数字经济时代基层治理中公共服务供需问题研究——以电商村为例

聂召英 王伊欢

一、问题的提出

2018年，中共中央国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出治理有效是乡村振兴的基础。(1)新华网：《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1591477702040114928&wfr=spider&for=pc，2018年2月4日。党的十九届四中全会强调，构建基层社会治理新格局应以“政府治理与社会调节、居民自治良性互动”为目标，推动社会治理和服务重心向基层下移。(2)新华网：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，https://news.china.com/zw/news/13000776/20191105/37354178.html，2019年11月5日。2019年5月16日，中办、国办发布《数字乡村发展战略纲要》提出，发展农村数字经济、推进乡村治理能力现代化。(3)新华社：《中共中央办公厅 国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/16/content_5392269.htm，2019年5月16日。2021年4月28日，中办、国办在关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见中指出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。(4)新华社：《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1704983255173072160&wfr=spider&for=pc，2021年7月11日。2022年10月16日，习近平在二十大报告中明确将社会治理置于维护和提升国家安全和社会稳定的范畴之内，指出完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。(5)新华社：《习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1747667408886218643，2022年10月25日。

农村电商作为数字经济时代振兴乡村的新业态新模式，在赋权农民、促进农村共同富裕、乡村治理变迁、链接城乡关系、维持经济双循环格局方面等发挥着显著作用，产生了巨大的经济、政治、社会和文化效应。基于此，国家和政府高度关注农村电商的发展，从顶层设计方面对其公共服务的供需问题进行引导和治理。自2014年起，中央一号文件不断提及农村电商的发展方向和推进方案，强调实施数字乡村战略，推动农村电商公共服务的发展。2021年2月21日，中央一号文件仍将农村电商视为重点关注的内容之一，提出要深入推进电子商务进农村和农产品出村进城，推动城乡生产与消费有效对接。(6)新华社：《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，http://baijiahao.baidu.com/s?id=1692303174712971861&wfr=spider&for=pc，2021年2月21日。2022年5月23日，中办、国办印发的《乡村建设行动实施方案》指出，扩大农村电商覆盖面，健全县乡村三级物流配送体系，实施数字乡村建设发展工程。(7)新华社：《中共中央办公厅 国务院办公厅印发《乡村建设行动实施方案》》，http://www.gov.cn/zhengce/2022-05/23/content_5691881.htm，2022年5月23日。基层治理中这一系列关于农村基础设施和公共服务体系的建设和供给，为农村电商的持续发展和运行提供了物质支撑和政策保障。

在国家和政府的政策支持下，农村电商发展的内生性力量得到激发和保护，产生了示范、辐射和连带效应。自2014年以来，随着国家电子商务进农村综合示范项目、电商产业园以及电商平台集团农村战略等公共品的下沉和推进，电商村数量增长迅速。2020年全国28个省(自治区、直辖市)共有5425个电商村，占全国行政村总数的1%。(8)阿里研究院：《1%的改变——2020中国淘宝村研究报告》2020年，第1页。随着数字经济电子商务持续下沉至农村社会，触发了政治、社会、环境、社会关系等一系列社会矛盾和治理问题。调研发现，农村电商介入到农村后，大量中青年群体持续返乡进行电商创业，甚至大量外乡人因被电商村的营商环境所吸引而不断涌入。农村电商体量上的持续性膨胀和扩增，导致其对基层公共服务的需求相应增加。毋庸置疑，农村电商公共服务的供给和平衡离不开基层治理的干预，更依赖于现代化治理水平的不断改进和提升。

然而，在基层社会运行过程中，显而易见的是不断增长的电商创业人数和公共服务需求，使乡村振兴之时却又使陷入“无力”“无能”“无所适从”的治理困境。同时，农村社会以农业生产和打工经济为基础而建构的制度架构，面对乡村工业化和信息化的并联式高速发展，其载体的承担力和供给力呈现出一定的局限性。在电商市场场域内竞争的同质性和白热化的影响下，农民网商生产和再生产的理性持续扩张，导致农村社会的承载力和治理能力面临着史无前例的压力和挑战，深陷治理真空的泥淖之中。概而言之，电商村内竞争的日益内卷化导致土地、环境、水资源、基础设施等被掠夺式、粗放式和报复性开发的实践与乡村治理强度、供给力和能力相遭遇，加剧了基层治理的复杂性和困难度，并引发了一系列的供需矛盾。

二、文献综述

学术界早已发现电商村、电商镇内基层要素和秩序变迁引发的治理问题，针对电商村、电商镇基层治理问题的研究颇有见地，对其提供的农村电商公共服务内容的供需问题进行了初步的探讨。

