内控视域下的高校经济合同管理问题及其消解

赵石言　朱晓

摘   要：近几年，随着高校与外界市场化合作的增加，其内部控制体系的建设尤其是经济合同的管理愈来愈重要。S高校經济合同管理中存在合同授权不规范、审批执行不完善、合同履行不合规、合同印章管理和合同归档不严格等问题。为减少S高校经济合同管理的问题，应加强组织领导、健全合同内控配套制度、建立经济合同管理绩效评价指标体系、推进全面预算管理、统筹信息化建设、优化内控设计、健全合同管理人才队伍。

关键词：高校；内部控制；经济合同

中图分类号：G647    文献标志码：A       文章编号：1673-291X（2023）04-0137-04

近几年，随着我国市场化改革的深入，高校与外界的交往愈发频繁，市场化合作的形式越来越多样化。为保障合作双方的权益，高校必须以书面合同明确与合作方的权利与义务。高校与合作方的合同涉及到建筑工程、合作办学、人员培训、技术开发与转让、咨询与服务、创就业实习基地建设、仪器设备采购、资产处置、场地租赁等许多方面。高校的公益性与多层级管理的特点决定了合同管理的复杂性。倘若合同管理出现漏洞，则极有可能助长腐败，对高校造成经济损失，并对高校的内部运行与社会声誉造成不利的影响。因此，加强高校内部控制体系建设、改进高校经济合同管理，已经成为高校高质量发展的重要课题。本文基于对S高校的调查，研究新形势下高校经济合同管理的问题与改进策略。

一、S高校经济合同管理现状

高校合同是高校作为独立的民事主体，在开展教学、科研及其他活动时与自然人、法人或其他组织之间订立的书面协议。2020年，S高校召开内控建设会议5次，优化业务流程，编写《S高校内部控制管理手册（2020年版）》《S高校内部控制建设与执行自评手册（2020年版）》，更新业务流程47 项；建立责任清单制度，完成S高校《2019年度行政事业单位内部控制报告》，评价结果获得优秀，相关经验在省内推广。2020年，S高校内控评价方案确定以经济合同为抓手，围绕分级授权、分事行权和分岗设权的重点展开评价。

（一）制度建设方面

随着学校的快速发展，业务活动中的经济活动越来越多，为更加高效地配置使用各项资源，规范各类经济业务活动，学校制定了《S高校合同管理暂行办法》及实施细则。学校内控评价手册合同管理模块对13个关键控制活动进行评价，包括合同管理制度的编制与发布、合同模板维护与管理、合同审核与审批、授权管理、合同变更/解除申请与审批、合同定期审阅、合同纠纷处理、合同台账管理、合同存档管理、合同的借阅、印章的保管、印章的使用登记、印章的新增、封存和销毁等。

（二）信息化建设方面

学校有合同管理系统，按照《S高校合同管理暂行办法》，在前期调研的基础上系统梳理了2018年14.25万份合同，确立了“统一授权、归口管理、分级审批、分工负责”的合同工作机制，建立了“业务系统+合同管理系统”的“N+1”合同办理平台。科技、继续教育OS系统、设备管理信息系统、材料采购系统（实验材料、实验动物、办公物资）、OA合同管理信息系统等均为学校合同管理信息系统。S高校还出台并定期更新合同办理平台操作指引，明确了合同起草、审批、签订、备案、履行、归档等各项业务的操作意见和规范要求。

（三）人力资源配置方面

S高校法律事务办公室是合同管理综合管理部门，负责制定学校合同管理规章制度，为各单位提供合同事务咨询与指导。S高校设立了专门的经济合同管理岗位，并根据内控要求，由专人负责经济合同的事前审核工作。S高校合同管理暂行办法规定，承办单位负责经济合同的起草，归口管理单位负责合同的业务审核，法律事务办公室对合同的合法性进行审核。合同归口管理单位、法律事务办公室、财务处、审计处等按学校合同管理暂行办法履行相应的监督职责。合同归口管理单位每年检查合同履行情况，并向法律事务办公室报送《S高校合同履行情况检查表》。

二、S高校经济合同管理存在的问题

2020年S高校内控评价实施以业务归口管理部门自评和评价实施小组现场测试相结合的方式进行。内控评价实施小组拟定《内部控制评价测试表》，以合同管理为切入点，涉及与合同管理相关的资产管理、采购管理、预决算管理、科研管理、资金管理、工程项目管理、信息化管理、附属单位管理等九大业务模块及学校层面的控制活动；重点关注合同管理的13个关键控制活动；选取经济活动中决策、执行的关键环节、关键岗位控制等风险点，采取个别访谈法、调查问卷法、穿行测试法、抽样法、实地查验法等有针对性地对合同管理及相关业务活动进行评价。

