涉人工繁育费氏牡丹鹦鹉社会治理检察路径

韩荣　马宇飞

编者按：党的二十大报告强调，“完善社会治理体系”“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。为推动检察机关贯彻落实党的二十大精神，以依法制发和督促落实社会治理检察建议为抓手，推进国家治理体系和治理能力现代化，本刊特选取2021年度全国检察机关优秀社会治理检察建议中的“江苏省徐州市人民检察院就规范鹦鹉养殖销售市场管理问题向河南省某市自然资源和规划部门制发检察建议”“重庆市人民检察院第五分院就规范摩托车生产销售问题向市场监督管理部门制发检察建议”“四川省苍溪县人民检察院就农村学生上下学乘车安全问题向交通运输部门制发检察建议”3个优秀案例，约请办案检察院围绕优秀社会治理检察建议制发与落实情况撰稿，并请高校专家学者分别对上述优秀案例效果进行点评，提出相关领域社会治理及检察履职完善建议等，充分扩展案例价值。为便于读者阅读，每篇解读文章均附相关案例内容二维码，扫码即可阅读。

摘 要：检察机关发现刑事案件涉及人工繁育费氏牡丹鹦鹉，案件处理结果可能会影响群体的生产生活或行业的可持续发展，以更加审慎的态度予以办理，并积极参与社会治理。在开展广泛深入类案分析的基础上，依托实地走访、专家论证、座谈沟通等方式进行全面调查核实和分析论证，妥善办理刑事案件，并切实找准问题症结，提出有针对性、科学性、可落实性的检察建议；通过实地回访、协调多部门配合、精准普法等促进问题有效整改，增强社会认同，切实提升社会治理质效。

关键词：费氏牡丹鹦鹉 社会治理 调查核实 协同

一、检察建议制发及落实情况

2021年3月，江苏省徐州市人民检察院（以下简称“徐州市院”）在办理徐州铁路运输检察院（以下简称“徐州铁检院”）书面请示的王某等人危害珍贵、濒危野生动物案中发现，涉案非法交易的野生动物为人工繁育的费氏牡丹鹦鹉，来源于河南省某市鹦鹉养殖产业。同年6月24日，在江苏省人民检察院（以下简称“江苏省院”）指导下，徐州市院邀请江苏、河南环境资源、野生动物保护专家、省市人大代表、政协委员进行论证，与会人员一致认为交易大规模人工繁育的费氏牡丹鹦鹉不适宜作为刑事犯罪进行打击。2021年11月9日，徐州铁检院依法对王某等人作法定不起诉处理。

走访调查中，检察机关还发现该市鹦鹉养殖产业不规范经营现象比较普遍，自然资源和规划部门存在鹦鹉养殖繁育许可不规范、鹦鹉经营和利用行为监管不全面、野生动物保护宣传不到位等问题。为规范鹦鹉养殖活动，徐州市院拟向该市自然资源和规划部门制发检察建议。经书面征求某市人民检察院同意并在其协助下，2021年11月12日，徐州市院向该市自然资源和规划部门送达检察建议并进行深度沟通，建议针对已有问题做好相关工作。同年12月28日，该部门书面回复检察机关整改情况。检察建议书送达后，徐州市院加强沟通联络，积极督促该部门采取便民服务办许可、规范专用标识试点、多层次开展培训宣传多项举措进行整改，收到良好社会效果。

二、检察建议书文本

江苏省徐州市人民检察院

检察建议书

徐检建〔2021〕2号

某自然资源和规划部门：

江苏省徐州市检察机关在办理王某等人危害珍贵、濒危野生动物案中发现，该案非法交易的费氏牡丹鹦鹉源自你市。1993年，国家林业部依据《濒危野生动植物种国际贸易公约》，将费氏牡丹鹦鹉核准为国家二级保护动物，其人工饲养繁育和销售均需主管部门审批许可。

为全面了解当地费氏牡丹鹦鹉养殖情况，徐州市检察机关干警到你市开展走访调研，发现你市是全国最大的小型观赏鹦鹉人工繁育和销售基地，已有20多年的鹦鹉养殖历史。据调查统计，你市现有小型观赏鹦鹉养殖户900余户，其中费氏牡丹鹦鹉养殖户近500户，费氏牡丹鹦鹉存栏量约50余万只，全国占比80%-90%。费氏牡丹鹦鹉人工繁育时间长、规模大，技术成熟，准入门槛低，系当地振兴乡村的富民产业。同时，检察机关还发现，由于当地主管部门疏于引导和监管，致使费氏牡丹鹦鹉养殖产业无序发展，无证养殖、非法交易现象较为普遍。

