现代化视域下选贤任能制度对平等的践行与发展

邓 帅

现代化是世界历史发展的潮流和必然趋势,无论是西方的先发现代化,还是超越西方的中国式现代化,民主都是其中的重要内容。平等作为民主的核心价值理念和价值追求,是衡量现代化程度的重要指标,并体现在政治、经济、社会、文化等各个领域。钱穆先生讲:“政治应该分为两方面来讲:一是讲人事,一是讲制度。”(1)钱穆:《中国历代政治得失》,生活·读书·新知三联书店2012年版,前言第1页。为政之要,莫在得人,“选贤任能”的干部人事制度(以下简称“选贤任能制度”),是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一,其形成与发展体现了中国式现代化建设过程中党和人民对于平等的追寻、践行与发展,展现了具有五千多年文明史的中国对于中华优秀传统文化的继承与发展,以及对西方发展范式的超越。

一、现代化视域下的人才选拔与平等

平等一直是现代化建设以及现代社会的核心价值理念,有着十分丰富的内涵。人才选拔作为与国家发展前景和个人命运前途相联系的重要的资源分配方式,是否能够遵循和践行平等的价值理念,对于国家的政治稳定和社会发展,尤其是对于处于改革转型期的国家,具有极为重要的意义和作用。

(一)现代化与平等

由比较的视角而言,现代化是相对于传统而提出的。有学者指出:“人类社会的第三次大变革就是现代化,亦即传统社会经由现代化而进入现代社会的过程。”(2)吴忠民:《现代化意味着什么》,《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第3期。关于现代化的集中研究出现于20世纪60年代的美国,丹尼尔·勒纳(Daniel Lerner)在1958年出版的《传统社会的消失》(ThePassingofTraditionalSociety:ModernizingtheMiddleEast)一书中就提出,现代化是一个“有机的整体”,城市化、工业化、世俗化、民主化、普及教育和新闻参与等,都是现代化进程的主要层面。(3)参见郭德宏:《什么是现代化?》,《新视野》2000年第2期。此后,众多学者从不同角度对现代化所包含的内容进行了不同层面的阐释,但总体来看,西方经典现代化理论认为,现代化的主要目标有两个:一是政治民主化,二是工业化。(4)参见姜涌:《人的平等是现代化过程中的基本问题》,《理论前沿》2005年第8期。一般认为,我国现代化始于1840年的鸦片战争,与西方内源式的现代化不同,属于外在驱动型的现代化。鉴于当时的国际国内环境,以及受到西方先发现代化的影响,最早的一批仁人志士选择以“西化”的方式来进行“救亡图存”式的现代化,历史证明其是无效的。直到中国共产党的出现,才使得我国的现代化建设走上正轨并日益蓬勃发展,直至创造了举世瞩目的中国奇迹。纵观我国的现代化建设历程,可以发现,中国共产党对中国式现代化的内涵大体有三次重大的认识和拓展:经由建国初期毛泽东、周恩来提出社会主义工业化和“四个现代化”,到邓小平提出“中国式的现代化”、明确小康社会建设和共同富裕的目标,再到以习近平总书记为代表的中国共产党人提出“五位一体”、“四个全面”、“五大文明”、全过程人民民主以及“现代化的本质是人的现代化”,确定实现现代化的时间表和路线图。(5)参见许耀桐:《中国式现代化的内涵拓新和国家治理现代化的赋能加力》,《科学社会主义》2023年第1期。党的二十大报告更是系统阐述了中国式现代化包含的中国特色、本质要求等重大问题,从而完成了从物质层面到制度和上层建筑直至精神文化领域的拓展。

平等和自由作为现代社会最基本的价值维度,是人类社会所追求的基本目标,也是现代化建设的题中应有之义。无论是西方现代化还是中国式现代化,都以追求平等为价值理想,但是两者之间却存在着本质上的区别。最早开始的西方现代化虽然一直标榜个人权利基础之上的平等和自由,最初也是以市民革命的方式实现了对等级社会的成功反抗,但是以资本增殖为内在动力的现代化必将带来新的阶级对立以及实际的不平等。而对平等的追求和践行始终是中国共产党领导的中国式现代化的核心支撑,“‘平等’优先模式对于中国共产党夺取领导权和完成新民主主义革命的胜利,具有十分重要的积极意义”(6)石海雄:《“平等”优先与“自由”优先——论中国社会现代化的两种价值模式选择及其后果》,《长江论坛》2016年第3期。。更为重要的是,中国式现代化始终秉持以人民为中心的全体人民的平等,而非某些少数人的平等。相比于工业化水平以及生产力的提高等现代化发展,始终以马克思主义为指导的中国共产党相信,人的现代化才是现代化的最终目的。“没有人的现代化,没有人的意识现代化,现代化只是一种‘物化’而已,而不是现代化。”(7)姜涌:《人的平等是现代化过程中的基本问题》,《理论前沿》2005年第8期。实现人的现代化必须首先以人为本,发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,决定了中国式现代化必然始终坚持以人民为中心的发展思想。党的二十大报告所提出的中国式现代化的五大特征,无疑展现了中国特色社会主义条件下平等的价值维度,即实现全体人民的平等,而非部分人的平等。