首先，农村电商的发展对农村在经济、政治、文化等方面的影响，必然推动基层治理的发展和变革，其显性表征是基层公共服务供给内容、供给模式的变化。学者指出，农村电商为乡村振兴和小农家计的转变带来新契机，农村家庭基于电商业的数字化家计模式逐渐形成，对优化家庭和村庄结构有积极意义。(9)夏当英、辛昌泽：《务工与电商:乡村“数字化家计”的形成》，《华南农业大学学报(社会科学版)》2022年第5期。农村电商对农村社会的空间关系产生了重要影响，必须重建乡村基层组织的公共规则以回应对改善土地关系所提出的新要求。(10)韩庆龄：《从“脱嵌”到“嵌入”:农村电商产业与土地秩序的关系博弈》，《现代经济探讨》2019年第2期。农村电商的萌芽、发展和成熟不仅改变了农村社会中的土地关系，也涉及其多重要素的质变和重组，实现了融合性的共生式发展模式。(11)韩庆龄：《电商产业与农村社区的融合发展》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2019年第4期。农村电商作为新产业重塑了乡村秩序，使电商村治理实现了“三秩归一”和“秩序分化”模式。(12)邱泽奇：《三秩归一:电商发展形塑的乡村秩序——菏泽市农村电商的案例分析》，《国家行政学院学报》2018年第1期。(13)邱泽奇、邵敬：《乡村社会秩序的新格局:三秩并行——以某地“乡土人才职称评定”为例》，《国家行政学院学报》2015年第5期。(14)邱泽奇、李澄一：《三秩归一与秩序分化——新产业触发乡村秩序变迁的逻辑》，《社会学评论》2019年第2期。因此，在农村电商从自组织到市场秩序建立和完善的过程中，基层治理发挥了重要性作用。(15)门豪：《从自组织到市场秩序:淘宝村的发展与治理(2009-2019)——基于“曹村”的个案》，《深圳社会科学》2019年第3期。同时，农村电商的规模化发展和产业集聚，推动“电商资本”的新一轮下乡，为乡村治理注入了新的影响因素。(16)周浪：《另一种“资本下乡”——电商资本嵌入乡村社会的过程与机制》，《中国农村经济》2020年第12期。农村电商下乡改变了村民的选择和村庄的治村逻辑，在此基础上，唯有提高技术赋权的有效性才能实现乡村的有效治理(17)周敏、聂玉霞：《“技术下乡”中的治村逻辑与村民选择》，《社会发展研究》2021年第1期。，为乡村治理转型增添强大动能(18)李健：《数字技术赋能乡村振兴的内在机理与政策创新》，《经济体制改革》2022年第3期。。在此情境下，农村电商作为乡村产业振兴的新动能，面对发展中出现的现状和问题，地方政府持续优化制度安排和服务供给，注重对农村电商内生增长机制的培育和营商环境的改善。(19)郭凯凯、高启杰：《农村电商高质量发展机遇、挑战及对策研究》，《现代经济探讨》2022年第2期。

以上研究实际上反映出电商赋能县域乡村发展与地方政策供给之间存在着问题，必须发挥政府在资源整合中的主导作用，促使二者合力的形成。(20)刘承昊：《乡村振兴:电商赋能与地方政府外部供给的困境与对策》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2019年第4期。基层治理面临着农村电商制度供给的困境，需要进行路径创新。(21)聂召英、王伊欢：《农村电商制度的供给困境与创新路径》，《农业现代化研究》2022年第1期。在农村电商的具体实践中，国家、政府和农民网商在构建农村电商公共服务体系时遵循着不同的制度逻辑，导致其难以完全契合电商的发展需求。(22)聂召英、王伊欢：《乡村振兴战略下农村电商公共服务体系适应性问题研究——以S省H市C县D镇农村电商的实践为例》，《世界农业》2021年第4期。总之，既有研究只是通过分析简单总结出农村电商发展面临着供给困境，但研究尚未具体到农村电商在基层治理中遭遇的供需困境内容以及背后的机制。

然而，学界目前的研究趋向于进行粗线条的概括，既缺乏管理学的视角，也缺少经验研究与理论知识高度契合的研究。因此，本研究从“供给—需求”的角度，以电商村为研究对象，探究农村电商发展过程中国家、社会和市场三者之间的关系如何界定、互动，才能推进基层治理体系和治理能力的现代化。

