渐进式延迟法定退休年龄的理论前提与可行路径

郭昌盛

引言

根据第七次人口普查报告，截至2020年11月，我国总人口中60岁及以上人口为264018766人，占18.70%，其中65岁及以上人口为190635280人，占13.50%。人口老龄化的加速发展给我国医疗资源、养老事业、劳动力结构以及老年人权益保障等带来了严峻的挑战。为了应对人口老龄化，党的十九届五中全会明确做出了“实现基本养老保险全国统筹，实施渐进式延迟法定退休年龄”的重大部署(1)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)。，《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》(以下简称《学习辅导百问》)对该项重大部署的解释是“‘十四五’期间，将综合考虑我国人均预期寿命、人口结构变化、劳动力供给状况、社保基金收支等因素，出台实施渐进式延迟法定退休年龄政策。”十四五规划纲要再次强调“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄”。因此，如何稳步推进“实施渐进式延迟法定退休年龄”成为我国健全多层次社会保障体系的重要抓手。本文将对我国退休年龄立法的历史沿革进行梳理，在此基础上讨论延迟法定退休年龄需要明确的理论前提，并对渐进式延迟法定退休年龄的可行路径提出建议。

一、我国法定退休年龄立法的历史沿革与法治评估

(一)我国法定退休年龄立法的历史沿革

新中国成立以来，我国法定退休年龄的立法经历了两个重要的阶段：改革开放之前注重强调对老弱病残干部、职工的照顾，在统一规定退休年龄的同时，明确了特殊工种和特定条件提前退休的制度；改革开放之后，为了发挥高级专家的作用，开始探索高级专家的延迟退休政策，并不断扩大其适用范围。

1.改革开放之前：统一规定与提前退休相结合

新中国成立以来，我国关于法定退休年龄的立法最早可以追溯到1951年政务院颁布的《劳动保险条例》，该条例对养老待遇领取年龄进行了规定，即一般情况下，“男工人与男职员年满六十岁”“女工人与女职员年满五十岁”可以退职养老；从事井下矿工、低温、高温、化学和兵工工业等直接有害身体健康工作者，“男工人与男职员年满五十五岁，女工人与女职员年满四十五岁”可以领取养老补助待遇。(2)《劳动保险条例》(部分失效)第15条。可见，1951年《劳动保险条例》在退休年龄上已经采取了“统一规定和提前退休相结合”的法定退休年龄制度，其目的是“为了保护工人职员的健康，减轻其生活中的困难”(3)《劳动保险条例》(部分失效)第1条。。需要注意的是，无论是正常退休还是提前退休，必须同时满足一般工龄(男性25年，女性20年)及本企业工龄(5年)，同时还规定了提前退休情况下工龄的计算方法。

为了妥善安置由于年龄和身体关系不能继续坚持正常工作的干部和老年工人，国务院于1978年出台了两个办法(4)《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。，对党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部以及全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人的退休年龄进行了规定，即：男性干部和工人年满六十周岁、女干部年满五十五周岁、女工人年满五十周岁，且参加革命工作(针对干部)或者连续工龄(针对工人)满十年，可以或者应该退休。此外，提前退休的情况有三种：(1)从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男工人年满五十五周岁、女年工人满四十五周岁；(2)男性工人和干部年满五十周岁，女性工人和干部年满四十五周岁，完全丧失劳动能力；(3)因公致残，完全丧失劳动能力的男性和女性工人、干部。这两个文件奠定了我国现行法定退休年龄的基本格局。

2.改革开放后：延迟退休的不断探索与扩围

1983年，国务院发文明确“高级专家离休退休年龄经批准可以延长至65周岁和70周岁”，但“在达到国家统一规定的离休退休年龄时，应当免去其行政领导职务或管理职务”。(5)《国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》([1983]141号，简称“141号文”)。为了充分发挥现有骨干专业技术人员的作用，促进教育、卫生、科学技术事业的发展，国务院还专门发文允许特定的教师、医生、科技人员的退休年龄延长一至五年，女同志最长不得超过六十周岁，男同志最长不得超过六十五周岁。(6)《国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》([1983]142号，简称“142号文”)。随后，劳动人事部发文对可以延迟退休的教师、医生、科技人员的范围以及应当满足的条件进行了明确。(7)《劳动人事部关于贯彻执行〈国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知〉说明》(劳人科[1983]153号，简称“153号文”)。1990年，人事部发文再次重申了女性高级专家可以延长到60周岁、65周岁乃至70周岁退休的政策，并对“141号文”的适用条件进行了明确。(8)《人事部关于高级专家退(离)休有关问题的通知》(1990.02.27)。