(二)人才选拔与机会平等

平等并非抽象的概念,而是落实到社会中每个个体的实际权利。雷蒙·阿隆(Raymond Aron)指出:“根据托克维尔的看法,民主首先是一种社会事实,即地位平等。”(8)[法]雷蒙·阿隆:《社会学主要思潮》,葛智强、胡秉诚、王沪宁译,华夏出版社2000年版,第425页。霍布斯(Thomas Hobbes)说:“每一个人都应当承认他人与自己生而平等。”(9)[英]霍布斯:《利维坦》,黎思复、黎廷弼译,商务印书馆1985年版,第117页。洛克(John Locke)认为:“同种和同等的人们既毫无差别地生来就享有自然的一切同样的有利条件,能够运用相同的身心能力,就应该人人平等。”(10)[英]洛克:《政府论》下篇,叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第5页。就实际意义而言,平等意味着对资源的平等占有,而机会作为一种重要的社会资源,其是否能够为社会成员所平等占有,就成为衡量整个社会现代化程度的重要指标。具体而言,机会平等首先意味着生存与发展机会起点的平等,其次还包含机会实现过程本身的平等。(11)参见吴忠民:《社会公正论》,商务印书馆2019年版,第7页。这就意味着,在社会中,具有相似动机和禀赋的人都应该有大致相等的受教育程度和成就前景,而不应当受到社会出身等因素的影响。同时,对于机会实现过程中非正常因素的干扰也要尽力排除,只有这样才能保证最终结果的公正公平。

机会平等体现在国家和社会的方方面面,而国家领导和管理机构的人才选拔就是机会平等的重点领域。有学者这样来理解机会:“它的目的与‘状态’有关,指向一种实际状态(地位、权力、财富、声望)的改善,而尤其是指向某些职位,这些职位是一般人所艳羡并且有限的。”(12)何怀宏:《选举社会:秦汉至晚清社会形态研究》,北京大学出版社2011年版,第49页。公共职位通常被视为一种重要的稀缺资源,而党和政府的人才选拔就是这种稀缺资源的分配过程,不仅涉及国家的政治稳定和政治发展,而且涉及社会流动中最为重要的向上流动问题。钱穆先生在《中国历代政治得失》一书中指出:“中国历史上考试与选举两项制度,其用意是在政府与社会间打通一条路,好让社会在某种条件某种方式下来掌握政治,预闻政治,和运用政治,这才是中国政治制度最根本问题之所在。”(13)钱穆:《中国历代政治得失》,生活·读书·新知三联书店2012年版,前言第5页。因此,党和政府人才选拔过程中的机会平等,是一种超越了生存权利等基本权利的发展性权利,必须通过竞争来得到。竞争中的平等则意味着给有意参与竞争的人提供相等的机会,即人人都能参与并以同一标准衡量最终结果,同时排除竞争过程中非正常因素的干扰,即程序正义。(14)参见仇赟:《选贤任能制度:基于国家治理与程序正义视角的观察》,《理论月刊》2021年第1期。另外我们认为,机会平等其实是一种与结果平等相对的形式平等,而非实质平等。在实际社会中,我们不能保证个人禀赋、社会资源等条件的完全平等,而只能通过国家制度、社会政策等形式,如教育、社会救助等,尽量保证每个社会成员的起点和手段都能平等。

二、现代社会中以平等为原则的选贤任能制度

如果说以等级制为支撑的传统社会中出现了对平等精神的追求,那么现代社会的建立就完全是以实现平等为目标的。(15)大多数学者对于我国传统社会是否存在平等基本持统一态度,即我国传统社会是等级社会,不存在平等,即使存在,也只存在于被统治阶级内部。参见何怀宏:《选举社会:秦汉至晚清社会形态研究》,北京大学出版社2011年版,第54页;吴忠民:《社会公正论》,商务印书馆2019年版,第282页。有学者指出:“机会平等对于执政党实践的意义主要体现在公职人员的录用和选拔上。执政党政府要消除社会偶然性在人才选拔中的作用,提供给民众进入公共部门工作的平等机会。”(16)高奇琦:《执政党平等原则的选择及其现代化情境》,《理论与现代化》2010年第2期。选贤任能制度作为中国共产党百年探索形成的重要制度,以服务党和国家建设为目标,始终秉持平等的理念,虽然发展中遭遇过一定的挫折,但不影响其总体的发展方向及其优势作用的发挥。中国共产党通过选贤任能这一关键性的人才选拔制度,以“民主选拔+民主选举”的形式,通过具体化的标准建立和程序正义,实现了对机会平等这一重要的平等形式和内容的践行,在整个中国式现代化进程中起到了积极的示范引领和推动作用,进而对各个领域平等的实现产生了推动作用。参考党的百年历史划分,以及选贤任能制度初步探索、深入发展、改革创新、完善成熟的发展历程,我们将其对平等的追寻与践行划分为三个主要阶段。(17)参见邓帅:《党的选贤任能制度:探索历程、价值效能、优化路径——基于国家治理现代化视角的考察》,《宁夏社会科学》2022年第6期。

