人民政协践行全过程人民民主的路径选择

袁树平

(河北省社会主义学院，河北 石家庄 050031)

习近平总书记指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。”[1]这一重要论述是把马克思主义民主观与中国具体实践紧密结合起来的重大理论创新，既强调了我国民主的本质属性是人民当家作主，又明确了其实现形式是人民全过程参与。全过程人民民主是对我国人民当家作主民主制度本质特征的高度概括，“是全链条、全方位、全覆盖的民主”[2]。

人民政协作为中国共产党领导的政治组织和民主形式，迄今已经走过了74年的光辉历程。人民政协通过对我国经济社会发展中的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，丰富民主形式，扩大民主内涵，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向和有效形式。新时代，人民政协要以党的二十大精神为指导，自觉贯彻全过程人民民主理念，通过民主协商实现为人民发声，在全过程人民民主的实践中迈出新步伐、取得新成效、展现新气象。

一、人民政协要在发展全过程人民民主中找准位置，发挥优势，积极作为

习近平总书记指出：“要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”[1]人民政协是广大民众利益表达的重要渠道，是民主协商的重要平台，是民主决策的重要环节，是民主管理的重要方式，是民主监督的重要组织，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。在实践中，坚持发扬民主、增进团结、协调关系、化解矛盾，坚持民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容，就是人民政协践行全过程人民民主的重要实现方式。

(一)人民政协要在民主协商中搭建协商平台，积极建言献策

习近平总书记指出：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”[3]人民政协是民主协商的重要渠道和专门协商机构，也是各民主党派、人民团体和社会各族各界人士协商交流、促进民主的重要合作平台。人民政协坚持自由平等、公开透明原则，以多种协商方式聆听群众心声、呼声，满足群众愿望、需求，保证各方群体的平等权益，是彰显社会主义民主的重要渠道。人民政协要发挥积极作用，围绕人民群众所关心的民生问题开展调查研究，反映社情民意，关心群众疾苦，积极建言献策，助力增进人民福祉、促进社会主义民主政治发展。 人民政协要加强委员与界别群众的联系，探索建立委员个人工作室、社区工作站、群众接待日以及委员向界别群众述职等制度，更加广泛地把全体人民纳入民主实践之中。

(二)人民政协要在民主决策中广集民众智慧，深谋善举良策

习近平总书记指出：“全面发展协商民主，推进协商民主广泛多层制度化发展，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制。”[1]人民政协群英荟萃、智力密集，政协委员可谓“少长咸集、群贤毕至”，他们是各行各业的专家、大家、名家、实干家。人民政协通过整合政协委员智力资源，建真言、谋良策、出实招、聚共识，能够更好地为党和政府科学决策、有效施策提供智力支持。人民政协要充分发挥联系面广、包容性强的优势，聚焦全面深化改革、聚焦人民群众的急难愁盼问题，深入调查研究，努力为改革发展出实招、办实事、谋良策。人民政协要进一步加强政协协商与基层协商的有效衔接，探索政协委员参加基层议事会、邀请群众参与政协协商等，让群众在有序政治参与中充分表达意愿，丰富参与实践。

(三)人民政协要在民主监督中行使权力责任，营造良好氛围

人民政协的民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，对国家重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况进行的监督，是对涉及人民群众切身利益问题的解决落实、国家机关及其工作人员的工作等情况，通过提出意见、建议、批评的方式进行的协商式监督。习近平总书记在中央统战工作会议上的一段讲话，直击要害：“我常常提及毛泽东同志和黄炎培先生在延安的‘窑洞对’。当年‘窑洞对’的问题已经彻底解决了吗？恐怕还没有。”[4]“如果把监督当成挑刺儿，或者当成摆设，就听不到真话、看不到真相，有了失误、犯了错误也浑然不知，那是十分危险的。”[4]人民政协由于位置超脱，能够比较全面地了解和更实际地反映各方面的情况，有利于客观地提出建议和批评。同时，人民政协作为一个政治组织，其履行民主监督职能不同于一般群众的分散监督，是在政协组织中按照一定的章程、通过一定的程序来实现的。因此，人民政协的民主监督要比一般群众的监督更具有影响力和权威性，更具有力度和成效。只有将党内监督、法律监督、社会监督、舆论监督、人大和政协监督、民主党派和无党派人士监督等多种监督方式形成合力，才能真正防止和遏制“中央强调抓一下，强调过后放一下，出了问题紧一下，形势好了松一下”的一阵风现象。

