新时代民主党派专项民主监督工作机制研究——优化营商环境专项民主监督九江实践与启示

李家强

(江西省投资促进中心，江西 南昌 330046)

民主党派对中国共产党进行民主监督，是发挥中国新型政党制度优势的重要方式，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，在中国特色社会主义监督体系中具有独特的、不可替代的重要作用[1]。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视多党合作事业发展，充分重视发挥民主党派的民主监督职能。2015年5月召开的中央统战工作会议提出，要从制度上保障和完善民主监督，探索开展民主监督的有效形式，随后颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》首次把“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”作为民主监督十种形式之一，以条例的形式对外发布。至此，“专项监督”这一概念出现在中共中央关于统一战线和多党合作的相关文件中，并在推进党和政府科学决策、民主决策、依法决策，推动党和国家大政方针、重大改革举措和重要决策部署贯彻落实中发挥着越来越重要的作用。

一、新时代民主党派开展专项民主监督的意义和优势作用

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确指出：“党坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善民主党派中央对重大决策部署贯彻落实情况实施专项民主监督、直接向中共中央提出建议等制度。”[2]近年来，各民主党派为更好发挥新型政党制度优势，充分利用自身界别特色和专业优势，围绕中央和地方的中心工作积极开展专项民主监督，为建立健全民主党派专项民主监督长效工作机制进行了一系列有益探索。

(一)民主党派开展专项民主监督有利于进一步彰显新时代新型政党制度优势

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是马克思主义政党理论和中国实际相结合、具有中国特色的新型政党制度。进入新时代以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国新型政党制度顺应新时代、取得新发展，在国家政治和社会生活中彰显出独特优势，也为世界政治文明发展提供了中国智慧和中国方案[3]。新型政党制度的优势要体现在制度效能上，而提升效能的关键在于发挥民主党派和无党派人士的积极作用。民主监督作为民主党派的三大职能之一，在中国特色社会主义监督体系中具有独特的、不可替代的重要作用，是民主党派发挥效能的关键。专项民主监督作为民主监督这一特色和优势的创新发展，既有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的政治意义，也有党派服务社会的现实意义，更能进一步凸显民主党派民主监督的政治性、合作性和协商性特色。因此，在民主党派专项民主监督的加持下，中国新型政党制度这一具有中国特色、中国气派、中国底蕴的好制度，必将会展现更加超凡的制度优势，迈出更加坚实的发展步伐。

(二)民主党派开展专项民主监督有助于推进中国式现代化高质量发展

中国共产党坚持以人民为中心，在高质量发展中促进共同富裕，以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点。作为新时代中国特色社会主义参政党，各民主党派通过聚焦人民期盼、民生需求开展民主监督，助推政策落实，为促进共同富裕献智献力。作为民主监督的重要组成部分，专项民主监督通过进一步拓宽民主党派民主监督形式和扩大民主监督内涵，让更多的民主党派和无党派人士积极广泛参与到社会普遍关注的政治、经济、文化、生态、民生等问题上来，参与到事关共同富裕、改革发展稳定的重大问题及人民群众反映强烈的热点难点问题中，不断凝聚起全面建设社会主义现代化国家的磅礴力量，推进中国式现代化高质量发展。

(三)民主党派专项民主监督是发展全过程人民民主的关键环节

习近平总书记深刻指出：“民主不是装饰品，不是用来摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题。”[4]进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央推进中国特色社会主义民主政治不断发展完善，在《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中三次提到要“发展全过程人民民主”。民主监督作为推进全过程人民民主五个方面的实践之一，是实现全过程人民民主的关键一环，也是民主政治实践的薄弱环节。这就要求我们在推进全过程人民民主过程中，落实实质性监督这一关键抓手。作为民主监督的拓展版，专项民主监督贵在专而精，是保障监督实效的重要形式和有效方法，更是推进全过程人民民主发展的重要保障。

二、当前民主党派开展专项民主监督面临的困境

专项民主监督作为民主党派完善和发展民主监督职能的创新举措，目前仍处于探索阶段，发展过程中必然存在一些短板。为进一步推动完善民主党派专项民主监督工作机制，本课题通过调查分析九江优化营商环境专项民主监督这一地方实践，通过专门访谈、问卷调查等方式，对专项民主监督工作机制运行情况进行了专题研究，发现当前民主党派在开展专项民主监督过程中主要面临六大困境。

(一)认识上的困境：民主监督的主动性不高

在专项民主监督过程中，有些民主党派成员和无党派人士怕担风险，怕得罪人，不愿认真履行监督职责，导致“不愿监督、不敢监督、不能监督”现象普遍存在，甚至对一些棘手的问题、敏感的问题视而不见，敷衍了事。主要原因一方面是中国自古以来的“官本位”思想、权力与权利关系的错位以及一些历史遗留问题，影响了民主监督主体的动力来源。对处于监督主体地位的成员来说，如果缺乏政治安全和完善的激励机制，就会出现上述不愿进行监督的现象[5]。另一方面由于民主监督属于协商性监督，往往容易被忽视，不容易被人理解。