(一)初步形成:选拔标准建立,民主化选拔实行

这一阶段主要包含新民主主义革命时期以及社会主义革命和建设时期,其中前一时期主要是选贤任能制度的初创期,后一时期则主要是该制度的深入发展时期。由于处于革命战争年代以及新中国成立初的恢复时期,党和人民的主要任务是争取民族独立和进行社会主义国家建设,加之缺少对于社会主义国家建设这一“新鲜事物”的相关经验,导致这一阶段选贤任能制度对于平等理念的实践,存在着客观的条件限制以及后期的人为因素干扰。但在马克思列宁主义的指导下以及受中国传统文化中“贤能”政治的影响,党建立起了“才德兼备”的选拔任用标准,并为此提供了一定的程序保障,从而实现了从等级社会到社会主义社会中平等理念的良好实践。

选贤任能制度形成于新民主主义革命时期,这一时期我国基本处于战争状态,党面临建立之初人才短缺的现实困境。对此,党的一大通过的《中国共产党的第一个纲领》明确提出,党员的选拔必须经过一定时间的考察;党的三大强调,要有甄别地发展党员和考察党员。红军长征到达陕北以后,以什么样的标准发展党员干部成为党必须明确的重大现实问题。对此,在党的六届六中全会上,毛泽东提出了“任人唯贤”的干部路线和“才德兼备”的干部标准。(18)参见《毛泽东选集》第2卷,人民出版社1991年版,第526—527页。“才德兼备”标准的确立为党的干部人才选拔提供了依据,“才”和“德”反映了干部的业务能力和政治品质。这一标准的提出,打破了建党初期干部选拔突出阶级身份、家庭出身、社会来源的“唯成分论”和干部工人化的倾向,使干部的来源进一步扩大。但是,由于当时的阶级斗争背景,党的干部在数量上仍然以无产阶级为主。在此基础之上,党还逐步建立起初步的干部选拔考察程序,以正确地执行选拔标准。例如,1940年发布的《总政治部关于干部工作的第三号指示——干部的提升与审查》中明确规定:“对干部的提升,应经过下列程序:①对连、排、班干部之提升,先由支部提出意见,经旅、团级军政委员会讨论,由旅、团级首长命令委任之。②对营、团干部,由政治机关提供政治方面材料,由旅、师军政委员会讨论,由师级首长命令委任之。但团级首长之任免须报告总部即军委追认。”(19)《中国共产党组织史资料》第8卷,中共党史出版社2000年版,第554页。“才德兼备”标准的提出,与中华文化中“崇德、尚贤、举能”的历史传统有着根源上的联系,儒家文化中的“德治”思想也为党的选贤任能提供了文化根基。

新中国成立以后,党面临着由“革命队”向“工作队”的转变,此时的干部选拔标准也出现了新的转变,即由革命战争时期的“搞革命”到和平时期的“搞建设”。为此,1957年党的八届三中全会上,毛泽东明确提出“又红又专”的干部选拔标准。(20)参见《毛泽东文集》第7卷,人民出版社1999年版,第309页。“又红又专”选拔标准的确立,是对“才德兼备”标准的延续和深化。此后,面对国家建设所需干部数量的大幅增加,在明确对干部进行分级分类管理的基础之上,政治标准和业务标准得到执行。同时,作为选贤任能重要模式的领导干部选任制,伴随人民代表大会制度与党代会制度而建立和发展起来。民主选举方式的实行,使得凡是符合条件的人都有权参与公共权力岗位的竞选,并且所有参加选举的被选举人,都拥有平等的竞选机会,即通过公平竞争接受民众的选择。更为重要的是,我国的民主选举是建立在民主协商的基础之上的,“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见”(21)《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》,中央文献出版社2016年版,第91页。,并实现了对西方民主选举缺陷的修正。由此,具有中国特色的“民主选拔+民主选举”的选贤任能模式初见雏形,从而实现了对只坚持形式民主,而实质仍然为资本统治、被少数利益集团和政治“精英”操控的西方现代化模式的超越。