三、田野调查和数据来源

本研究采用质性研究方法，运用田野调查的方法获得经验性材料。因农村电商对地理位置、产业基础、人力资本、政府支持等要素有较高的要求，所以笔者选择了拥有区位优势、人力资源丰厚、产业链成熟等要素的中国东部和中部电商村作为调研对象。本文将4个电商村(S省M市S村、B市W村、H市D村和N省Y市Z村)作为研究对象，笔者在每个电商村(镇)进行驻村调研。在电商村内，笔者将在电商平台上销售本地化产品的农民网商作为主要深度访谈对象，其次调研农村电商产业链条上进行生产经营的从业者与农民网商之间的生产关系，例如店铺客服、美工、摄影人员、代运营者、快递人员、辅料生产销售者等。在熟悉不同电商村、电商产业的基础上，笔者重点关注基层政府提供的电商公共服务具体内容，以及以何种方式进行供给和分配方式等。为了获悉这一信息，笔者对商务局、电子商务公共服务中心、乡镇政府等机构进行了调研，对相关行政人员进行了深度访谈，每次访谈时间至少1个小时左右。为了弥补个人田野调研所获经验材料有局限性的缺陷，笔者多次参与电商活动节、电商论坛等活动，以此获得其他省市电商村生产经营实践的资料。

S省M市S村、B市W村、H市D村和N省Y市Z村等电商村，虽然在电商平台场域所售产品不同，但均是典型的基于村庄内传统产业而形成的内生性的电商发展模式。电商村以主打产品为中心，以农民网商为主要联结点，不断建构与产品、电商市场取向和结构高度相关的产业网络关系。在与电商市场的冲击、互动之中，电商村内部产品、产业链结构、代际分工、人地关系和空间关系等要素不断进行自我调节，以适应电商市场的消费趋势和趣味。

S省M市S村主要销售类目是石膏玩偶，占市场份额的90%以上，主要以物流作为运输方式。基层政府通过扶持地方企业、线上免费宣传、免费发放环评合格证书等方式加强石膏玩偶线上销售的规范化程度。S省B市W村主要销售类目为草柳编制品及衍生品，基层政府为其提供了电商产业园、电商协会、企业孵化等服务，以满足电商产业发展的空间拓展、价格规范等需求。S省H市D村主要销售类目为演出服，品类包括汉服、合唱服、军装等，以汉服为例，H市的电商村在电商平台以价格优势作为武器逐渐占据了汉服市场份额的1/3。基层政府将农村电商作为乡村振兴、脱贫攻坚、实现共同富裕的重要经济模式之一，为其提供了专门化的电商服务机构、电商产业园、交易市集、土地、电商物流公共平台等全方位的公共服务。N省Y市Z电商村主要销售类目为大鼓，生产和销售了全国近八成以上的大鼓，品种有堂鼓、花鼓、非洲鼓等近百种。为解决制鼓场所上空间布局家庭化分布造成的环境污染和水资源紧缺等问题，基层政府对土地进行规划，为其建设电商制鼓文化产业园以集聚制鼓企业，对其生产和运营问题进行有效的管理。

四、数字化背景下基层治理过程中公共服务内容供需非适应性的表征

在数字经济持续无序扩张时，电商村、电商镇获得了快速发展的黄金时机。随着其经济、社会、政治等效应的增强，反向激励着基层政府改变治理思维，提供相应的公共服务和公共物品。然而，基层政府被动式地供给方式严重滞后于农村电商的发展需求，导致供给与需求呈现严重不匹配现象。实际上，这反映了现代化进程中一个普遍性甚至是全球性的问题。

(一)滞后的治理思维与数字经济持续扩张的发展需求

基层治理中的普遍现象是几乎所有行政官员的注意力被集中于如何应付“上级任务”，却在一定程度上忽视了从根本上有利于经济发展的民生事项。在滞后的治理思维的影响下，政府的农村数字经济发展战略几乎完全处于零进展状态，有意识地忽略持续增长的电商产业的发展需求。

N省Y市Z村经营大鼓制造、销售的电商产业，全国百分之九十的大鼓出自Z村，并且远销至国外。2015年8月，Z村被入选为“电商村”称号，并颁发荣誉。基层政府认为这一荣誉并不重要，并未派遣相关人员去颁奖现场领奖。直到2018年，媒体采访在Z村制造并在网上销售大鼓的村长MJD，才引起基层政府的重视。媒体人CZY为了扩大大鼓电商产业的声誉和影响力，积极游说上级政府给予Z村项目、资金以及资源支持，但遭到阻碍，上级政府认为Z电商村的农民网商都非常富有，不需要援助与支持，而且扶持电商产业对基层政府没有任何益处。

B省S市YX县(曾是国家级贫困县)XY电商村，地处秦巴山腹地的深山之中，交通闭塞经济落后，并不具备基本的区位优势和价值。XY电商村的电商户在TB电商平台集市店和商城店销售绿松石。2014年被A电商平台企业认定为“电商村”，是西部首批四个电商村之一。截至2019年，XY村全村339户共计1045人，其中电商户139户共700人，开设网店500余家，70%以上的小农户依托于农村电商实现创业就业，全村销售额突破2亿元，46%的贫困户通过从事农村电商摘掉了贫困户的帽子。XY电商村农民网商代表JJM，于2019年参加经验交流会时直言：“我真的特别羡慕其他电商村，他们的地方领导都能来参加这个会议，我就是一个农民网商却不得不来参加，因为我们的领导不太关心电商的发展。”