1999年，国务院办公厅再次发文强调了“男职工年满60岁、女干部年满55岁、女工人年满50岁退休”的精神。(9)《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》(国办发[1999]10号，简称“10号文”)。随后，劳动和社会保障部发文规定“国家法定的企业职工退休年龄是：男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作(以下称特殊工种)的，退休年龄为男年满55周岁、女年满45周岁；因病或非因工致残，完全丧失劳动能力的，退休年龄为男年满50周岁、女年满45周岁。”(10)《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳社部发[1999]8号，简称“8号文”)。

2001年，人事部等联合发文规定在国有企业“取消企业行政级别。企业不再套用国家机关的行政级别，管理人员不再享有国家机关干部的行政级别待遇。打破传统的干部和工人之间的界限，变身份管理为岗位管理。”(11)《国家经济贸易委员会、人事部、劳动和社会保障部关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》(国经贸企改[2001]230号，简称“230号文”)。这就意味着国有企业管理岗位的女性劳动者年满55周岁退休，非管理岗位女性劳动者50周岁退休，而男性劳动者无论是管理岗位还是其他岗位均为年满60周岁退休。劳动和社会保障部于同年发文规定“城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年的，可按规定领取基本养老金”。(12)《劳动和社会保障部关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》(劳社部发[2001]20号，简称“20号文”)。该通知将城镇企业职工和城镇个体工商户等自谋职业以及采取各种灵活方式就业人员领取基本养老金的年龄进行了区别对待，实际上是对这两类女性城镇职工规定了不同的退休年龄，前者是年满50周岁，后者是55周岁。

2015年，为充分发挥女性领导干部和女性专业技术人员的作用，中组部和人社部联合发文规定“党政机关、人民团体中的正、副县处级及相应职务层次的女干部，事业单位中担任党务、行政管理工作的相当于正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员，年满六十周岁退休。女干部和具有高级职称的女性专业技术人员如本人申请，可以在年满五十五周岁时自愿退休。”(13)《中共中央组织部、人力资源和社会保障部关于机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄问题的通知》(组通字[2015]14号，简称“14号文”)。

(二)我国法定退休年龄立法的法治评估

从上述我国关于法定退休年龄立法的历史沿革来看，新中国成立初期我国仅规定了统一的退休年龄以及提前退休的特殊情形，并没有关于延迟退休的规定。改革开放初期，为了妥善安置一批参与“三线”建设、“四化”建设的老年干部和工人，国务院专门发文规定了老年干部和工人的退休年龄等问题，并将工龄要求缩短。同时，为了充分发挥高级专家的作用、便于新生力量的成长和队伍的更新，开始探索对高级专家实行延迟退休的政策。尽管延迟退休的政策已经施行近四十年，实践中过于谨慎和严苛的高级专家延迟退休的程序性要求(各级单位审批)实际导致能够适用延迟退休的高级专家在数量上十分有限，延迟到70周岁退休的更是十分稀少。过早退休带来的劳动力不足、人口老龄化的急速发展以及沉重的养老金支出压力迫使延迟退休政策不断调整。2015年后，机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员的退休年龄在统一调整为60周岁的同时，允许本人提出申请在55周岁时退休。从我国关于法定退休年龄的政策发布主体来看，国务院、原人事部、原劳动部、原劳动和社会保障部、现人社部、中共中央组织部都在不同程度上影响着我国退休年龄的立法，同时可以看出我国关于退休年龄的立法呈现出“政策有余而立法不足”的鲜明特征。