(二)改革创新:考选模式出现,民主化力量加强

这一阶段主要是指改革开放和社会主义建设时期,是选贤任能制度的创新发展时期。“才德兼备”选拔标准随着时代发展有了新的内容,选拔方式和选拔程序随之进一步优化和创新,“民主选拔+民主选举”的选贤任能模式开始发挥巨大力量。随着改革开放的到来,党的路线方针政策作出重大调整,社会主义市场经济体制的建立使得社会的整体流动成为可能。面对艰巨的社会主义建设任务以及干部老龄化严重等问题,邓小平提出了干部革命化、年轻化、知识化、专业化的标准。(22)参见《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第361页。干部“四化”标准对于干部选拔提出了更为明确的要求,其中,年轻干部的选拔成为重要内容。《关于领导班子年轻化几个问题的通知》《中共中央关于抓紧培养教育青年干部的决定》《中共中央关于抓紧培养选拔优秀年轻干部的通知》等文件的接连出台,表明我国选贤任能制度的改革创新期来临,其主要表现为:一是公务员制度的建立;二是干部选拔方式的创新。

面对年轻干部的亟需局面,1993年10月1日,《国家公务员暂行条例》开始施行,这是对传统干部人事制度作出的重要改革,同时也标志着我国现代公务员制度的建立。1994年6月7日,人事部颁布《国家公务员录用暂行规定》,标志着我国公务员考录制度的建立,其中明确规定:贯彻公平、平等、竞争、择优的原则,按照德才兼备的标准,采取考试与考核相结合的方法进行。平等的原则首次被明确提出,国家开始面向全国招考公务员,打破身份、地域界限,坚持公开考录政策,这使得国家人才选拔的范围相比之前有了极大拓展。同时,这一时期我国的教育体系开始高速发展,越来越多的人具备参加选拔的资格,从而使平等有了一定的实质意义。另一方面,“笔试+面试+考察”的选拔方法,使得选拔标准的实现有了统一的形式,这也标志着所有参加选拔的人都将以最终成绩和考察结果来判定是否被录取。这相比于前期“德”“才”标准被模糊执行的情况,由平等意义上而言无疑是进步的。同时,严格程序的采取减弱了选拔中人为因素的干扰,考察方式的使用也在一定程度上保障了选贤任能的有效性。

这一时期,干部选拔方式更加规范化、民主化、制度化和科学化,逐渐展现出对西方选举制度的超越,也为中国式现代化的建设和腾飞奠定了坚实的基础。由干部来源上讲,如果说公务员制度的建立是选贤任能制度的间接性方式创新,那么干部选拔方式的多元化则是这一制度的直接性创新,而这一改革创新举措的出现与当时选人用人中的不平等现象有着直接的关系。党的十四大提出:“选拔任用干部要发扬民主,走群众路线,严格按规定程序办事,坚决防止和纠正用人问题上的不正之风。”(23)《中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编》,人民出版社1992年版,第48页。此后,民主推荐、公开选拔、竞争上岗等相关制度规定开始施行。其中,民主推荐制作为党落实民主集中制的组织原则,被设置为干部考察的前置程序。1995年,《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》出台,首次以党内法规的形式对干部选拔任用的相关制度做了规定,其中明确提出要把民主推荐的结果作为确定考察对象的重要依据之一。党的十五大之后,干部公开选拔氛围逐渐浓厚,公推竞岗、公推公选、公推直选等各种竞争性选拔方式得到广泛试点,并开始向全国延展。2002年,《党政领导干部选拔任用工作条例》正式颁布,增加了任职、公开选拔和竞争上岗的环节。公开竞争形式的采纳,使得无论是选拔范围、参与人数,还是录用标准的统一程度与规范程度,都得到了一定的提升,而这也意味着平等理念在选贤任能中的进一步实现。

(三)稳步发展:以科学性支持公平性,强化民主集中制

党的十八大以来,随着改革的不断深入,在选人用人公开选拔模式的推行中出现了“四唯”倾向,选人用人的公信度不断降低。同时,作为选贤任能另一维度的公务员考录逐渐升温,“暗箱操作”“萝卜招聘”等现象不断出现,破坏了党和国家人才选拔的公平性和平等性,社会各界对此的关注度不断升高,倒逼选贤任能制度必须作出改革,以维护广大社会成员的平等权利。