二、人民政协要在发展全过程人民民主中发挥协商民主重要渠道作用

习近平总书记指出：“发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。”[5]人民政协的优势和特色决定了政治协商在利益协调和促进和谐中的重要功能和作用，因此，立足人民政协性质定位，更好发挥协商民主重要渠道作用，是人民政协践行全过程人民民主的内在要求。

(一)发挥好人民政协的界别优势

做好新时代的政协工作，就要充分发挥好人民政协界别优势，搭建好各民主党派、无党派人士发挥作用的平台，使他们能够更好地建言献策、发挥作用。进一步发挥界别优势、优化界别设置、健全界别工作制度、彰显界别特色、体现界别功能，直接关系到人民政协作用的有效发挥和人民政协事业的创新发展。一是创新界别活动形式，积极采取界别纵向联合和相近相邻界别的主题讨论或其他活动形式。二是创新界别活动平台，突出界别群体参政形式。三是创新界别组织机制，制定以委员产生、管理、退出等为主要内容的制度化文件。四是创新管理服务机制，开展登门走访、委员约谈、通讯联系等，及时了解并切实解决界别委员的实际问题和困难。

(二)发挥好人民政协的包容优势

包容性是发展社会主义民主政治的内在要求，是人民政协的特有属性，是人民政协同其他组织和团体相区别的一大特点。进入新时代，人民政协要继续扩大包容性，完善协商议政的内容和形式，健全协商机制，扩大协商领域，搭建协商平台，广泛听取各民主党派、无党派人士以及其他各方面群众的意见和建议。通过民主协商促进全社会增进共识、团结协作，在重大原则问题上逐步达成一致，把贯彻党的方针政策内化为自觉的行动。人民政协要以包容性凝聚强大正能量，做到党的中心工作推进到哪里，政协工作就跟进到哪里，协商民主就开展到哪里，各方力量就凝聚到哪里。

(三)发挥好人民政协的合作优势

人民政协作为统一战线的组织和多党合作的重要机构，具有与生俱来的党派合作性。这是人民政协不同于其他政治组织的显著特点，也是我国社会主义政党关系的生动体现。要构建支持民主党派在人民政协发挥作用的平台，以民主协商的程序化为突破口，通过程序化带动制度化和规范化，使政协的政治协商真正成为党和政府广集民智、广汇民力、实行科学民主决策的重要环节。要落实民主党派委员接受政协和党派“双重管理”相关制度，积极探索民主党派政协委员既参加所在界别的组织生活，又参加所在党派支部组织生活的有效方法和路径，确保民主党派委员在政治上始终与中国共产党同心同向，实现政协工作与各民主党派建设互促共进。

三、人民政协要在发展全过程人民民主中坚持党的领导，发挥爱国统一战线组织作用

习近平总书记指出：“巩固和发展最广泛的爱国统一战线，完善大统战工作格局，坚持大团结大联合，动员全体中华儿女围绕实现中华民族伟大复兴中国梦一起来想、一起来干。”[1]人民政协事业源自中国共产党领导的统一战线，人民政协从产生之初就带有统战性，统战性是人民政协最显著、最本质的属性。《中国人民政治协商会议章程》对其性质表述为：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”[6]这里，人民政协首先被定性为爱国统一战线性质的组织，因此，人民政协践行全过程人民民主，一定要坚持党的领导、突出“凝心聚力”的统战功能。

(一)坚持党对人民政协工作的领导

党的领导是人民政协工作之魂，坚持中国共产党的领导是人民政协必须遵守的根本政治原则。习近平总书记指出：“中国共产党的领导是包括各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在内的全体中国人民的共同选择，是成立政协时的初心所在，是人民政协事业发展进步的根本保证。要把坚持党的领导贯穿到政协全部工作之中，切实落实党中央对人民政协工作的各项要求。”[5]坚持党对人民政协工作的领导，就要紧紧围绕党中央决策部署谋划开展政协工作，切实把政协工作摆到党的中心工作全局中来思考、谋划、推进，真正做到党的中心工作推进到哪里，政协工作就跟进到哪里，力量就汇聚到哪里，确保人民政协工作与党中央在政治上同向、思想上同心、步调上同频、工作上同步。坚持党对人民政协工作的领导，还要坚持把团结和民主两大主题贯穿于政协工作的各方面和全过程，切实把发挥政协团结联谊功能与发挥社会主义协商民主重要渠道作用有机结合起来，不断巩固夯实党的执政基础和执政地位。