目前，我国的退休制度非常不规范，不同工种、不同岗位、不同性别，都有不同的退休年龄。一般情况下，我国男性退休年龄是60周岁，女干部退休年龄是55周岁，女职工退休年龄是50周岁。总体上，我国退休年龄存在着整体退休年龄较低、男女退休年龄差距较大、女性退休年龄相对男性严重偏低、提前退休较为严重等问题。(14)金刚：《中国退休年龄的现状、问题及实施延迟退休的必要性分析》，《社会保障研究》2010年第2期。从现行有关法定退休年龄的立法情况来看，我国关于法定退休年龄的最终决定权在党中央和全国人大常委会，立法权基本上由国务院行使，人力资源和社会保障部为落实党中央、全国人大常委会以及国务院关于法定退休年龄的重大决定也会出台一些部门规章或规范性文件对法定退休年龄的具体执行和落实进行明确。党的十八届四中全会明确指出“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”习近平总书记在全面推进依法治国专题研讨班的重要讲话中也提出要“在法治下推进改革，在改革中完善法治”。延迟法定退休年龄是一项关系到人事制度、经济发展、社会保障、法治建设等各方面建设的系统工程和重大改革，在实施过程中应当处理好改革与法治的关系。因此，“实施渐进式延迟法定退休年龄”需要立法先行，“对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。在“实施渐进式延迟法定退休年龄”中做到立法先行，不仅使得我国延迟法定退休年龄有法可依、执法有据，而且对于改变我国现行碎片化的法定退休年龄制度，防止退休年龄处于不稳定的状态具有重要的意义。

改革开放以来，社会经济发生显著变化，人均寿命显著提高，人口老龄化趋势加快发展，现行退休年龄偏低的情况，已与当前经济社会环境不相适应。党的十九届五中全会提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”是回应经济社会发展要求的重大决策和部署，为了使这一重大决策和部署顺利推进，应当由国务院对现行的关于法定退休年龄的行政法规、部门规章、规范性文件进行修改或者废止，以确保“实施渐进式延迟法定退休年龄”能够做到于法有据，具备充分的合法性和正当性，而具有充分合法性和正当性的延迟法定退休年龄改革才会得到更多社会公众的支持。国务院于1978年发布的两个办法以及人事主管部门发布的规范性文件已经施行了四十余年，有必要总结现行政策运行的经验，由全国人大及其常委会出台法律，至少应当由国务院出台专门的行政法规来对我国的法定退休年龄进行系统、全面的规定，为我国渐进式延迟法定退休年龄提供坚实的法治保障。

二、延迟法定退休年龄的争议

早在2012年，人社部、国家发改委等部门就在《社会保障“十二五”规划纲要》提出“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”，2013年十八届三中全会就已经明确了“渐进式延迟退休”的改革方向。然而，由于各方阻力太大尤其是社会公众不太理解延迟退休，社会上对延迟退休年龄仍然存在诸多反对和质疑的声音，导致我国延迟法定退休年龄的实施方案迟迟未能出台。争议主要集中在延迟退休对就业的影响、中年劳动者抚养子女负担加重以及男女退休年龄应否并轨等三个方面。

(一)延迟法定退休年龄与就业

部分反对延迟法定退休年龄的人认为，延迟法定退休年龄意味着老年人与年轻人“抢饭碗”，老年人延迟退休会导致就业岗位的减少。(15)彭万：《对于延长退休年龄的两面性思考》，《人力资源管理》2012年第4期。这种观点看似有一些道理，但实际上存在明显的误解。笔者认为，延迟法定退休年龄对就业的影响十分有限。

首先，老年人与年轻人之间的岗位并非“退一补一”的关系。老年员工与年轻员工在工作技能、经验、受教育程度等方面都存在差异，两种劳动力往往是互补关系(16)Hebbink G.E.,“Production Factor Substitution and Employment by Age Group”，Economic Modelling，Vol.10，No.3，1993，pp.217-224.，而不是“非此即彼”的替代关系(17)Card D.,Lemieux T.， “Can Falling Supply Explain the Rising Return to College for Younger Men? A Cohort-Based Analysis”，Quarterly Journal of Economics，Vol.116，No.2，2001，pp.705-746.。实证研究表明，延迟退休对年轻人的就业率有促进的作用，可以增加年轻人的劳动投入时间。(18)Pascal Belan， Pierre- Jean Messe， Francois-Charles Wolff，“Postponing Retirement Ageand Laborforce Participation: The Role ofFamily Transfers”，Louvain Economic，No.4，2010，pp.339-381.延迟法定退休年龄并不一定意味着老年人挤占了年轻人的岗位。有人认为，体制内职位偏高的人员和企业中高薪岗位的中上层管理人员等脑力劳动者或者可以在家办公的人员更愿意接受延迟退休，这一观点具有一定的合理性，体制内职位偏高和企业高薪岗位的中上层管理人员确实更偏向于接受延迟退休，但需要注意的是，目前体制内女干部和具有高级职称的女性工作人员的退休年龄本来就已经通过特别规定的形式高于现行法定退休年龄，延迟法定退休年龄仅仅是对既定事实的确认，不会对这部分群体产生较大的影响。