这一时期,面对每年迅速增长的报考人数,公务员考录的内容和形式日渐规范,以科学性和公平性为主导的考录模式逐渐形成,并不断向着公平性倾斜。有的学者甚至认为,公务员主管部门常常更加关注对考录公平性的维护,而将对考试效度的维护置于从属地位。(24)参见费江涛、罗哲:《考选分离:完善现行公务员选拔制度的思考》,《中国行政管理》2008年第8期。然而我们认为,公平性的目的在于实现所有参与者的机会平等,是社会发展的必然结果,而科学性的目的则在于更好地实现公平性,两者并不相悖。因此,考录主管部门一方面直接提升考录的公平性,如逐渐取消或放宽报考条件中对于性别的限制、对于学科专业的限制,使更多的人能参与到选拔中来;面试中采取统一的结构化面试形式并严格禁止考官与考生以及考官之间的交流;面试考官的组成不能包含招考单位的成员等等。另一方面则通过不断提升科学性来更好地实现公平性,如不断提高笔试和面试的效度,采取更为灵活的无领导小组讨论、即兴演讲等面试形式等。这些手段的采取使得所有考生都能站在统一的起点上,并且在过程中排除了各种人为因素的干扰,只以最终的结果决定考生是否被录用。同时,考录主管部门还加强了纪检监察部门和社会各界的监督力量,如在考场设置社会监督员席位并使其全程参与面试。

对于干部的选拔任用,着重强调党组织和民主集中制作用,一方面积极消除选人用人中对于平等的各种破坏行为,另一方面重新丰富、统一选拔任用标准,以“同一把尺子”丈量所有人。竞争性选拔中出现的唯票、唯分、唯GDP、唯年龄的“四唯”倾向,过分注重民主、竞争、票选的做法,导致干部选任中的投机钻营,损害选人用人公信度。(25)参见陈家喜:《百年大党的干部选拔任用制度:历史脉络与经验解构》,《上海大学学报(社会科学版)》2021年第4期。面对这种情况,党中央及时采取措施,强调党组织在选人用人中的领导权和管理权。2014年,中共中央修订颁发《党政领导干部选拔任用工作条例》,突出了党组织在“动议”中的作用,民主推荐结果成为选拔任用的“重要参考”,而不再是“重要依据”。另外,提出“好干部”的20字标准,客观上将符合条件的人选全部纳入了选拔范围。2019年3月,第三次修改的《党政领导干部选拔任用工作条例》删除了“民主、公开、竞争、择优”的原则,公开选拔、竞争上岗成为“可以作为产生人选的一种方式”,同时规定可以从党政机关以外选拔任用,推动形成国有企事业单位、社会组织干部人才及时进入党政机关的良性工作机制。由此,党在选拔标准、选拔程序和选拔范围等方面,以“民主+集中”的方式实现了对平等的维护。

三、选贤任能制度以对传统官员选拔模式的借鉴与改革推动平等的实现

纵观历史,我们可以发现,我国古代的官员选拔方式经历了从以血缘宗亲为主的分封制到乡举里选的察举制,再到以正规化考试为主的科举制,从而使被统治阶级中的平民开始可以通过自身的天资禀赋以及学习能力,获得同血缘、种族、身份、地位等资源占有者同样的进入官僚集团的资格和机会。另外,隋唐时期发展到鼎盛并对西方文官制度的建立产生巨大影响的科举制,可谓是我国传统社会中政府人才选拔的集大成者,它以严苛的考试模式和内容要求,强调“一切以程文为去留”以及“取士不问家世”,从而在报考者中实现了平等相待。虽然以八股文为中心的科举制严重存在禁锢思想、形式单一僵化等弊端,但它也实现了以统一、客观的标准来进行筛选之目的。因此我们认为,由推荐制到考试制,虽然传统社会中官员选拔方式的转变是统治者维持其统治的一种方式,并且被统治者也对其与统治阶级间的差异表示认同,但是这同时在客观上也确实造成了平等精神在社会中尤其是被统治阶级中的萌芽和发展。中国有着五千多年文明史,文化无法割断,历史传统也很难隔断。习近平总书记讲,以史为鉴、与时俱进才能更好走向未来。我国古代通过察举制、科举制等官员选拔制度,有效完成了统治集团的“新鲜血液输入问题”,创造了稳定的社会上升渠道,维护了被统治阶级内部的平等,也在一定程度上维护了社会和政治的稳定,但是始终无法从根本上解决关乎所有人的阶级平等问题。选贤任能制度是由中国共产党这一社会主义政党所建立的,因此其与君主专制国家的官员选拔制度存在根本性区别。明确这一点之后,我们可以看到,选贤任能制度对于传统社会官员选拔制度中的优良因素进行了借鉴与改革,更好地实现了平等理念。