(二)能力上的困境：民主监督能力水平不够强

民主监督作为民主党派的一项重要职能，对民主党派的自身能力提出了较高的要求。特别是在开展专项民主监督时，要求参与专项民主监督的各民主党派及其成员具备组织动员、组织协调、实地调研、问题洞察、材料分析、文稿撰写、报告提交等综合能力，这不仅要求他们要准确把握专项民主监督的性质、定位和方式方法，也要求他们对相关领域的专业问题具有深刻的洞见和把握。在具体实践当中，虽然民主党派部分成员具有某一方面的专业知识，但这种专业优势不一定能转化为监督优势，也很容易出现外行监督内行的尴尬局面。不但监督效果达不到预期，甚至可能给政务工作带来极大的困扰与不便。同时，民主党派在组织发展、后备干部储备、人才队伍建设方面也面临着一系列现实问题，青年后备人才匮乏已经成为当前制约各民主党派发展的主要瓶颈之一，民主监督能力更是难以得到有力保障。

(三)机制上的困境：民主监督体制机制不够完善

在专项民主监督实施过程中由于相关配套制度的不完善，往往容易导致专项民主监督流于形式。2020年12月21日中共中央发布的《中国共产党统一战线工作条例》(以下简称《条例》)第十五条中提出：“支持民主党派和无党派人士在坚持四项基本原则基础上，在政治协商、调研考察，参与党和国家有关重大方针政策、决策部署执行和实施情况的监督检查，受党委委托就有关重大问题进行专项民主监督等工作中，通过提出意见、批评、建议等方式，对中国共产党进行民主监督。”[6]《条例》虽然从制度层面提出了民主监督的基本原则、主要内容和监督方式，但实践层面对于具体的监督对象是谁、监督哪些方面、采取何种形式监督等没有给出明确提示，可操作性不强。分项调查数据表明，受访者中有43.7%的人认为，民主监督活动中存在着机制上的困境，即专项民主监督相关配套制度不完善。

(四)实施上的困境：监督工作推进不够有力

民主党派专项民主监督是不同党派之间的协同合作，是一种十分典型的非权力监督模式。这种监督和执政党党内监督、人大权力监督、司法监督以及行政监督等存在着本质上的差异。而且与社会监督模式以及舆论监督模式相比，民主监督的直接性和广泛性特征并不是十分明显。在实际监督活动开展中，如果将民主党派的民主监督活动和其他监督形式高度整合，积极地推动横向合作，必然会得到更为良好的预期效果。然而在实际工作开展中，横向合作的机制处于相对缺失的状态，从而直接影响到了民主监督刚性的提升。

(五)沟通上的困境：知情问政渠道有待进一步完善

知情是监督的前提，否则监督的实效就会大打折扣。在问卷调查中，有54.1%的受访者表示，专项民主监督过程中存在着因知情明政机制不健全，而导致获取信息渠道不通畅的情况。知情明政是民主党派和无党派人士有效开展专项民主监督工作的重要基础和先决条件。开展专项民主监督工作首先要对党和国家的大政方针有比较清晰的认知。与此同时，还要对不同区域的社会经济发展情况，对市场主体和民众的基本诉求有深度的了解。关心市场主体和民众所关心的重点问题和难点问题，才能更加有针对性地开展相关民主监督。党委政府的帮助和协调是不可或缺的一个关键要素。其主要在于被监督主体往往过度关注于自身的政绩情况，在信息提供的层面上多是以利好的信息为主，有时还会提供一些不全面甚至虚假的信息资料。这样一来就会导致监督过程中所收集到的各种信息资料不够精准、所实施的行动不够全面科学等。此外，现有的知情明政的渠道较为单一，如政情通报安排次数有限、内容单一、时效性滞后等。这都直接影响了民主党派和无党派人士对党委政府相关工作部署的全面了解，导致建言献策的针对性、前瞻性、可操作性不强，从而影响监督质量。

(六)运用上的困境：监督成果运用不够

专项民主监督是不是走过场，有没有起到作用，主要是看监督成果有没有真正转化为推动经济社会发展的有效举措，这正是专项民主监督的价值所在。很多时候，民主党派在开展专项民主监督活动中，往往满足于做好发现问题、提出意见建议等监督前半篇文章，而忽视了监督后半篇文章，特别是对提出的建议是否被采纳、党委政府如何使用意见等，缺乏必要的反馈和跟踪问效机制。如果民主监督成果只是放空炮，提交后不问效，那民主监督只会是一种摆设。在调查中还有56.3%的受访者表示，由于专项民主监督的监督成果转化机制还不够完善，导致监督效果不够明显。

三、新时代健全民主党派专项民主监督工作机制的几点思考

民主党派开展专项民主监督工作是新时代中国共产党领导下民主监督的创新之举，更是国家治理体系和治理能力改革的有益探索，在实践过程中拥有无可比拟的独特优势[7]。加强民主党派专项民主监督，必须坚持中国共产党的领导，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，着力构建“大统战工作格局”，进一步推进专项民主监督朝着科学化、制度化、规范化的方向发展[8]。通过加强能力建设、创新监督方式、形成监督合力等方式,探索建立健全民主党派专项民主监督长效工作机制。