其次，在一个经济体内或者一个国家，就业岗位的总体数量并非一成不变。(19)Hunt J.,Katz L.F.，“Hours Reductions as Work-Sharing”，Brookings Papers on Economic Activity，1998，pp.339-381.随着经济社会的发展，一个国家或经济体所能提供的就业岗位也会不断丰富和发展。实证研究表明，实施延迟退休可以使得经济增速或者GDP增速始终高于人口老龄化增速。(20)陈彦斌、林晨、陈小亮：《人工智能、老龄化与经济增长》，《经济研究》2019年第7期。现实中，更多年轻人就业是进入新兴行业，年轻人的就业机会主要还是取决于经济发展和产业转型升级，延迟退休占用的就业岗位并不会绝对地挤占年轻人的就业机会，延迟退休后老年人对年轻人实际产生的挤出效应非常小。(21)范围：《退休年龄比较研究》，《人口与经济》2011年第5期。例如，随着平台经济和数字经济的发展，大量社会闲置劳动力被纳入到了就业范围；家政服务业的发展也必然会带来更多的工作机会和工作岗位；政府职能的不断扩张和强化，也会扩大对就业的需求等。此外，老年员工相对于年轻员工具有更加丰富的工作经验，一些适合老年员工的行业和岗位(比如咨询类、顾问类)也越来越多，这些员工留任反而可以降低新员工培训成本，继续为企业带来效益。(22)符齐华：《延长法定退休年龄利弊谈》，《中国保险》2004年第11期。

现实生活中，超过50周岁甚至55周岁的女性继续参加工作的比例相当高，超过60周岁再就业的男性更是比比皆是。这些达到现行法定退休年龄的人员再就业的岗位往往是劳动强度较小、收入相对较低的岗位，比如高校宿舍管理员、保洁、保安、超市服务员、交通志愿者等岗位，这些岗位大多是年轻劳动者不会考虑的岗位。此外，很多企业会雇佣相当一部分退休返聘人员，这些人退休后仍在就业岗位上继续工作，而延迟退休也是在就业岗位上继续工作。因此，延迟法定退休年龄并不必然会导致老年人挤占年轻人就业岗位的结果。

最后，老年员工对年轻员工带来的就业挤压影响也可以通过其他方式化解。例如，弹性退休制允许在法定退休年龄的基础上提前或者延迟退休，提前退休的老年员工不仅不会挤占年轻员工的岗位，反而有利于年轻员工的就业和晋升；而对于延迟退休尤其是体制内的老年员工，可以规定自其达到法定退休年龄起，免去其行政领导职务或管理职务，专门从事科学研究、文化艺术或者顾问、咨询工作，或者将老年员工安排到文史馆、博物馆、人民团体等单位，为年轻员工的职业晋升提供空间。此外，实施渐进式延迟法定退休年龄本身意味着不会一蹴而就实现法定退休年龄的延迟，而是每年延迟几个月，总体上对就业影响有限，而且这种影响分散到所有行业，因此，对就业不会构成大的冲击，也不会因此导致年轻人就业难。

(二)延迟法定退休年龄与中年劳动者抚养子女负担

部分对延迟法定退休年龄有所顾虑的人认为，延迟法定退休年龄会使得老年员工尤其是50岁或者55岁的女性继续留在工作岗位，无法回归家庭帮助其子女带孩子，进而会加重中年劳动者抚养子女的负担。笔者认为，这一观点看似有些道理，但实际上仍然有失偏颇。