(一)以“凡进必考”实现起点和过程平等

钱穆先生讲:“‘考试’与‘铨选’,遂为维持中国历代政府纲纪之两大骨干。”(26)钱穆:《国史大纲》,商务印书馆1994年版,引论第15页。与古代科举制所采用的选拔方式一样,现在我们也选择以严格的考试来进行人才的选拔,因为当面对人数众多的参与者以及维持平等的目的时,统一的考试是最容易操作和最有效的方式。(27)“常科的举孝廉在西汉一般不用考试,至东汉渐人多为患,于是不得不用考试来黜落。”参见何怀宏:《选举社会:秦汉至晚清社会形态研究》,北京大学出版社2011年版,第121页。

首先,作为选贤任能制度的两驾马车,党的干部制度和国家公务员制度都将考试当作最基本的选拔手段和维护平等的有效方式。自1994年国家颁布《国家公务员录用暂行规定》以来,参加统一的公务员考试逐渐成为进入公务员队伍的必经阶段和唯一手段,传统干部人事制度中大学生“包分配”的现象逐渐被取代,直至1996—2000年该项政策被停止实施。2006年,《中华人民共和国公务员法》出台,其中明确规定采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法进行非领导职务公务员的录用,“凡进必考”正式成为《公务员法》所规定的原则之一。同时,在公务员系统内部建立公开遴选制度,《公务员公开遴选办法(试行)》规定:坚持考试与考察相结合的方式遴选公务员。而对于领导干部的选拔,我们也曾经尝试过公开竞争的方式,其中考试也是作为重要的选拔方式被采用。这一选拔方式的使用,使得符合条件者都有平等进入公共职位的机会,实现了真正的机会平等。

其次,与科举制中以严苛的手段防止人为干扰相似,我们的公务员考录也设置了严格的程序,并在各环节均采取了相应措施,其目的都在于保证在整个录用过程中排除干扰因素,保证人人平等的实现。清代科举制对于人为干扰的防范之严可以说达到了无以复加的地步,“五色笔”的使用、“八股文”的实行等都是有力证明。我们的公务员考录对此进行了“取其精华、去其糟粕”式的改革,秉持了对参考人员“一律平等”、排除人为干扰因素的原则,对于尤其是“八股文”这样的僵化式内容进行了抛弃性改革,而对于“策问”的治国理政的考察方向等进行了保留,并且同样采取了每场面试考官的组成由开考前抽签决定等排除人为干扰的举措。

最后,选贤任能以“凡进必考”实现人人平等,而不存在门第、士族等阶级等级以及身份地位的限制,这也是最为核心和根本的一点。黄留珠认为:“两汉的举孝廉制度,实际是一种变相的官贵子弟世袭制。”(28)黄留珠:《秦汉仕进制度》,西北大学出版社1985年版,第142—143页。九品中正制虽最初想制定客观标准,但后来同样变成拥护门第。相对而言最具有进步精神的科举制则将“贱民”(29)按照瞿同祖的解释,中国历史上除了官、民的分野,在民众中间还有一种良、贱的分野。其中,“贱民包括官私奴婢,倡优皂隶,以及某一时代某一地域的某种特殊人口”。参见瞿同祖:《中国法律与中国社会》,中华书局1981年版,第220页。排除在外,虽然“贱民”的数量并不见得有多少,但是仍能看出此项制度并非实现了人人平等,并且当时的官宦子弟还有特殊的门荫入仕渠道。因此我们可以说,现代的选贤任能制度取消了血缘、军功、士族等级、身份地位等的限制,以“凡进必考”的形式尽可能地保证了人人都能参与这一平等机会的竞争。

(二)以考试与民主推荐相结合的方式保证过程平等和结果公正

纵观传统社会的官员选拔方式,总体上呈现出由“血而优则仕”向“学而优则仕”的转变。具体而言,两汉时期乡举里选的察举制,经由魏晋南北朝时期的九品中正制,一直发展到隋唐时期的科举制,并延续至明清时期,经历了由重名、重行的推荐制向以考试为主的考选制的转变。然而,通过仔细审视,我们发现,传统官僚制的选拔方式要么完全采取推荐制的形式,要么采取严格的考试形式,虽然两者各有优势,但很少见到两者的有效结合。(30)虽然也存在过如唐代公卷通榜之制等两者结合的模式,但最终都被权势者所垄断,并且其基本不会听取民意,而是更为关注为官者的评价。由现代观点来看,推荐制有利于民主力量的发挥,但也容易导致“多数人的暴政”等非平等性竞争现象的出现,就像正是因为察举制被官贵子第所包揽,才出现了以客观标准为选拔初衷的九品中正制(虽然其最后也走向了拥护门第)。而单纯以考试形式来进行官员选拔,虽然能够实现“一切以程文为去留”的平等精神,但是这一机会平等始终建立在竞争的基础之上,其目的始终是选拔少量的德才适合治理需要的精英,因此,仅通过单纯的一次考试恐怕也很难全面、真实地对考察对象作出准确评价。