1.养殖繁育许可不规范。《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）规定，人工繁育国家重点保护野生动物的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，取得人工繁育许可证，但国务院对批准机关另有规定的除外。虽然你市鹦鹉养殖产业发展历史较长，但是当地广大养殖户甚至有关管理部门对养殖观赏鹦鹉的事前审批政策认识不足，仅有100余户鹦鹉养殖户办理了野生动物人工繁育许可证。费氏牡丹鹦鹉被核准为国家二级保护动物，你单位及下属单位却将费氏牡丹鹦鹉按照省“三有动物”进行管理，并未要求养殖户依法办理国家重点保护野生动物人工繁育许可证，导致非法养殖费氏牡丹鹦鹉大量存在。

2.经营、利用行为监管不全面。根据《野生动物保护法》《中华人民共和国动物防疫法》的规定，主管部门对国家保护动物出售、购买、运输、寄递等利用活动要进行许可管理，并由动物卫生监督机构进行检疫。但实践中，你市鹦鹉养殖户通过传统面对面交易或者利用网络交易等方式出售鹦鹉，监管部门未予有效监管，存在动物疫病传播风险，走私或者非法捕猎的鹦鹉极易混入人工繁育市场。如前述案件中王某等人通过微信联系，将人工繁育的费氏牡丹鹦鹉通过大巴车发货给买家，整个出售過程都游离在监管之外。由于许可、监管、检查不到位，当地养殖户无许可、超范围非法交易的情况较为严重，亟需加强监管。

3.野生动物保护宣传不到位。经调研，在你市养殖量较大且被列入国家重点保护野生动物的鹦鹉品种有4种，主要是费氏牡丹鹦鹉、紫腹吸蜜鹦鹉、绿颊锥尾鹦鹉、和尚鹦鹉。但是，由于当地鹦鹉饲养政策宣传不到位、办证不规范等原因，养殖户对鹦鹉的保护等级，人工繁育和经营利用鹦鹉办证许可的要求、程序以及违法买卖、运输鹦鹉行为的法律后果等认识不清，存在大量违法违规交易上述4种鹦鹉的情况。

全国人民代表大会常务委员会于2020年2月24日作出决定，要求全面禁止野生动物非法交易行为。在新的要求下，你市面临两难境地，一方面是需依法取缔人工繁育费氏牡丹鹦鹉非法交易，另一方面传统产业将受冲击、养殖户可能面临因案返贫的风险。因此，需要当地主管部门切实作为，规范鹦鹉养殖利用行为。

为加强野生动物保护，规范人工繁育鹦鹉的经营利用和交易市场秩序，維护养殖户的利益，助力乡村振兴，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第21条、《人民检察院检察建议工作规定》第11条第（二）项规定，特向你单位提出如下建议：

1.做好人工繁育鹦鹉办证许可和专用标识管理试点。2021年4月2日《国家林业和草原局关于妥善解决人工繁育鹦鹉有关问题的函》要求，做好审发管理证件服务和开展专用标识管理试点。请你单位按照该函的要求，对符合条件的养殖户核发管理证件。由于核发证件需要河南省林业局审批，请你单位加强同省林业局的联系，提高服务意识，主动上门宣传政策，简化办证手续，使符合条件的养殖户尽早取得国家重点保护野生动物人工繁育许可证。同时，在办证过程中要加强鹦鹉养殖标准的审核，对不符合标准的养殖户限期改正、确不符合条件的依法清理，确保人员脱贫不返贫，被饲养的鹦鹉也被妥善安置。对人工繁育的费氏牡丹鹦鹉、紫腹吸蜜鹦鹉、绿颊锥尾鹦鹉、和尚鹦鹉4种国家重点保护野生动物进行标识管理试点，凭标识销售、运输。

2.规范人工繁育鹦鹉交易市场的监督管理。加强对人工繁育鹦鹉销售场所的监管，依法划定交易场所，实行定点交易。加强防疫检疫检查，整改、取缔私下、非法交易行为，严防非法来源、染疫鹦鹉混入合法销售渠道。明确鹦鹉销售后产生的子代的管理方法，加强鹦鹉交易市场的规范化运作。加强同公安、市场监管等部门的配合，对鹦鹉出售、运输等活动开展监督检查，严厉打击走私、非法猎捕、交易、运输鹦鹉等野生动物的违法犯罪行为。加强与基层社区、乡村组织的联系，联合开展野生动物保护工作，做好疫源疫病监测和相关动物传染病的防治监管工作。

3.做好野生动物保护的培训宣传。将标识试点工作与野生动物保护宣传工作相结合，加强执法监管人员培训，深化法律政策解读，优化行政管理和便民服务，对人工繁育鹦鹉养殖、出售、购买、运输者进行精准普法教育，引导合法合规经营利用。利用“世界野生动植物日”“爱鸟周”等时间节点，结合2021年2月新版《国家重点保护野生动物名录》开展普法宣传。新版名录将鹩哥、画眉、红嘴相思鸟、歌百灵、蒙古百灵、云雀等12种鸟类升级为国家二级保护野生动物，请在普法宣传中注重告知上述鸟类无论野外种群、人工繁育种群均系国家重点保护野生动物，不得随意养殖、观赏、销售。主动上门开展摸排，对继续养殖、观赏、销售上述鸟类的，讲清政策，按照程序办理核发国家重点保护野生动物人工繁育许可证。