本课题组关注S高校经济类合同近5 000份，涉及学校62项经济合同，其中重大合同192份。评价中发现S高校经济合同管理中主要存在以下问题。

（一）合同授权管理执行不规范，风险意识薄弱

学校在合同管理系统中嵌入了合同办理流程，通过统一授权的方式明确了合同专用章授权管理单位和使用范围。归口管理单位根据内控建设要求制定了部门合同管理细则以及办理流程。事实上，S高校经济合同风险控制管理仍然不到位，隐藏着较大的财务风险。第一，学院（部）、部门仍有未在合同管理系统中流转审批的合同，同时此类合同负责人在未经学校授权的情况下对外签订合同。第二，科技开发、社科类研究项目多由项目负责人对外签订合同，合同甲方为S高校或学校二级单位，项目负责人签订合同前均未经学校授权，未经审核直接对外签订合同，反映出项目负责人法律意识淡薄。

（二）合同审核和审批执行情况不完善

签订合同存在一定的随意性，碍于面子和人情签订经济合同的情况时有发生。例如，在出版类合同时对于学术大腕学校相关部门会帮助其办理合同签订手续；对于普通教师则服务不周，存在归口管理部门因无人审核而不签订合同的情形。S高校专门设置了经济合同事前审核岗，相关岗位设在财务处。但许多学院、部门、项目负责人不清楚学校设立了该岗位，或不清楚该岗位的职责，认为签订合同仅仅是报销需要，很少关注合同的真实内容。这就导致了部门和项目负责人非必要不签订合同情形的出现。合同未经审核也容易造成合同中的法律风险，造成合同无效，导致学校利益受损。

（三）合同归口管理责任落实不到位

学校实行了归口管理控制，但仍未做到经济活动全覆盖。例如，设备、材料采购合同歸口管理部门未履行审核职责；集中采购限额以下的自行采购设备的合同无审核程序，未建立合同台账，也未向归口管理部门备案，容易发生拆分规避招标的风险；复印机和打印机日常维护、宣传视频制作推广、小额实验材料委托加工、会议场馆租赁、“小程序”定制等各类小额服务暂无归口部门。这些合同由二级单位签订并盖章，数量大种类多，管理难度大。

（四）合同履行情况检查不够规范

管理缺乏统一标准，采购物资质量和数量没有管理部门把关，无法规避审核人员因自身原因造成的审核不当。例如，食堂伙食物资采购没有验收，药品、医疗器械、医疗试剂采购入库无验收记录，部分工程项目缺乏交叉监督的举措。各部门需求多样，分析测试类服务有一定的特殊性，所以目前学校内部分析测试中心公布了测试类服务价格市场价格供二级单位参考。合同审计监督过于宏观，经济合同备案制度尚未履行到位，难以对经济合同管理有实质性的把控。

（五）合同印章管理无制度规定

目前，学校可用于合同签章的有合同专用章1、2及学校行政用章，但学校没有关于各类合同用章的管理规定。日常业务办理中，大量合同盖二级单位印章。但法律上规定，高等学校下属的职能部门、学院（部）不是独立法人，不能对外签订合同。如对外签订合同，无论是否经过学校授权，其行为后果均由学校承担，一旦发生纠纷，学校将面临较大的财务风险。由于学校在多校区办学，所有合同不分类型、不分金额均加盖“S高校合同专用章”，将显著增加校区间往返的办事成本，降低办事效率。因此，应根据学校实际制定合同管理实施细则规定印章使用流程和范围，将经济活动的风险控制在可承受范围内。

（六）合同档案管理制度有待完善

目前各承办单位均未按规定将相关材料定期送交学校档案馆归档。由于合同归档规定不明确，归口部门归档可能遇到接收困难等问题。档案馆对小金额的已结采购项目资料不予留存，与《S高校合同管理暂行办法》《S高校档案管理条例》中的归档要求规定不符。各部门根据工作实际和习惯归档，部分承办部门和归口管理部门的档案管理意识不强、处置随意，造成有些档案的缺失，可能出现泄露国家机密、商业机密的风险，导致国家、学校利益受损。

（七）内控评价结果运用不充分，缺陷整改难

2019年的内控评价报告为各部门制度建设和建立业务流程提供了依据。跟踪调查发现，2019年仍有部分缺陷未整改到位。例如，专利著作类的无形资产未在国有资产管理信息系统进行登记；归口管理部门未履行经济合同备案职责；合同管理部门未对合同进行定期审阅管理，未保留书面审阅记录；合同审核与审批不规范，仍有部门未按照合同管理制度签订合同。