首先，法定退休年龄的功能并非培养或者照顾第三代。法律规定法定退休年龄的目的是照顾因年龄增长而导致劳动者工作能力下降的老年人，而非让老年人回归家庭帮助其子女照顾和培养下一代。如果老年员工仍然具有工作能力且有继续工作的意愿，不应强制其退出工作岗位，即退休是劳动者的一项权利，而非劳动者的义务。随着社会的发展，老年人和第三代之间的代沟也越来越大，老年人退休后是否能够有效地帮助第二代照顾和培养第三代也是一个现实的问题。此外，随着我国学前教育制度和家政服务业的不断发展和完善，由专业的从业人员帮忙照顾第三代也是未来社会发展的趋势。

其次，从我国就业结构和家庭结构来看，延迟退休并不必然会加重中年劳动者抚养子女的负担。从我国就业人员结构来看，80后和90后已经逐渐成为社会的主要劳动者，00后也会在未来几年陆续进入社会就业范围。尽管80后这一代人独生子女占比较少，大多都有兄弟姐妹，但80后的子女(第三代)绝大多数都处在义务教育阶段，80后的父母已经或者正处于退休阶段(第一代)，延迟法定退休年龄对80后这一代劳动者抚养子女的负担影响不大。延迟退休年龄可能对90后或者00后这两代劳动者抚养子女负担有所影响，但影响并没有想象中那么大。原因在于，90后和00后大多为独生子女，这两代人的家庭结构基本上是“四位老人+两位中年人(90后、00后)+一个小孩(或者二胎)”，因此，对于90后和00后这两代人来说，有四位老人可以帮忙带小孩，但并不意味着需要四位老人同时退休帮忙照顾或者抚养第三代。即使延迟法定退休年龄，也可以由四位老人中的一位自愿选择提前退休回归家庭。因此，认为延迟法定退休年龄会加重中年劳动者抚养子女负担的说法不可靠。

(三)延迟退休年龄与男女退休年龄并轨

2016年，时任人社部部长尹蔚民公开表示延迟退休方案将坚持三个原则，一是小步慢走、逐步到位；二是区分对待，分步实施；三是事先预告，做好公示。十九届五中全会后，《学习辅导百问》明确“延迟法定退休年龄”要“按照小步慢走、弹性实施、强化激励的思路，坚持统一规定同自愿选择相结合，小幅逐步调整，以减少社会震动，争取更多支持。”

有人认为，延迟法定退休年龄最终要实现男女退休年龄并轨，即男女适用相同的法定退休年龄。笔者认为，延迟法定退休年龄并不一定意味着男女退休年龄的统一或者并轨，延迟后的男女退休年龄仍然应该保持适度的差别。理由如下。

首先，延迟法定退休年龄并非针对女性退休年龄偏低，而是基于我国男性和女性退休年龄整体偏低的情况。因此，延迟法定退休年龄不能仅延迟女性退休年龄，而不延迟男性退休年龄。当前我国男女法定退休年龄差距较大，男性与女工人退休年龄相差10年，与女干部相差5年，如果将男女退休年龄并轨，无论男性退休年龄延长到多少岁，必然会导致女性延长退休年龄的调整幅度过大，容易引发社会震动，难以获得社会公众的支持。

其次，女性在家庭生活中承担了过多的家务，这些家务具有明显的劳动价值，通过保持男女之间法定退休年龄存在适度差距，实际上也是对女性承担家庭劳动价值的肯定。需要注意的是，目前我国对女干部和女工人实行不同的法定退休年龄，这一制度本身就存在不公平和不合理之处，未来延迟法定退休年龄应当消除这一差别，仅在男性和女性法定退休年龄之间保持适度的差距。