请你单位在收到本检察建议书后及时研究，采取有效措施推进工作，如对建议内容存在异议，请于收到检察建议书后10日内向本院书面提出。如无异议，请于收到检察建议书后两个月内向本院书面反馈采纳及落实情况。

2021年11月11日

三、检察机关开展涉人工繁育费氏牡丹鹦鹉社会治理的思路与方式

（一）深度调研做实刑事案件，为开展社会治理奠定基础

检察机关在办理刑事个案时，发现案件涉及社会治理问题，其处理结果可能会影响某类群体的生产生活或某个行业的可持续发展时，应以更加审慎的态度办理该刑事案件，为后续积极参与社会治理打牢案件基础。

本案中，王某等人买卖人工繁育的费氏牡丹鹦鹉总价不超过400元，如果机械适用司法解释，涉案人员可能被判处10年以上有期徒刑，有违社会公众普遍认知。为此，江苏省院组织徐州市院、徐州铁检院成立调研组，通过梳理分析2016年至2020年全国1678件涉人工繁育珍贵濒危野生动物犯罪案件，发现司法实践存在处理标准不统一、量刑普遍较重等问题。在调研基础上，徐州市院组织专家论证会，广泛听取社会各界人士意见，与会人员一致认为未发现费氏牡丹鹦鹉人工繁育种群对人类和野外种源有危害性，终端买家购买仅为养宠观赏，不宜作为刑事犯罪打击。经江苏省院批准，徐州铁检院依法对王某等人作出法定不起诉决定。鉴于相关司法解释并没有严格区分人工繁育野生动物和野外种群，费氏牡丹鹦鹉也未被纳入人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录，江苏省院向最高检专题报告并建议修订相关司法解释，对以观赏、繁殖等非侵害目的，交易人工繁育技术成熟、种群规模较大的野生动物且未对涉案动物造成较大侵害的，一般可以不作犯罪处理。2022年4月9日，“两高”出台《关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确此类案件一般不作为犯罪处理。

（二）充分开展调查核实和沟通协作，提升检察建议科学性、针对性、可落实性

检察机关应充分开展调查核实查明问题发生背景、主要表现及成因，梳理问题领域相关政策，明确责任主体，并加强与被建议单位的沟通协作，争取最大限度认同和支持，合力解决治理问题。

本案中，徐州铁检院对王某等人不起诉后，徐州市院接续监督，电话调查部分养殖场，实地走访养殖企业和养殖户，与主管部门就鹦鹉养殖问题进行深度沟通，并调阅了原国家林业局关于该市观赏鹦鹉人工养殖交易调研报告，了解到费氏牡丹鹦鹉已形成完整产业链，但多数养殖户未办理繁育和经营许可且对鹦鹉级别、经营利用范围存在认识误区。检察机关调查分析发现，养殖繁育许可不规范、经营监管不全面、保护宣传不到位是本案社会治理问题的症结所在，遂将该情况与主管部门提前沟通。沟通中，办案人员了解到国家林业和草原局已于2021年4月在河南地区开展允许依法出售具有人工繁育许可证和专用标识鹦鹉的试点，但该试点运行尚不规范。因此，检察机关站在主管部门角度思考问题解决的可行性，围绕发现的三方面问题提出更有针对性、具体性、科学性的整改建议，全部得到其认可。

（三）扎实开展督促落实，凝聚社会共识，扩大治理成果辐射效应

制发检察建议后，检察机关还应狠抓建议整改落实，积极协助推动问题解决。本案中，徐州市院不仅积极督促主管机关为530家养殖户办理人工繁育许可证，发放专用标识152.45万枚，还到当地回访养殖户，了解需求并确认鹦鹉都有了“身份证”。为扩大检察建议辐射面，凝聚社会共识，徐州市院会同案发地主管部门开展精准普法教育，并邀请记者深入鹦鹉养殖一线进行采访，与30多名养殖户面对面交流、报道。此外，针对调查发现的距离养殖基地273公里处的某市为鹦鹉主要销售中转渠道的情况，联合中转地行政部门开展普法宣传，从跨省产业合作、护航民营经济发展的角度继续做好案件的“后半篇文章”。

*江苏省徐州市人民检察院法律政策研究室副主任、一级检察官［221006］

**江苏省徐州市鼓楼区人民检察院第六检察部副主任、一级检察官［221007］