检察机关在未成年人保护工作中的重要作用与完善建议

张荣丽

摘 要：四川省苍溪县人民检察院针对农村中小学生上下学交通安全问题发出社会治理检察建议，内容严谨、问题聚焦、法律依据明确、建议具有实操性，专业性较强。检察机关全面充分发挥检察职能，在推进未成年人保护工作“刚性化”、落实和强化对未成年人的司法保护、提升未成年人保护问题的治理效率与效果方面起到了重要推进作用。建议检察机关继续遵循“最有利于未成年人原则”，推进未检人员培训，加强多机构合作，推进保护未成年人的制度建设等，进一步提升履职能力和履职效果，推动未成年人保护工作不断向前发展。

关键词：社会治理检察建议 检察职能 儿童最大利益原则

一、对四川省苍溪县人民检察院检察建议书的评析

根据《人民检察院检察建议工作规定》第5条对检察建议的类型划分，四川省苍溪县人民检察院（以下简称“苍溪县院”）这份检察建议属于“社会治理检察建议”。从该检察建议的内容和制发程序看，有如下亮点：

（一）由个案发现未成年人上下学存在安全隐患

与杀人、伤害、抢劫、爆炸等严重刑事犯罪相比，危险驾驶罪属于一种典型的轻罪。但苍溪县院透过该案敏锐察觉到超载现象在当地交通运输行业可能较为常见，中小学学生上下学乘车安全可能存在严重隐患，因此决定就此现象开展专项调研。

（二）调查结论证明安全问题确实存在

苍溪县院通过召开座谈会、发放调查问卷、暗访等方式到教育与科学技术部门、运输管理所、交警大队等部门及乡镇政府、20余所中小学校开展专项调研，同时走访部分“黑车”司机，发现超员搭载乱象普遍存在，为学生上下学乘车安全埋下巨大隐患。而负有管理责任的交通运输管理部门“没有解决好乡村客运市场大、交通运输执法人员少的矛盾，对非法营运车辆缺少有效的打击手段”。

（三）聚焦行业管理提出整改建议

苍溪县院通过调查，指出当地交通运输管理部门在乡村客运监管方面存在对非法从事鄉村客运的行为打击不力、配套政策没有落实、对农村中小学生交通安全工作重视不够等问题，并向该部门提出了严格执法，依法查处非法从事乡村客运以及超员超速等违法犯罪行为，加强乡村客运市场管理，加强与各部门协调联动等具体建议。

（四）检察建议制发程序严谨规范

苍溪县院在调查基础上形成检察建议书，并遵照《人民检察院检察建议工作规定》的要求，向交通运输部门公开宣告送达。检察建议受到县交通运输部门的高度重视，采取了一系列措施落实检察建议内容，收到了良好的社会效果。

苍溪县院在办理的一起“小案”中，见微知著，举一反三，通过制发与督促落实检察建议切实把检察建议制度转化成社会治理的效能，促进了行业管理水平的提升，起到了“办理一案、警示一片、教育一面”的作用。检察建议书内容严谨、问题聚焦、法律依据明确、建议具有实操性，专业性较强。如果在调查结果部分附加一定时期内类似案件的发案数量，在说理部分加入对未成年人实施特殊优先保护的法律规定，在法律依据部分增加《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》），则这份检察建议未成年人保护的目的就更加突出了。

二、 检察机关推进未成年人保护工作中的重要作用

检察机关在涉未成年人民事、刑事、行政、公益诉讼案件中充分发挥检察职能，对未成年人保护工作发展起到如下推进作用。

（一）推进未成年人保护工作向“刚性化”方向发展

未成年人保护工作是一项复杂的系统工程，需要家庭、学校、社会、网络、政府、司法保护六个系统相互融合，共同发力。由于一些历史及现实因素影响，未成年人权益保护在一些领域尚未得到充分重视，针对未成年人的强迫辍学、强迫劳动、强迫结婚、家暴、虐待、伤害、遗弃、拐卖、性侵等违法犯罪行为时有发生，有些后果还比较严重，但治理措施却相对滞后、软弱。近年来，保护未成年人的法律制度不断完善，家庭教育令、公安告诫制度、人身安全保护令制度、剥夺监护权等更加刚性的新增法律规定越来越多地适用于涉未成年人案件。检察机关严格履行检察职能，让《未成年人保护法》等法律不仅用于宣传，而且长出了“牙齿”，极大地推进了未成年人保护工作向前发展。

（二）进一步落实和强化对未成年人的司法保护

修订后的《未成年人保护法》在“司法保护”部分专门针对检察机关职能进行了规定，包括要求人民检察院对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督；在未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的情况下，人民检察院可以督促、支持起诉，涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。此外，法律还针对现实中一些较为突出的问题，规定公检法机关对遭受性侵害或者暴力伤害的未成年被害人及其家庭要提供必要的心理干预、经济救助、法律援助、转学安置等保护措施；在询问未成年被害人、证人时，应当采取同步录音录像等措施，尽量一次完成。笔者在N市的调研结果显示，区级司法机关办理未成年人遭受性侵的案件，对未成年被害人的二次询问率从53%下降到8%，“二次伤害”问题大幅降低；取证质量也显著提升：性侵案件中未成年被害人陈述在案件审理中的被采纳率从原先的67%提高到了98%，缓解了性侵案件定罪难的问题；平均每个案件的办案时长从原来的87天减少到24天，缩短了大约72.4%，提高了办案效能。在检察机关的推动下，当地未成年人的司法保护状况明显提升。

