察权依法正确行使”是提升治理能力的必由之路。一方面,国家治理的关键在于依法治权,确保人民赋予的权力依法行使更好地服务于人民是实现国家治理现代化的基本要求。另一方面,治国必先治党,全面推进中国式现代化,关键在党。在中国的政治语境中,政党治理现代化,提升党的领导力和执行力是国家治理能力提升的关键环节。人大制度作为“三者有机统一”的根本制度安排,在制度优势转化为治理效能上具有独特优势。通过人大监督确保各项国家权力依法正确行使,保证党的路线方针政策在国家工作中得到全面贯彻和有效执行,是加强党的全面领导的必然要求。

“两个推动”是指人大监督在完成全党全国人民的中心任务,全面建成社会主义现代化强国进程中发挥的重要作用。一是“推动各国家机关形成合力”。习近平指出“坚持中国特色社会主义道路”是我们推进中国式现代化前进道路上必须牢牢把握的重要原则。具体到人大监督工作上,就是要求我们“坚持人民代表大会统一行使职权,不搞‘三权鼎立’和‘两院制’”[16],充分发挥人大监督职能在推进国家治理协同化方面的重要作用。当代国家治理与传统的管制、统治等概念最大的差异在于实现了治理主体从一元性向多元性的逻辑转换[17]。而人民代表大会制度恰好能够有效协调参与国家治理的多元主体之间的关系。一方面,人大与其他国家机关之间的派生关系,决定了人大在与其他国家机关的关系中居于主导地位,能够主动居中协调各国家机关之间的职权关系,从机制上减少由部门权力冲突引起的内耗。同时,区别于西方党争、分权政治语境下以制衡为目的权力性监督,人大对“一府两院一委”的监督是权威性、单向度的。人大监督其它国家机关行使职权,支持其中依法依规部分,通过防范权力不作为、乱作为的出现,从权力运行上保障治理主体行动的协同性,确保党的意志通过人大监督职权的行使贯彻到国家政治生活当中。二是“推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题”。人大行使监督权的过程,是维护人民利益的最直接的过程。习近平指出“最广大人民的根本利益,都是一些关系经济社会全面协调发展的全局性问题,关系人民群众生活等切身利益的根本性问题。”[16]人大监督的流程设计和运行过程,就是发现问题和解决问题,特别是从制度上,从根本上解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题。通过解决各种矛盾和问题,来实现“寓支持于监督之中”,将制度优势转化为治理效能。

2.3 明确了人大监督的工作原则

“人民代表大会制度是中国共产党领导国家政权的重要制度载体,也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。”[13]这一论述明确了新时代人大监督工作的两大原则。

“坚持党的领导是人大监督工作的首要原则。[16]”一方面,人大监督工作是党和国家工作的重要组成部分。党的十八大、十九大报告和历次中央全会文件中均部署了加强人大工作的任务举措,先后出台多项人大工作相关的规范性文件,进一步拓展了人大监督权(如党的十八届四中全会提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度);每年年初中央政治局会议听取全国人大常委会党组工作汇报,自2015年始已成为一项重要的制度惯例。另一方面,人大监督工作是保证党的路线、方针政策在国家的各项工作中的全面贯彻落实的重要制度支撑,也是加强和改善党的领导的重要方式。党的重大决策部署决定了人大监督工作的具体指向,人大监督贯穿中央决策部署落实的全过程。

根据宪法和《监督法》的规定,民主集中制是党和国家的根本组织和活动原则,也是人大监督工作必须遵循的根本工作原则。不同于实行“首长负责制”的行政机关和“司法责任制”的审判机关,各级人大及其常委会实行“个人无权,集体有权的”集体负责制。一方面,人大监督权的行使主体只能是各级人大及其常委会,各级人大的专委会、办公厅等组成部分,委员个人,包括常委会组成人员均不属于适格主体。各级人大行使确定监督议题、开展监督活动和决定审议结果都必须通过会议形式,集体讨论,经过至少过半数以上代表(或组成人员)集体同意。另一方面,人大监督活动流程设计中蕴含的“民主集中制”特征明显。人大代表虽不能成为监督权行使主体,但却是人大监督权力的正当性来源。监督意见不是某个代表或委员的个人意见,但却是这些意见的基础。人大代表参与监督活动,不能直接处理问题,但可以通过法定程序和形式,向有关部门提出意见建议,由本级人大督促解决问题。人大监督的活动过程,是将个人意见汇入集体意见,形成国家意志的过程。

3 习近平关于人大监督重要论述的实践价值

人民代表大会制度建立近70年来,习近平是对其做出最全面最具体最重要论述的我党主要领导人[18]。从担任县委书记到成为党的总书记,他一直十分重视人大理论和实践的研究和创新。习近平关于人大监督的重要论述兼具理论先进性与实践可操作性,对指导各级人大用足用好宪法赋予的监督权,提升监督实效具有划时代的意义。