选贤任能制度有效克服了荐选制和考选制的弊端,将两者的优势进行了有效结合,创造了“考试+民主推荐”的模式,既能使符合条件者都能参与竞争,又保证了考察的全面性,尤其是保证了民意在其中的体现,从而实现了结果的公正。具体而言,公务员考录和公开遴选中,在经历笔试和面试之后,还需经过全面地考察才能够最终确定录用人员。选拔任用党政领导干部则设置了严格的程序,需经过动议、民主推荐、考察、讨论决定等环节,既保证了选拔德才兼备的好干部,又防止了选拔过程中权力的滥用等人为因素的干扰,以程序正义保证了结果的公平正义。其中,民主原则主要表现为广泛听取群众意见和建议、注重群众公认度等,同时,群众对于干部选任过程拥有知情权、参与权、选择权、监督权。这是实现社会主义人人平等的最高境界,也是现实选拔过程中平等竞争的重要环节。同时,民主选举以自下而上的选举,超越了传统社会中自上而下的选举,实现了平等权利在人民之间的普及。

(三)以教育的普及以及受教育权利的保障实现实质性平等

如前文所述,机会平等其实是一种形式平等,而非实质平等和结果平等。道格拉斯·雷(Douglas Rae)赋予机会平等两种不同的涵义:一是每个人都有达到一个既定目标的相同可能性;二是每个人都有达到一个既定目标的手段。(31)参见Douglas Rae, Equlities, Cambridge, Mass.: Harvard University Press,1981, pp.65-71.约翰·罗尔斯(John Bordley Rawls)在其第一正义原则的基础之上,针对道格拉斯·雷关于机会平等的第二层涵义提出了“机会的公平平等”(32)[美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版社1988年版,第68页。原则,从而排除了社会偶然因素的干扰,使具有类似才能的人不再因为社会出身而受到妨碍。对个人而言,成为官僚集团的一分子和成为公务员队伍中的一员,是传统社会和现代社会中典型的人生机会。而对于建立在竞争基础之上的机会,国家如果在保证参与竞争的同等资格、同一条起跑线以及衡量成绩的同一标准外,再能够对条件不优越者给予一些特殊偏爱和照顾,那么这一机会平等就具有了一些实质性的含义,也即罗尔斯的“机会的公平平等”原则。而其中最重要的就是保障人人都有受教育的权利,因为无论是在古代还是现代、东方还是西方,教育对于保证个人争取政治、经济以及社会资源,都具有直接和重要的作用。

新中国成立之后,我们逐步实现了对于全体社会成员受教育权的保障,包括义务教育制度的普及、各种贫困救助制度的设立等。当前,受教育权还是一项受到法律保护的权利,从《宪法》到《教育法》都对公民的这一权利作出了明确规定。2021年发布的《全面建成小康社会:中国人权事业发展的光辉篇章》白皮书的统计数据显示:2020年,全国九年义务教育巩固率为95.2%,义务教育普及程度达到世界高收入国家的平均水平。同时,我国加大了对贫困地区的教育投入,农村贫困家庭子女义务教育阶段辍学实现了动态清零。2022年,我国高等教育在学总规模达4655万人,毛入学率达到59.6%。(33)参见《教育部:我国高等教育毛入学率达59.6%》,2023年3月23日,https://news.youth.cn/gn/202303/t20230323_14405139.htm,访问日期:2023年8月19日。这相较于传统社会中受教育机会与家庭经济条件和社会地位紧密相关,无疑是巨大的进步,教育的普及也大力推动了机会平等的实现。(34)国家公务员局提供的数据显示,2012年度报考中央机关公务员的考生有15.5万余名,来自普通家庭的占总人数比例超过82.3%。2011年度中央机关及其直属机构录用了1.5万余名公务员,来自普通家庭的达87.1%。2010年度中央机关及其直属机构录用了1.4万余名公务员,来自普通家庭的达93.4%。(普通家庭,主要是指公务员背景之外的9类家庭。)参见《公务员局:中央机关新录公务员八成来自普通家庭》,2012年3月6日,https://www.gov.cn/govweb/gzdt/2012-03/06/content_2084449.htm,访问日期:2023年8月19日。可见,通过教育制度的普及以及对受教育权的保障,我国欠发达地区的人们也逐渐具备了与发达、较发达地区的人们同等的竞争资格,从而使得我国的选贤任能制度在一定程度上实现了实质性平等。

(四)以女性参与实现“最大的人人平等”