三、延迟法定退休年龄的可行路径

从我国经济社会发展的现实来看，延迟法定退休年龄可以率先从公职人员开始，每年按照一定的节奏延迟几个月，同时设置自愿基础上的弹性退休制度。

(一)弹性退休：统一规定与自愿选择相结合

延迟退休年龄涉及群众的切身利益，是一项重大的社会政策，因此在延迟法定退休年龄的过程中应当应尊重不同的劳动者对退休待遇、继续工作与闲暇效用诉求等方面存在的多样性(23)刘万：《延迟退休一定有损退休利益吗？——基于对城镇职工不同退休年龄养老金财富的考察》，《经济评论》2013年第4期。，照顾到不同社会群体的利益。弹性退休是目前世界上许多国家所采取的一种退休选择模式，可以满足不同人群对退休年龄的不同需求。(24)近年来，随着我国人口老龄化的加剧和人均寿命的提高，社会公众对延迟退休的抵触情绪也相对少了很多。尽管如此，仍然会有一些社会公众对延迟退休存有顾虑。因此，延迟法定退休年龄仍然需要考虑到这部分社会公众的诉求，采取弹性退休制度，实施统一规定与自愿选择相结合的退休制度。即延迟或者提高法定退休年龄的同时，实施弹性退休制度，这样可以在很大程度上强化社会公众对延迟退休年龄的认同感，减少延迟法定退休年龄的阻力。

笔者建议，统一的法定退休年龄为：男性为65周岁，女性为60周岁；弹性退休制就是允许在法定退休年龄上下5年幅度内由劳动者自愿选择其退休年龄。即，男性可以选在60—70岁之间退休，女性可以选择在55—65岁之间退休。为了体现弹性实施和强化激励的政策导向，可以将退休年龄与领取的养老金数额挂钩，通过对退休金支付结构进行设置，以激励劳动者工作更长时间、限制提前退休。即劳动者选择低于法定退休年龄退休的，其领取的养老金按照一定的比例适当降低；劳动者选择高于法定退休年龄退休的，其领取的养老金按照一定的比例适当提高。

此外，弹性退休制度还需要适当区分不同的职业与人群，适用不同的退休年龄制度。(25)林嘉：《退休年龄的法理分析及制度安排》，《中国法学》2015年第6期。对于符合条件的特别人群适用提前退休的规定。比如，长期从事井下、有毒有害、高空高温、繁重体力劳动等岗位满一定年限的劳动者，退休年龄可以在基本退休年龄基础上提前3至5年，且不减少其养老金领取数额。当然，符合提前退休年龄的岗位需要由国家统一规定。患职业病或长期患病的职工，符合条件的也可以提前退休。

(二)渐进改革：目标设定与实施节奏

笔者认为，我国延迟法定退休年龄应当采取小步慢走、逐步到位的策略，具体可以分两步走：第一步是到2035年底，男性退休年龄延迟到65周岁，女性退休年龄不再区分身份统一延迟到60周岁；第二步是2036年至2050年，我国女性法定退休年龄逐步提高到65周岁，男性退休年龄逐步延迟到67周岁。理由如下。

首先，将男女法定退休年龄分别延长至65岁和60岁，符合小步慢走的渐进式改革思路。如果延迟法定退休年龄在“十四五”期间顺利实施，通过10年(2025年开始实施)至13年(2023年开始实施)的时间，将男性退休年龄从60周岁延迟到65周岁、将女干部退休年龄从55周岁延迟到60周岁，只需要每年延迟2.6—6个月；而将女工人退休年龄从50周岁延迟到60周岁，则可能需要每年延迟7—12个月。实证研究表明，延迟退休改革速度为每年调整4个月时，改善养老保险基金收支运行状况的政策效果最好。(26)张熠：《延迟退休年龄与养老保险收支余额：作用机制及政策效应》，《财经研究》2011年第7期。由于女工人当前法定退休年龄过低，在延迟其法定退休年龄过程中其调整幅度必然会大于女干部和男性，这是不可避免的。无论是每年延迟2.6—6个月还是每年延迟9.2—12个月，通过10—13年的时间来延迟法定退休年龄，都符合“小步慢走”的原则和精神。

男性退休年龄由60岁延迟到65岁，不仅符合我国延迟法定退休年龄的重大决策和部署，而且也与世界各国发展趋势保持一致，即使将男性退休年龄由60岁延迟到65周岁，我国男性退休年龄仍然处于世界中等偏低水平。男性退休年龄调整幅度相对较小也容易被社会公众所接受，得到社会公众支持。女性退休年龄由50周岁和55周岁延迟到60周岁，仍然适度低于男性法定退休年龄。如果将女性法定退休年龄从50周岁和55周岁提高到65周岁，调整幅度过大，容易引发社会震动，难以获得社会公众的支持。