3.1 以实现“全过程人民民主”为目标完善人大监督制度

就制度而言,一个制度需要一个公认的标准来调整和规范。民主是全人类的共同价值,全过程人民民主是深入思考、深刻总结中国民主政治建设实践所得出的中国智慧和中国方案。人大监督制度作为全过程人民民主的重要制度载体,也是全过程人民民主全链条的重要一环,当以此为目标不断优化制度设计。

首先,坚持“开门监督”,推进监督民主化。人大监督制度的重要功能之一在于保证人民持续参与政治生活不因选举结束而中断。因此,必须坚持“开门监督”,在监督过程中充分倾听民意汇聚民智。“知屋漏者在宇下,知政失者在草野。”宪法法律的实施状况如何,一府一委两院的工作还有哪些亟待改进,人民群众最有发言权。通过创新监督方式方法,例如在执法检查过程中召开基层群众座谈会,将实地考察与随机抽查、网络匿名调查结合起来等,保证人大监督深入群众、深入基层、深入一线,使人大监督更加有的放矢、切中要害,进而提升实效。其次,建立长效机制,推进监督规范化。人大监督是保证国家机关及其工作人员遵从人民意志的法定形式,通过敦促公权力部门依法正确行使职权,实现国家治理规范化。全过程人民民主是全时段全流程全要素的民主,亦要求人大监督对公权力行使的全过程进行全覆盖的监督,而非“一听了之”“一问了之”。要加强跟踪问效,对监督发现的问题该点名曝光的要依法公开,对监督意见的落实情况要强化“再监督”,可安排听取审议意见落实情况报告,探索建立对“一府一委两院”落实审议意见书的考核评估制度,推动审议意见精准落地、有效落实。对于涉及到制度层面的,也可以及时启动法律解释和修改工作。再次,打通“内外循环”,监督主体协同化。现代国家多元共治的治理逻辑和结构在传统制度化、法治化的基础上提出了治理主体协同化的新要求。一方面,要求打通“内循环”,实现同一主体内部各职能相贯通。如有地方立法权的人大,可以结合在执法检查中发现的问题,根据本地区的经济社会发展状况,进行相应的地方性立法;人大常委会组成人员也可以根据监督工作中发现的问题,对政府机关领导人员的任免提出意见和建议,实现监督权与立法权、任免权的联动。另一方面要求衔接“外循环”,保证监督体系内各主体形成合力。要探索人大监督与其他监督主体的协作方式。人民代表大会是党和国家联系人民的制度化渠道,人大代表加强与本选区群众之间的联系,收集群众意见建议,行使监督职权,就是社会监督与人大监督的有机结合。

3.2 以坚持“依法监督”为路径推进人大监督工作

习近平总书记在中央人大工作会议上提出“要把宪法法律赋予的监督权用起来,实行正确监督、有效监督、依法监督”。“依法监督”被首次提出,作为推进人大监督工作的新要求,是对新时代以来全面依法治国和人大制度发展经验的总结与肯定。“正确监督、有效监督、依法监督”三者构成一个有机整体,其中“正确监督”锚定人大监督的政治方向,“有效监督”明确监督工作的评价标准,“依法监督”则构成新时代加强和改进人大监督工作的行动路径。

推动各国家机关依法行使职权是人大监督的重要功能,作为监督者本身的人大同样也应当遵从法治的要求。人大依法监督主要体现在三个层面,即“依照法定职责”“恪守法定权限”和“遵守法定程序”。“依照法定职责”是依法监督的逻辑起点,意味着不能超越法定职责的边界,还要把法定职责做好做实。例如,宪法赋予了各级人大对本级政府预算的监督权,新时代以来,以习近平同志为核心的党中央把加强人大预算审查监督作为坚持和完善人民代表大会制度、完善国家监督体系的一个重要内容,2022年修改的地方组织法,不仅新增规定了县级以上地方人大“审查监督地方债务”的监督权,还增加了乡镇人大“监督本级预算的执行,审查和批准本级预算的调整方案”的权限,进一步夯实了审查基础。“恪守法定权限”是依法监督的实体要求,意味着人大监督工作的方式和内容要严守宪法法律规定。宪法法律实施状况是人大监督的重中之重,故人大监督不同于行政部门上下级之间的工作检查,应始终坚持紧扣法律规定展开,看法定职责履行了没有,法律责任追究了没有。在解决问题上,人大监督注重以典型问题的发现带动深层问题的解决,执法检查不代行行政、司法、监察权力,不直接处理具体案件,而是通过优化制度设计,督促实施主体将法律落实到位,以法治方式巩固制度成果。“遵守法定程序”是依法监督的程序要求,是监督工作创新的重要制度保障。近年来,监督工作程序不断完善,《全国人大常委会执法检查工作办法》《法规、司法解释备案审查工作办法》《全国人大常委会议事规则》等一系列重要程序规则出台,将监督工作创新举措制度化、规范化、程序化,运用法治思维巩固成果,推动监督工作法定程序日臻完善。