(一)加强能力建设、提升履职能力是完善民主党派专项民主监督工作机制的必备条件

新型政党制度的优势要体现在制度效能上，而提升效能的关键在于发挥民主党派和无党派人士的积极作用。民主监督作为民主党派三大职能之一，在中国特色社会主义监督体系中具有独特的、不可替代的重要作用，是民主党派发挥效能的关键。因此，我们应立足新时代以来党中央对专项民主监督工作的有关要求，结合党派机关工作实际，着力提升民主党派基层组织履职能力。

首先，要健全组织机构。健全的组织机构体系是提升领域工作能力的基础和保障。要提升专项民主监督能力，就必须建立健全专门的组织机构，配备专门的人员，做好专门的工作，这也是常态化做好某一专题民主监督工作的必要条件。为加强对专项民主监督工作的领导，要探索在民主党派设置专门的监督机构——专项民主监督部，充分利用民主党派的人才和界别优势，配全配强专职工作人员。其次，要健全能力提升机制。人才是事业发展的根本。就目前形势而言，要提升优化营商环境民主监督能力，就要培养和发展一批素质优良、熟政策懂业务、敢监督善监督的骨干人才。一要制定专门的人才培养计划，可以针对民主党派专职监督人员队伍的年龄知识结构和具体发展需要，制定短、中、长期人才培养规划。二要积极发挥常态化继续教育活动和培训活动的作用，利用好社会主义学院培训、党派内部培训、研讨交流等方式，不断强化参与监督工作人员的政治意识和主体意识，提高履职能力。三要发挥党派的界别优势，针对不同的监督内容，成立相应的专项民主监督专家智库。通过履职培训、学习考察、专题讲座、视察调研等形式，充分发挥专家自身优势和专业特长，为开展民主监督工作提供更好的智力支撑。

(二)搭建平台、创新监督方式是完善民主党派专项民主监督工作机制的重要途径

在数字信息化日益发达的今天，各民主党派要紧跟时代，在民主监督方式方法上不断创新，要探索构建“互联网+平台渠道”，加强民主监督工作信息化建设，将网络监督与舆论监督、社会监督高度整合，将原本单一的民主监督模式朝着更为多元灵活的方向发展。同时，充分运用大数据分析等手段，为民主党派履职提供数字化支持。如围绕专项民主监督中的关键环节——知情明政、沟通联系、结果反馈等，将民主监督程序通过网络化呈现出来。各民主党派机关可以依托微信公众号、微博、客户端等新媒体技术创建某一主题“专项民主监督工作平台”。借助这一平台，民主党派成员能够实现及时了解有关专项民主监督主题的政务信息、及时沟通提出意见建议、实时查看反馈信息等三个方面的诉求，提高民主监督的时效性。

(三)党委统筹、形成监督合力是完善民主党派专项民主监督工作机制的重要保障

中共中央办公厅《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》提出，加强人民政协民主监督同党内监督等监督形式的协调配合。推进专项民主监督与其他监督形式有机结合，对于构建科学严密的监督体系、拓宽监督渠道、丰富监督内容、完善监督方式、增强监督实效等具有重要的现实意义。首先，要探索建立与执政党党内监督的合作联动机制，增强专项民主监督的刚性。习近平总书记指出：“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。”[9]因此，推进专项民主监督与中共党内监督有机结合，对于构建科学严密的监督体系、拓宽监督渠道、丰富监督内容、完善监督方式、增强监督实效等具有重要的现实意义。执政党在开展专项民主监督所涉主题相关巡视工作时，也可以邀请民主党派成员中综合素质高、具备相关专业背景的人员参与其中。通过双方的良性互动，逐步探索形成沟通协商、双向参与、长效跟踪等工作机制，并形成制度，从而增强专项民主监督的刚性。其次，要探索建立与司法监督的合作联动机制，增强专项民主监督的权威性。司法监督作为维护公权力正确行使的最后一道防线，是党和国家监督体系中强制性程度最高、权威性最为明显的一种监督机制。应探索建立专项民主监督与司法监督在人员交流互动、社情民意信息互通、公益诉讼等公益保障方面的良性互动合作机制。一是可以积极吸引法律界的优秀人士加入民主党派，参与优化专项民主监督；二是司法机关可以聘请民主党派和无党派人士作为特约人员或特聘专家，参与到诸如破坏营商环境等涉及专项民主监督主题相关案件的审理，并根据庭审的基本程序以及相关的纪律规范开展常态化的民主监督工作，让民主监督在与司法监督的横向合作中增强权威性。再次，要探索建立与社会监督、舆论监督的合作联动机制，增强专项民主监督的影响力。各民主党派在开展专项民主监督过程中应当深入到广大人民群众中去，广泛收集人民群众的意愿和诉求，以增强专项民主监督的广泛性、准确性。同时，各民主党派要在中国共产党相关部门的协调下加强与社会监督和舆论监督的横向联合，借助新闻媒介的力量，通过跟踪报道、开通专项民主监督主题相关的问政节目等形式，充分展示民主监督成果，扩大民主监督的影响力。