(二)发挥人民政协统战引领功能

统战属性是人民政协最基本的属性，统战职能是人民政协最基本的职能[7]。人民政协发挥统战职能、做好统战工作，既要遵循统一战线的一般规律，也要展现政协自身的特色和优势。新时代，社会结构、利益格局都发生了深刻变化，人民政协统一战线职能作用的发挥也面临许多新问题新矛盾。这就更需要人民政协遵循统一战线规律，坚持原则性与灵活性相统一，探索更多的工作方式和方法，为全面建设社会主义现代化国家服务，在全面推进中华民族伟大复兴实践中展现新作为。人民政协要加强在统一战线中的政治引领，把培育共同体意识作为发挥统战功能的重要内容。要深化海外统战，广泛凝聚力量，发挥包容性强、联系面广的优势，成为对外交流的重要桥梁，以爱国主义为基础、以中华文化为纽带、以求同存异为原则，多渠道、多层次、全方位地开展同港澳同胞、台湾同胞、海外侨胞的交往交流。要讲好政协故事，传播中国智慧，增强制度话语权，从而起到凝聚人心的重要作用。

(三)发挥政协委员履职主体作用

政协委员是政协履行职能的主体，发挥好委员作用既是做好政协工作的基础，也是发挥政协爱国统一战线组织作用的关键。政协委员要适应国家治理体系和治理能力现代化新形势新任务新要求，树立进取意识、责任意识，把提升履职能力和水平作为工作的重要任务。政协委员作为政协工作的主体，在协商议政中必须要“懂政协、会协商、善议政”，要坚持为国履职、为民尽责的情怀，把事业放在心上，把责任扛在肩上。各级政协要在把好委员入口关的基础上，抓好“两头”工作，一方面要加强学习培训、严格考核管理、评选优秀委员等，增强委员归属感、荣誉感和成就感；另一方面要完善退出机制，确保将“空头”委员、“挂名”委员、“哑巴”委员拒之门外，做到既有温度、又有力度。同时，也要积极搭建平台载体，帮助委员在履职实践中锻炼提升。

四、人民政协要在发展全过程人民民主中发挥凝聚共识重要职能

习近平总书记在中央政协工作会议上强调：“要把大家团结起来，思想引领、凝聚共识就必不可少。”[5]《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》提出：“要在坚持做好政治协商、民主监督、参政议政工作的同时，把凝聚共识作为政协重要职能。”[8]这标志着凝聚共识已成为新时代人民政协的一项重要职能。凝聚共识，本质上是思想政治工作，解决的是人心向背、力量对比问题，目的是统一思想认识、凝聚强大合力，打牢共同思想政治基础。这就要求人民政协必须在提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识上下功夫。

(一)加强统一战线各界代表人士思想引领

习近平总书记指出：“人民政协要通过有效工作，努力成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。”[5]加强思想政治引领，打牢团结奋斗的共同思想政治基础，是新时代做好统一战线各界代表人士凝聚共识的前提。要深刻认识新时代条件下凝聚共识对于人民政协加强团结的重要性，善于运用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法，正确处理人民内部矛盾。要引导各级政协委员，从思想上自觉接受中国共产党的领导，深入调查研究，广泛凝聚共识，有效促进落实，正确反映所代表群体的共性诉求，在事关道路、制度、旗帜、方向等根本问题上统一思想和步调。

(二)引导政协委员围绕凝聚共识积极探索、建言献策

凝聚共识是对人民政协事业发展进步历史经验的科学总结。首先，要凝聚政协委员的共识。针对当下社会阶层结构复杂、多元思想交融的现状，政协委员要关心民情民意，反映好人民群众的意见和建议，不断把凝聚共识的思想意识向基层延伸。其次，要深入基层做好调查研究。只有深入基层、了解基层，善于从人民群众中总结经验、寻求解决问题的思路和方法，提出的意见建议才能符合国家的大政方针，才能得到人民的拥护，发挥好政协委员为人民的实际作用。再次，要提高站位，积极建言献策。只有坚持服务大局、发挥优势，积极建言献策，以更高的站位、开阔的视野、过硬的本领狠抓工作落实，才能寻求最大公约数、画出最大同心圆，无愧于自己的初心和使命。