其次，将女性退休年龄延长至60周岁不仅有利于消除当前我国不同群体领取养老金年龄存在的制度歧视，而且有利于推动社会收入公平分配。我国现行养老保险制度包括城乡居民养老保险和城镇职工养老保险，城乡居民养老保险无论男女都需要年满60周岁才能领取养老金；而城镇职工养老保险则以达到法定退休年龄为前提才能领取养老金，因此，男性职工需年满60周岁、女干部需年满55周岁、女工人需年满50周岁才可以领取养老金。此外，城镇个体工商户等自谋职业以及采取各种灵活方式就业人员虽然参加了城镇职工养老保险，但其领取基本养老金的年龄也设定为55周岁。可见，对女性来说，领取城镇职工养老金的年龄明显低于领取城乡居民养老金的年龄，而且领取城镇职工养老金的女性年龄也明显低于男性，不仅在不同身份的女性之间存在歧视，而且在男性和女性之间也存在明显的歧视。虽然我国现行法律并没有对城乡居民的法定退休年龄进行规定，但城乡居民不论男女都需要年满60周岁才可以领取养老金，实际上意味着城乡居民的退休年龄是60周岁。因此，缴纳城镇职工养老保险的女工人和女干部的退休年龄过低，对于缴纳城乡居民养老保险的女性来说存在不公平现象。将女性法定退休年龄逐步延迟到60周岁，以达到法定退休年龄作为领取养老金的前提，有助于推动社会收入公平分配。

最后，延迟法定退休年龄是充分开发利用劳动力资源的重要途径。目前，我国60岁和65岁以上人口占比和总数在全球都处于明显较高水平。随着教育年限逐渐延长，我国劳动力人口的平均就业年龄逐渐提高，劳动者的工作年限逐渐减少，社会总体劳动力资源在减少。女工人50岁退休和女干部55岁退休是对社会劳动力资源的极大浪费，绝大部分退休人员都会在退休后再就业，过早退休一方面导致劳动力资源浪费，另一方面又会将一些能够继续参加工作、希望继续参加工作的劳动力推向陌生的就业市场，进一步加大了社会就业压力。此外，延迟法定退休年龄是世界各国发展的趋势。随着人口预期寿命的延长、人口老龄化程度的提高、劳动力市场供不应求、老年人口抚养比增加、社会养老保障资金收支压力增大等方面的因素变化，许多国家都在逐步提高法定退休年龄，20世纪70年代以来，已经有60多个国家和地区不同程度地提高了法定退休年龄，世界上大多数国家退休年龄在65岁左右，发达国家的法定退休年龄基本都在65岁以上(日本、新加坡等国则计划最高将退休年龄调整至70岁)。延迟法定退休年龄是一项一举三得的事情，不仅可以使得劳动力资源得到合理开发利用、增加劳动者的收入，还可以增加国家的养老保险费收入，同时推迟养老金的发放，最终提高劳动者退休后的养老金发放数量。因此，提高我国法定退休年龄具有可行性。

(三)试点先行：公职人员率先延迟退休

为了推动渐进式延迟法定退休年龄的顺利落实，建议先从公职人员开始实施延迟退休政策。主要是因为在公职人员中开展延迟退休的阻力较小，且公职人员率先实施延迟退休可以减轻社会公众的质疑，在很大程度上减少养老金支付的压力，并为全面推开延迟法定退休年龄积累经验。

目前，社会上反对延迟退休的声音大多数来自民营企业，主要是因为近年来我国经济发展进入新常态，民营企业经营成本较高，其中企业的用工成本(企业为员工发放的工资、缴纳的五险一金等)是重要的负担，且部分年龄较大的员工的劳动技能已经无法适应民营企业发展的需求，民营企业更多是通过吸纳知识结构更全面、劳动技能丰富、更能满足企业发展需求的年轻劳动力来发展。与此相反，随着我国党政职能越来越丰富，我国公职人员整体队伍明显存在人力不足现象，经常需要通过向其他单位借调或者通过劳动合同制聘用“编外人员”等方式来完成各项工作任务，公职人员率先延迟退休可以保障“体制内”人力不足问题。公职人员长期在“体制内”工作，整体上更容易服从和执行国家关于延迟法定退休年龄的政策。公职人员在“体制内”工作年限越长，处理各类事务的经验越丰富，在应对各类新情况和新问题时往往可以妥善协调各方利益诉求，实现较为稳妥地处理。公职人员率先延迟退休可以发挥“传帮带”作用，资历较深、工作经验丰富的公职人员可以将其工作经验、处理和应对各类事务的能力传授给较年轻的公职人员，这在一定程度上也可以确保体制内各项工作的顺利进行和展开。