在传统封建等级社会中,女性没有受教育的权利,更遑论参与科举考试等争取自我发展的机会。这实际上就是人为地削减掉了一半左右人口的参与资格,是由性别角度讲最大的不平等。中国共产党历来重视男女平等,因此在选贤任能制度建立之初就积极鼓励和接纳女性的加入。随着时代的发展,公务员队伍中的女性比例也越来越高。通过分析2022年各地公布的新录用公务员资料可以发现,多地新增公务员中,女性的比例已经超过了男性,如国家税务总局陕西省税务局拟录用公务员中女性是男性的1.7倍,上海市第五批录用人员中女性占六成,成都市普通公务员岗录用人员男女比例为165:337。而对于女性干部,《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确规定,统筹做好培养选拔女干部、少数民族干部和党外干部工作。国家统计局网站2021年公布的《中国妇女发展纲要(2021—2030年)》统计监测报告显示,我国省、市、县各级中,无论是政府领导班子,还是政府工作部门的领导班子,配备女干部的比例都有所提高。这充分说明我们的选贤任能制度已经实现了对女性的开放,并在不断提升女性在公务员队伍和领导干部中的比例,这无疑是对女性平等权利的有力践行。

四、中国式现代化推进中选贤任能制度的优化发展方向

“中国式现代化,是中国共产党领导的社会主义现代化,既有各国现代化的共同特征,更有基于自己国情的中国特色。”(35)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2022年10月26日第1版。西方精英政治背景下产生的文官制度,以其高效率对西方两次现代化作出了巨大贡献,然而无论是基于政党分肥制产生的政务官,还是基于公开招聘产生的事务官,其对于平等价值权利的践行都还存在巨大的提升空间。例如对于政务官的选拔,首先是基于政党内的选拔,财富、社会地位、家庭出身等是先决条件,这就意味着不是人人都能够参与竞争;而对于政党胜利基础上的政务官的选拔,则严格执行任人唯亲的原则,更不可能实现以统一的标准选拔德才出众者。我国选贤任能制度建立在社会主义民主政治基础之上,对于西方精英政治下无论是政务官的产生还是事务官的选拔,都有着平等方面的超越。中国式现代化要求始终践行并不断提升社会主义民主的质量,这也就对作为维持社会向上流动重要方式以及国家现代化治理重要保证的选贤任能制度提出了更高要求。(36)参见邓帅:《党的选贤任能制度:探索历程、价值效能、优化路径——基于国家治理现代化视角的考察》,《宁夏社会科学》2022年第6期。

一是以科学性辅助实现更加平等。正如前文所述,选贤任能制度建立的目的在于为党和国家选拔优秀人才,面对当前每年数以百万计的参加公务员考录的考生,我们虽然在资格审查阶段实现了保证符合条件者都能够参与到选拔中来,但是仍然需要解决当前公务员职位与应考者之间的精准化人职匹配问题。这其实是一个利用科学性来提升平等性的问题,二者并不相悖。我们需要做的是,在当前综合管理类、行政执法类、专业技术类这三大分类的基础之上,根据岗位需求,在考录中设置更为明确的任职资格要求,并采取与之相适应的考录方式,从而最终提升考录的有效性。

二是以制度、程序、法治为实现更加平等助力。马克思主义认为,国家政权应由无产阶级领导,无产阶级专政的目标是消灭一切阶级差别和社会不平等。从传统封建等级社会到现代社会主义社会,我国实现了国家性质的根本性转变,成为人民民主专政国家。然而,几千年的人治传统和文化,使得当前无论是人们的观念,还是国家社会生活的各个方面,都还在一定程度上受到人治思想的干扰,而这直接导致了对平等的破坏,选人用人中的权力滥用、带病提拔等现象就是有力证明。这就要求我们应以更加科学、合理、严格的制度、程序、法治等,不断提升平等的实现程度。当然,在这其中,人们思想观念的转变是最为关键和重要的。

三是以实现实质平等为指向。科举制虽然存在着各种实质性的弊端,并最终被取缔,但是其将“一种封闭和凝固的等级社会,转变成为一种开放和流动的等级社会”(37)何怀宏:《选举社会:秦汉至晚清社会形态研究》,北京大学出版社2011年版,第21页。也是一种事实。这说明国家人才选拔制度能够塑造一种社会流动,而且这种流动是对个人最为重要的向上流动。实现全过程人民民主和共同富裕是中国式现代化的本质要求,而在当下社会贫富差距有进一步拉大趋势的背景下,保证人人享有这种能够向上流动的平等机会就显得格外重要。因此当前我们最需要做的就是,在承认个体在占有社会资源多寡以及天资禀赋等方面存在差异的前提下,尽力保证每个人都具有达到既定目标即向上流动的相同手段。其中如进一步消除相对贫困、缩小贫富差距,进一步加大对于农村贫困地区高质量教育的投入力度,不断增强社会救助广度和强度等等,都是以后的重点发展方向。