张謇与民国初年两淮盐政事权统一改革——从一则“通令”谈起

王红花

（盐城中国海盐博物馆，江苏盐城，224000）

张謇作为清末民初重要的政治人物，在辛亥革命前后的政坛颇为活跃。研究其从政期间的种种施政措施及最终结局，有助于对当时中国政局更为细致而深入地认识。笔者从档案“通令”出发，梳理张謇主持盐政事权统一改革的过程，再现民国初年两淮盐政的实际情况，为了解民初政治提供新的视角。

一、通令的内容及背景

南京博物院珍藏有一则锡金军政分府府令［1］，纵24.2厘米、横75厘米。该府令转发了一则代理江苏都督通令，为研究张謇及民国元年两淮盐政的重要档案。通令全文内容如下：

代理江苏都督庄 为

通令事正月二十九日准

实业部总长兼江苏两淮盐政总理张 移开照得临时政府未立之先，光复州县各自为政，现在政府业经成立，自应明定权限，以维秩序。本总长既承公推，兼理盐政。凡盐务一切事宜，理应统归本总理主持一切，以一事权。乃淮南北近场各州县之军政分府暨地方民政长有援据者议会议案，自行委任各场长之事。不知此案发生之时，政府尚未成立。现就事实推究，盐政仍未便统于民政之内。亟应划清界限，以免纷扰，有妨鹾政。相应移请贵都督通饬近场各军政分府各司令暨各民政长，以后关于盐务用人行政以及亭场草荡纠纷等事，统由本处办理。为此合移贵都督，请烦查照，迅与通知。并希见后施行等因，合行通令该军政分府一体遵照办理。此令

中华民国元年二月二号

通令钤“中华民国军政府江苏都督印”。左上角有“第三十七号”字样，应为通令的编号。右边有“二月六日到”“第一百六十六号”“司令部文牍科”字样，应为通令到达锡金军政分府司令部文牍科的日期和编号，由文牍科记录在案。通令中“庄”，指庄蕴宽，曾任清朝梧州府知府、太平思顺兵备道兼广西龙州边防督办等职。辛亥武汉首义后，各地纷纷响应独立。苏州于1911年11月6日宣告独立，成立江苏都督府，原江苏巡抚程德全被推举为江苏都督。1912年1月1日，中华民国临时政府在南京成立，程德全改任临时政府内务部总长，庄蕴宽接替程德全任代理江苏都督。

通令中“张”，即指张謇（1853—1926）。独立后的江苏境内并不太平，匪徒蜂起，干戈屡兴。为了重建秩序，首要解决的便是军饷问题。而财政收入中，以两淮盐税为岁入大宗，因此设立管理机关就成为当务之急。“产盐之区，江北有通、泰、海，江南有旧为浙场之松江，必先统筹，乃能分布。非就全省设立机关，实无兼筹并顾之策。”人选问题，则非张謇莫属。“季翁（张謇）向来主持公道，必能延揽通才，规划一切，谅尊处必表同情。敝处已发照会，请径电苏州临时议会，协劝季翁就职。盼甚盼甚。”［2］

《锡金军政分府府令》，南京博物院藏

张謇谙熟盐事，曾任通州吕四场同仁泰盐业公司总理十年，博采浙、鲁、松、海及日本制盐法，洞悉两淮盐务利弊，“大场之中，以两淮为最；以全国盐法之弊论，亦以两淮为最”。［3］他积极倡导两淮盐务改革，1901年撰写《变法平议》，高举盐政改革的大旗，提出“就场征税”，即在产盐之区直接征税，一税之后，听商自由买卖；1904年又发表《卫国恤民化枭弥盗均宜变盐法议》，再次提出就场征税，取消专商制，破除引岸界限（引岸，即盐商专卖之地点），允许自由贩运；1910年，提交《豫备资政院建议通改各省盐法草案》，系统提出盐政改革七大纲领，主要包括设厂聚制（盐），就场征税，聚合场、运商之财力以设厂，破除场、运商界限以任税，去除官定盐价，革除丁籍限制，消除引岸规定等。［4］加之其社会地位和声望，由他担纲两淮盐政可谓情理之中。不过，他提出的就场抽税及废止专商引岸制度的主张遭到既得利益者的强烈反对。为了稳定两淮盐政的大局，缓和与各盐商的关系，1911年11月29日张謇在《致各盐商电》中回应道：“一切办法俟日内程都督回苏商议，请先告慰各商。”［5］张謇正式担任两淮盐政总理是在12月19日，其初衷是为了保境安民，“欲江宁之回复秩序，须设置民事；欲设置民事，须客军出发；欲客军出发，须财政先得数十万。财政之大者在盐，为乡里计，不得不任盐事”。［6］

二、盐政改革的省内纷争

张謇上任后，首先从各商会处筹款20万元，以资客军离宁。中华民国临时政府成立后，张謇任实业部总长。他在日记中写道：“时局未定，秩序未复，无从言实业也。”［7］1912年2月12日张謇辞去实业部总长一职。他对中国盐政情有独钟，期待施展抱负。后在上海正式设盐政总局，开办盐政。

通令中“凡盐务一切事宜，理应统归本总理主持一切，以一事权”，即张謇盐政改革的核心思想——统一事权，要求无论淮盐生产领域，还是淮盐运销环节，都应由两淮盐政总理主持，以一事权而专责成。否则，政出多门，商人无所适从，盐课无从保证。张謇开门见山地明确要求事权的划分，可谓切中两淮盐政管理的肯綮。他在其后致孙中山、袁世凯等电中，反复强调了此点。代理江苏都督庄蕴宽颁发通令，锡金军政分府转发，均表示对通令内容的认可和支持。