(三)面向社会做好传播共识、团结引领工作

习近平总书记指出：“没有广泛共识，改革难以顺利推进，推进了也难以取得全面成功。现在，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，凝聚改革共识难度加大，统筹兼顾各方面利益任务艰巨而繁重。这就更需要下功夫去凝聚共识。”[9]这一工作重在扩大界别群众覆盖面，团结引导界别群众跟党走。《政协全国委员会关于加强和促进人民政协凝聚共识工作的意见》提出：“面向社会传播共识是人民政协凝聚共识工作的重要内容，需要切实加强。”[10]政协委员面向社会传播共识、协商议政，为改革发展添助力、聚合力，为攻坚克难拓思路、谋出路，就一定能寻求全社会意愿和要求的共识，广泛凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量。要发挥政协委员桥梁纽带作用，通过政协协商履职反映界别群众诉求，在群众中传播共识。坚持以协商聚共识、以共识固团结，聚焦党中央决策部署，围绕具有综合性、全局性、前瞻性的重大问题进行充分协商，广泛凝聚社会共识，为促进地方经济社会发展贡献智慧和力量。

五、积极发展基层民主，使政协制度优势更多地转化为基层民主协商和社会治理效能

基层政协，协商在一线，置身群众中，在有序政治参与、凝聚政治智慧、增进政治共识方面具有独特优势。中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[11]要积极推进政协协商向基层延伸、向群众延伸，使政协制度优势更多地转化为基层民主管理和社会治理效能。

(一)扩大基层人民群众的有序政治参与

更好地发挥人民政协的职能作用，把工作向基层延伸，扩大基层群众的有序政治参与，使基层群众的协商更加理性，是人民政协需要思考和探索的重要课题。一要利用人民政协的组织优势，构建政府和群众沟通的有效渠道，特别是各区域各领域中围绕重大公共事务的协商，打造公民积极参与协商的平台。二要利用政协参政议政的优势，关注和参与基层公共治理中的民主协商，构建保障基层群众有序政治参与的机制，促进基层决策更加符合群众利益和社会需求。三要利用人民政协协商民主平台优势，把关注基层的民主协商、扩大基层群众有序政治参与等工作纳入政协的议事日程，探索制定和实施有效措施，在基层群众民主协商的实践中落实和完善。

(二)推动政协协商与基层协商有效衔接

要加强基层治理体系建设，强化顶层设计，协调运用好政府、市场、社会等各方力量，严密组织体系，强化组织运作，规范组织程序，提高组织效能，切实把基层党员干部群众更好地组织起来，有效应对城市规模扩大、产业调整、资源配置等方面的问题，提高基层治理的应变能力、反应速度和治理效率。要聚焦协商主责主业，持续推动协商平台向基层延伸、向群众靠近，把协商的触角延伸到人民群众中，从群众普遍关心的操心事、烦心事、揪心事入手，确保耕好“责任田”，让协商接地气、冒热气、强底气、聚人气。要扩大普通民众广泛参与的协商渠道，广泛听取意见建议，从为多数人谋福祉出发深入了解基层民心所向，建立健全协商制度，规范协商程序，实现程序民主和实质民主协同推进。

(三)探索远程协商和网络议政新形式

习近平总书记强调，网上网下要形成同心圆，各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线[12]。群众在哪里，民主就要跟到哪里，人民政协的协商功能就要在哪里发挥作用。政协组织要积极运用网络开展协商议政活动，坚持线上线下两条腿走路，在协商议政活动中引导群众尤其是青年群众政治参与。各级政协组织要积极探索远程协商会、网络主题议政、线上读书平台，打造更多亲民近民的网络协商议政平台，推动政协协商从线下到线上、从封闭到开放、从室内到室外，将网络协商议政引向深入。要鼓励引导支持政协委员发挥社会影响力，运用“两微一端”关注民生问题，汇集群众意见，打造正能量“大V”。要建立政协民意数据库，对数据进行深度挖掘，构建具有政协特色的社情民意汇集分析机制，为党和国家工作大局服务。