三、S高校经济合同管理存在问题的原因

（一）合同印章管理难度大

大量日常发生的暂时没有归口管理单位的小额合同，无论金额大小均盖“S高校合同章”，显著增加了合同流转时间和办事人员的时间成本，导致办事效率低下。经法务办初步统计，S学校2018年签订了约14.25万份合同（不包括金额在5万元以下的小额合同），统计范围包括，学校24个职能部门签订的合作办学、工程建设、图书出版、科学研究等类别的合同4 492份，学校办公物资采购系统办理的采购3 445单（份）、备案823单（份）；学校仪器设备采购平台办理的采购714单（份），学校实验材料物资采购系统办理的采购10.71万单（份）、备案2.4万单（份），学校动物管理系统办理的采购2 876单（份）。不难发现，采购类合同占90%以上，且已经在各业务系统中办理或备案。此外，《S高校采购与招标管理办法》规定3万元以上的工程、货物、服务项目一般须签订合同。《S高校维修改造项目管理办法》规定1 000元及以上的维修改造项目须签订合同。以上合同包含在工程建设合同中，且工程合同执行中不可避免出现合同无法执行需要变更或解除的情况，同时合同无法涵盖所有小概率突发情况。

（二）合同管理内控制度不健全

S高校设置了经济合同事前审核岗和合同管理岗位，但未将经济合同事前审阅环节嵌入合同管理流程。二级单位负责人和项目负责人甚至不知道经济合同事前须经过审核，岗位形同虚设。

（三）信息共享平台数据导入不完整

经济活动数据共享有待完善，无法实现经济合同履行情况即时汇总。2019年10月，S高校新成立了数据资源办公室，负责统筹协调数据资源管理。目前已集成35个业务系统，建立了包含组织、教学、人员、财务、科研、服务、资产、位置在内的8个主题库。但是学校信息化中心数据共享机制还未健全，数据导入不完整，无法实现数据共享与交互，合同的跟踪管理受到限制。加上二级单位内控管理意识不强，无法有效监督合同业务的执行情况，可能导致合同风险隐患导致的法律纠纷，从而引发经济损失。虽然部分归口部门完成了文件电子化归档工作，但仍未实现合同归集，致使财务处、审计处无法随时调取所需的经济合同，不利于合同履行情况的动态评价和合同的事后追溯。

（四）合同档案管理制度不健全

随着高校业务的不断拓展，各种复杂多样的经济活动违规行为屡见不鲜，通过对合同档案的查询，可以发现经济活动承办单位是否存在违规行为。完善档案管理工作制度，提供更真实、完整的数据是完善的合同内控管理制度体系的重要一环。

（五）合同管理人员缺乏专业胜任能力

S高校设置了各部门办理合同的秘书，并明确了其相应的岗位职责为承担合同的流转和备案职责，同时还要定期参加合同管理培训，与归口管理单位沟通并向合同负责人汇报。然而，经济合同管理涉及的专业知识较为广泛，要求人员具备会计、审计、基建、法律等专业知识，一般的合同管理秘书很难做到兼具以上专业知识。合同管理秘书一般由二级单位办公室主任兼任，专业背景差异大，且办公室事务多而杂，缺乏提升合同管理能力的时间。

四、改进S高校经济合同管理的对策

（一）提高政治站位，建设好“一把手”工程

经济合同管理须对合同管理办法配套制度進行细致部署，从学校层面制定与经济活动相适应的内控制度。领导要重视内控宣传和培训工作，二级单位负责人应根据学校内控手册要求逐一对照经济活动中存在的问题定期对部门内控情况进行评价。合同归口管理单位应制订计划，建立或更新本部门职责范围的合同管理办法及流程图，经学校财务部门和法务部门的审核后，广泛征求职能部门、学院（部）及相关机构的意见，反馈汇总后加以修正。此外，应重视二级单位的自我评价，自评报告应在一定范围内公开，促进内控规范有效运行。

（二）以预算管理为抓手，规范合同管理，提高资金使用效率，提升学校管理绩效

合同签订须在有预算的前提下签订，否则容易引起擅自改变资金用途的情况。因此，在实际工作中应形成二级单位领导、归口管理部门、财务处在预算编制、管理、执行上的联动管理。预算编制必须精细化，便于后期的执行和监督。项目合同一般包含收付款计划，便于归口管理部门监督收入是否与经济合同中的规定相符，支出是否按合同进度支出，防止出现采购超标出现的资金浪费。