但也有些不和谐的声音。如在松江盐务中，张謇坚持认为“盐务改良须有统一之政令，方足以收实效。……至另行组织正当机关，本总所设之松盐局，并无不正当之理由”。松江军政分府总司令钮永建针锋相对：“松盐局尚为浙商游说，借统一为名，强行专制。”并兴师问罪：“今枭贩横行，浙盐遍地。转瞬松产日旺，土客相争，变端岌岌，公何以处之？”最后他认为“昨苏都督电嘱本司令与贵总理协商，今如来电，似无协商之地。本司令为地方治安计，容有不敢惮烦者，恕不渎商。”［8］双方各执一词，不欢而散。

民国初年，百废待兴，非财莫举，而两淮盐税甲天下，引起各方势力的觊觎和角逐。为国计民生谋，盐政事权统一改革尤为必要和关键。但政体转型，政权更迭，政局不稳，势必阻碍事权统一改革的步伐。

三、盐政改革的外省阻碍

相对于省内，省外在盐政改革上更是难于协作，甚至大加阻扰。淮盐运销引岸——湘鄂西皖四岸一直未有改观。张謇任职之初，曾经通电四岸都督，声明一切暂循旧章；其所收课厘加价、复价，如何拨用，一仍其旧，以维持现状。结果各地都督为各自财政和军饷计，皆有异议。对一直以来在岸扣收的盐厘加价等款，凡应解苏省各局所及运库者，均不照章案解。两淮委任督销，各岸也不承认，更无稽核之权。［9］显而易见，两淮盐政在四岸根本无法推行。不仅如此，军人干涉盐政时有发生。如鄂军政府则派梅委员，在扬州设立榷运淮盐公所，凡鄂岸盐商启运之先，应在该公所报明花名及盐斤数目，并由该公所缮发护照［10］；皖省大通、芜湖、五河等处，常扣盐船，不给盐价。［11］诸如此类，不一而足。

运输方面也是乱象丛生。京汉铁路开通后，有长芦盐私运至鄂，并转运至湘，侵销淮盐引岸者，还有湘人在长芦购盐，轮运湘岸者等，无一不是对两淮盐政管理的无视和挑战。张謇总结：“两淮盐务，日言统一，而纷歧愈甚。皖、赣本可就范，闻湘人之风而悔议。虽鄂省以黎宋卿之力持，亦差得半主而已。余无足言。”［12］面对销岸如此乱局，再加以四岸盐税偿还外债和赔款［13］，以及挪用作军饷等事宜，张謇心有余而力不足。他曾寄希望于袁世凯号令全国，一呼百应，进而推进两淮盐政改革，兴利除弊，但事权统一遥遥无期，希望终化为泡影。

辛亥革命后，各地相继独立，政权林立，纷争不断，军用浩繁。新成立的民国中央政府立足未稳，左支右绌，内外交困，尚无实力一统全国，对地方的约束力十分薄弱。在此背景下，张謇在淮盐运销引岸力推事权统一的盐政改革注定碰壁。

四、张謇辞职

张謇统一事权的构想始终无法在江苏以外落地，两淮盐政有名无实，令其无心恋栈。1912年10月16日，因四岸截盐资军饷，法尽破裂，支持苏省各军维持秩序者，仅江苏两淮之收入而已，张謇电陈盐政破裂，请撤销盐政。10月27日,再次电辞盐政。仅隔一日，10月29日，第三次电辞盐政。［14］可见张謇的无奈和决绝。他疲于纸上谈“盐”，唯有毅然辞职。“两淮一席，固以早得息肩为幸。即将来全国盐务，亦求勿以鄙人为念。”［15］11月22日，国务院电许辞职。11月24日，正式离职。

自1912年2月起，至交卸前一日止，张謇任两淮盐政总理不足11个月。在任期间，四岸销盐收入，“除西岸提解六万两外，其余丝毫未经解到”。运输方面“淮南纲、食各岸，共运盐四十八万九千余引，比较完全时代岁约销盐五十八九万引，大致不相上下”。收入方面，“统收各商，请运完缴正杂各款银钱并计，合规元一百九十二万余两，比较从前在扬直接收款岁约一百六十六万两，计长收银二十六万余两”。［16］这既是张謇的任期总结，也是民国初年两淮盐政的成绩单，更是当时中国盐政的缩影。显然，192万余两，离清末的“两淮岁入一千三四百万”相去甚远，离张謇的预期相去甚远。张謇卸任后，两淮盐务一度由江苏都督接管。

五、结语

民国初年，中国并没有实现真正的南北一统。张謇如此总结：“革新以来，各省自为风气。旧法未废，新法未立。各种机关，半已破坏。盐政岁入，殆无可言；有之，亦只供各省军需，中央无从统计。”［17］虽社会精英如张謇竭力挽救，如通令中提及的推行事权统一改革，以图整顿盐政供国家财政之需，但终受现实时势所限，对两淮盐政，其既不能革故，也不能鼎新，最后不得不宣告退出。

盐政四分五裂引发的财政问题一直是困扰政府的重大问题——他们都曾谋求通过国外借款来解决国内问题，结果给觊觎中国盐税的外国势力以可乘之机。民国二年（1913），丧权辱国的善后借款合同签订，两淮盐务稽核总所在北京成立，分所设于扬州，中国的盐税稽核、监督、征解大权拱手授人。这既是两淮盐政的困境，也是民国初年中国内忧外患的真实写照。