（三）不断提升未成年人保护问题的治理效率与效果

司法机关依法严惩的侵害未成年人权益个案不可谓不多，但从宏观角度看，孤立的个案处理对普遍性问题的彻底解决似乎影响不大。2018年10月，最高检针对教育领域校园安全管理不严格、预防性侵害教育缺位等问题向教育部发出“一号检察建议”。这是检察机关充分履行检察职能、督促教育行政管理部门加快落实法律规定，从宏观层面整体提升校园安全，保护未成年人人身权利的典范。同时，除校园性侵以及苍溪县院所解决的农村中小学生上下学乘车安全问题外，未成年人保护领域的其他问题，例如校园欺凌、心理健康、失踪、遭受家暴虐待、农村儿童监护缺失等等，也逐渐受到检察机关的关注与重视，相信检察机关也会以“没完没了”抓好“一号检察建议”落实这样的责任感与使命感，继续督促相关部门采取有力措施解决未成年人保护领域的其他普遍性问题。

三、在未成年人保护工作中进一步履行检察职能的若干建议

（一）将“最有利于未成年人原则”贯穿工作始终

无论是联合国《儿童权利公约》中的“儿童最大利益原则”，还是《未成年人保护法》中的“最有利于未成年人原则”，内涵都是一致的，即未成年人保护工作的出发点和目的都应当以他们的利益为优先考虑，要通过保护实现其利益最大化。“最有利于未成年人原则”是未成年人保护基本原则，应贯穿于未检工作始终。在该原则指导下，未检工作可以在以往成绩的基础上继续探索，例如，以受害未成年人陈述为中心建构性侵未成年人案件的证据规则，缓解这类案件立案难、定罪难等实践难题。另外，针对性侵、拐卖未成年人犯罪重复犯罪率高现象，最高检已经牵头或者参与制定了儿童密接行业人员的入职查询制度、从业禁止制度、强制报告制度等，未来还可以探索高科技手段及大数据在预防犯罪中的适用，例如电子定位装置适用于涉未成年人犯罪刑满释放人员；在隐私保密的前提下，为及时找回失踪和被拐卖儿童，推进国家建立未成年人人脸识别数据库；大力推进网络保护未成年人技术开发，加大对网络平台和互联网领域的法律监督力度。

（二）加强内部能力提升与外部沟通协作

1.对内培养专家型办案人員。涉未成年人案件应当由专门机构和经过专门培训、熟悉未成年人身心特点的专门人员办理，专门机构或者专门人员中，应当有女性工作人员，这是《未成年人保护法》的规定。目前，检察机关不仅实现了涉未成年人案件的专人专办，而且最高检及各级检察机关重视培训工作，办案人员业务水平不断提升，涌现出不少专家型的办案人员。根据法律规定，对涉未成年人的案件，检察机关必要时可以提前介入侦查，提高侦查机关取证的规范、全面与合法，减少退回补充侦查，提高办案效率；在撤销监护权等民事案件中也可以出庭支持起诉，为愿意承担监护责任的机构和人员提供支持。这些充分履职行为，都对未检工作人员的综合素质和业务水平提出了更高要求。因此，检察机关应通过系统培训，不断提升未检人员业务能力，继续培养更多的专家型办案人员。

2.对外加强与多机构的横向合作。未成年人保护工作是一个系统工程，因为未成年人权益遭受侵害，原因往往比较复杂，靠单一部门难以克服多重不利因素影响，满足未成年人的各种服务需求。因此，无论是法律规定，还是实践经验，都要求未成年人保护工作要走多机构合作之路，坚持协同共治。近年来检察机关与司法机关、政府部门、人民团体之间就未成年人保护工作开展合作的制度建设富有成果，为检察机关在多机构合作机制中全面、充分履职奠定了制度基础，使得未检工作有了更多“抓手”。未来检察机关应着力监督落实这些规范文件内容，把各部门对未成年人承诺的保护责任横向压实，也将制度对未成年人权益的保护落到实处。

（三）以制度建设巩固和提升检察机关履职效果

有些涉未成年人案件发生后，后续往往会在当地引发运动式执法，虽然也会取得一定的治理效果，但往往不能巩固和持久。在本案中，苍溪县院在检察建议书中建议交通运输部门“推动出台完善财政保障机制和运价政策，培育良性有序的乡村客运市场”。交通运输部门采纳了建议，不仅开展了打击非法营运违法行为的集中整治行动，而且出台了《苍溪县农村客运发展实施意见》，建立完善农村客运财政保障机制，以制度建设彻底解决学生出行“最初和最后一公里”问题，治理效果显著。由此，针对现实中农村留守儿童监护、校车安全、网络色情、性侵儿童刑满释放人员再犯预防等民众反映较大的未成年人保护问题，检察机关仍需要推进相关制度的完善，将未成年人保护的检察实务经验转化为刚性的法律制度，切实提升检察工作质效。

四、结语

未成年人保护工作涉及数亿未成年人的福祉和千家万户的切身利益，全社会都承担着保护责任，公权力机关责任尤重。遵循“儿童最大利益原则”，以全面、充分履行检察职能参与未成年人领域的社会治理是检察机关的优势所在，也是职责所在，更是全社会的共同期盼。

*中华女子学院法学院副教授［100101］