目前，我国各项改革呈现出“试点模式”，即先在一定群体、地域等范围内进行试点，在试点改革的基础上总结经验后再向全国推行。“先试点”或“先行先试”作为立法者的一种思维定式，被广泛运用于诸多立法领域，且已形成一种“试点模式”，人们对此已习见习闻。(27)张守文：《我国税收立法的“试点模式”——以增值税立法“试点”为例》，《法学》2013年第4期。延迟法定退休年龄首先在公职人员群体实行试点较为妥当，主要原因在于，对公职人员率先延迟退休，便于及时收集各地各级公职人员延迟退休的信息和实施情况，便于总结延迟退休的经验。此外，当延迟退休遇到新的问题和情况时，相对于社会其他群体，公职人员群体发生延迟退休的新情况和新问题也更容易解决和应对。公职人员延迟退休在一定程度上可以缓解养老金缺口压力过大的问题。养老金缺口是一个现实问题，但是公职人员在2015年之前并不需要缴纳“五险一金”，而是由国家公费保障。公职人员在不缴纳“五险一金”的情况下却享受着远高于其他社会群体的养老金待遇(甚至远高于社会平均工资水平)，且逐年上涨，这是我国养老金缺口形成的主要原因。由公职人员率先延迟退休，一方面可以增加我国社会保险费收入，另一方面可以将公职人员的养老金发放时间延迟，对于缓解我国养老金缺口压力具有重要的意义。(28)杨钒：《延迟退休对养老金可持续性影响研究》，《宏观经济研究》2020年第5期。延迟退休年龄一方面可以充分利用劳动力资源，延长劳动者的就业年限，同时还可以扩大养老保险基金的资金来源，缓解养老金支付压力。(29)于洪、曾益：《退休年龄、生育政策与中国基本养老保险基金的可持续性》，《财经研究》2015年第6期。

公职人员率先延迟退休可以减少社会公众的质疑。近年来，各地各级政府、国有企业事业单位打着“队伍年轻化、创新化”“为年轻人腾位子”的旗号纷纷推行“提前退休”，导致很多公职人员“未老先退”。一方面，给“未老先退”的人涨工资、提高级别，甚至出现“退休前后收入倒挂现象”(退休金增长幅度远高于在职人员工资增长幅度)；另一方面，绝大部分“未老先退”人员在退休后在社会上重新投入工作岗位，积极创办企业、受聘或兼职民营企业，在领取养老金的同时又可以获得不受国家工资制度约束的巨额回报。这在很大程度上引发了社会公众的质疑，在一些地方甚至带来了舆论危机。因此，公职人员率先延迟退休不仅可以防止或者避免人力浪费，而且也可以减少社会公众对公职人员群体“未老先退”的质疑。此外，尽管我国目前实施了强制退休政策，但是退休返聘在我国始终是合法的(30)郑春荣：《我国弹性退休年龄制度设计——基于美国相关制度的实践》，《人口学刊》2011年第3期。，而且实施退休返聘的以体制内单位为主。

公职人员率先延迟退休的具体实施路径建议：“先中央后地方”：即首先在中央层面实施公职人员延迟退休，在总结经验的基础上向地方推开。目前，我国国务院各部委在其职责范围内处理全国事务，然而，从各部委在编的公职人员数量来看，人力资源严重不足，而且还存在明显的人才流失问题。在中央层面率先对公职人员延迟退休，一方面可以缓解人力资源不足、避免人力资源浪费问题，另一方面也会面临最小的阻力。中央层面公职人员延迟退休还可以为地方推行延迟退休积累经验，起到“模范带头”作用。“先公务员后国有企业、事业单位”：即首先在公务员群体实施延迟退休，再将延迟退休的方案逐渐向国有企业、事业单位推开。