（三）归口部门建立合同管理绩效评价指标体系

内控小组结合年度考核选取部分归口职能部门按年度或按项目周期分阶段实施，并对考核指标进行评分。主要内容由10个重要控制活动构成：（1）合同管理制度的编制与发布；（2）合同模板维护与管理；（3）合同审核与审批，合同变更/解除申请与审批；（4）授权管理；（5）合同定期审阅；（6）合同纠纷处理；（7）合同台账管理；（8）合同存档管理；（9）合同的借阅；（10）合同印章管理。其中，合同印章管理所占分值为20分；授权管理所占分值为20分；合同审核与审批、合同变更/解除申请与审批所占分值为15分；合同模板维护与管理所占分值为15分；其余各部分内容均占5分。注重结果运用，将绩效评价结果与二级单位年度综合考核挂钩，评分在100—90分的，等级为优秀；评分在89—80分的，等级为良好；可增加奖励性绩效的比例；评分在79—70分的，等级为一般，应督促其改进；评分在69 分以下的，等级为差，应视情况调减部门奖励性绩效，并对合同管理责任人、承办人追责问责。

（四）加强经济合同管理人才建设

一是引进高级人才，即具备专业知识和技能的复合型领导人才。他们能对合同管理岗位相关人员进行定期业务培训和技能指导，设计和更新内控制度体系，保证制度发挥作用。二是加强校内培训。每年召开合同管理培训会，组织相关人员学习最新的财务、内控、合同管理等相关政策，提高合同管理人员业务水平。三是建立合同管理人员轮训制度。高校业务日益多元，部分业务也存在相似性，通过兄弟高校业务交流着力提高合同管理人员的综合素质；利用外资源，遇到复杂的业务时进行咨询；引入专家指导，提高培训的针对性。四是内部控制建设监督检查小组下设合同管理小组，根据合同内控相关要求定期或按需进行合同审查，在实践中不断提高合同管理的能力。

（五）统筹内控信息化建设

将内控流程嵌入信息系统中，将学校各业务部门的合同管理平台打通。首先，合同电子化归档散落在各个业务系统，且5万元以下的合同没有数据。S高校各业务系统模块众多，合同管理模块建设思路不同，功能模块之间既有重叠区域，又有空白区域。所以，应打通1+N个合同管理平台，让数据多跑路、人员少跑腿，实现经济合同管理数据的实时交互，便于财务处通过大数据分析规避招标拆分报销的行为。其次，通过统筹内控信息化建设有效规范合同变更等行为，减少人为因素的影响，弥补合同管理的缺陷。同时，学校财务处、审计处和归口管理部门通过参数归设，将内控信息资源整合，为分析预测可能导致的合同风险、潜在经济利益损失提供了数据基础。再次，重视合同备案管理，将合同上传环节作为财务报销预约的必要手续（须签订合同的支出事项）。在财务系统中新增合同备案系统入口或从合同管理系统调取合同的权限，可轻松查询已备案合同的基本信息、付款计划和执行情况，同时实现经济合同在财务处的自动备案。S高校合同管理暂行办法规定经济类合同签订后需在财务处和审计处备案，而各二级单位均未严格执行该规定。通过报销环节的强制措施可大大提升经济合同的备案率，提高合同管理的效率。最后，以智慧校园建设为契机，逐步实施高校财务信息化。财务模块的应用对信息和数据安全有更高的要求，一旦数据泄露，将面临更大的风险。因此，S高校应完善授权与安全等级制度和信息安全追责制度。

（六）持续健全内控长效机制，构建内控文化，完善内控体系

打破传统的培训方式，在增强内控培训的针对性和实用性上下工夫。例如，举办内控知识竞赛、技能竞赛；积极宣传典型案例和先进做法；针对内部管理内部的薄弱环节列出问题清单，征集解决问题的“药方”，奖励解决问题的“金点子”。力求形成领导重视、二级单位负责人主导、关键岗位人员配合、全体人员参与的良好氛围。加强信息沟通，实现内部控制系统化，及时更新修订制度，动态调整不合理的做法，将经济活动风险降到可控水平，提高合同管理的科学性。

结语

S高校的内控体系建设取得了一定的成效，但由于宣传教育力度不够、各部门需求和服务多元化、合同管理配套制度不完善、信息集成化较差、合同管理人员缺乏专业胜任能力等原因，造成了合同履行管理执行难、监管不到位。未来S高校应结合内控实际和学校发展情况，持续经济合同管理内控建设。一是建立内控信息化体系，有条件的购置或建设信息化内控软件，促进现代信息技术与内部控制的深度融合，确保经济活动内控高效、制度化落实。二是建立风险评估和预警机制，对各项经济活动进行科学评估，降低合同执行过程中的风险。三是强化合同管理绩效考核评价结果运用，调动教职员工参与合同管理的积极性。总之，通过内控规划，建立起与学校发展规划相适应的合同管理制度体系，实现合同规范、精准、高效管理，提高学校财务和科研管理精细化水平，促进学校高质量发展。

参考文献：

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