在农村电商转型的关键时期，部分基层政府尚未意识到政府的支持与服务对于农村电商可持续发展所能发挥的作用，处于“不作为”“不积极”的状态之中。在中央和地方的关系方面，要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。(23)毛泽东：《论十大关系》，北京：人民出版社，1976年，第12页。基层政府的“不作为”“不积极”源于复杂的政治经济动因，但本质上是因支持农村电商发展的事项并未真正作为一项政治任务或政绩评价指标纳入行政官员的考核机制之中。在考核机制的影响之下，基层政府自动识别、选择和忽视与自身政治生命发展无益之事，并在其思想上自动归类于“不需关注”的事项。因此，为了激发基层政府的积极性和主动性，山东省H市政府早在2015年就出台了《关于加快全市农村电子商务发展的意见》，明确提出将农村电商发展纳入政府的考核指标和体系之中。

(二)隐性支持的弹性化与数字经济发展需求的刚性化

顶层设计层面对地方性农村电商的发展提供了宏观的或普适性的公共政策，尚未针对地方农村电商实践的具体问题和困境设计科学的制度和措施。基层政府在中央政府支持农村电商发展的政策框架内，自主探索农村电商发展的地方实践，甚至在地方制度的结构性限制下，采取了游走于法律界限边缘的权变性激励机制。

M市S村在发展和扩张以石膏玩偶为产品的电商产业过程中面临着生产场地受限的困境，部分农民网商开始偷偷挪用耕地搭建“大棚房”进行石膏玩偶的生产。因石膏玩偶取得了显著地经济成效，上级政府在调研视察后给予了一定程度的肯定意见，为农民网商扩大生产运营规模提供了信心和支持。随之，S村大棚房在一周之内新建了36个。

在面临发展经济与维护土地基本制度的矛盾性问题时，基层政府的发展主义逻辑明显起到主导作用，促使基层政府以默许的方式鼓励农民网商(小家庭作坊)、工厂和电商企业积极扩大生产规模。地方官员之间围绕着辖区经济发展的官场竞争嵌入在不同辖区企业之间的市场竞争之中，而辖区企业参与的市场竞争又嵌入在官场竞争之中。(24)周黎安：《“官场+市场”与中国增长故事》，《社会》2018年第2期。基层政府的领导者将能产生扶贫增收与共同致富效应的农村电商视为发展地方经济的重要驱动力，继而使其将“经济绩效”转化为“政治绩效”，从而完成自身在官场道路上的晋升。然而，即使受到晋升的致命性诱导，在村域范围内已有的土地制度的制约下，基层政府依旧采取了含糊不清的隐性支持策略以免被问责，导致其所谓的支持策略成为易变性因素。在这一情况下，基层政府在遭遇来自中央或上级政府的与电商发展相矛盾的政策指令时，能及时调转方向，放弃对电商发展的支持态度。2018年，在全国进行的“大棚房”问题整治运动中，即使电商产业已成为村庄的保留项目，但在政策持续下行和周边村庄舆论的双重压力下，S村不得不强制性拆除了20多个自2015年7月1日以后建设的大棚房，使得20个电商户失去关键性的生产经营资料。由此可见，基层政府对电商发展的支持态度不仅含糊不清、左右摇摆，具有较大的弹性，而且在很大程度上悬浮于发展需求的表面。

2014—2015年，S省M市各级领导不断视察、指导S村农村电商发展时，并未将S村缺乏生产经营空间的矛盾作为核心问题予以重视，更未提出切实可行的解决方案。S村书记SBC说：“那几年，领导天天下来视察，指导村容村貌建设和电商经济发展问题。”领导的视察和指导，促使S村在短期内制作了三四十个关于扶持电商发展的牌子。然而，领导的视察和指导结束后，却没有相应的电商扶持政策同步下沉至S村。

在经济绩效为政绩主要衡量指标的激励之下，基层政府致力于“展示”农村电商的发展状况和繁荣程度以彰显其政绩，而彰显政绩最直观、最有效、最省时省力的方式便是建造电商产业园和制作宣传牌。最终，这导致电商村出现了大量的“僵尸电商园和展示厅”“挂牌式虚假宣传”“布景展示”等乱象的同时，也给基层治理带来了沉重的经济负担。

(三)治理过程的策略性与农民网商经营的机动性

农村电商发展的重要基础之一是农村手工业，总体上依旧处于粗放式的经营模式之中。在互联网经济的催化下农村电商实现了爆发式增长，在某种程度上使农村的资源、环境、社会关系等面临着前所未有的张力。面对这一治理困境，基层政府选择“最经济”的方式进行治理以应对上级政府的整改任务和部分农民的情绪。实际上，基层政府在基层治理过程中推卸了治理责任，选择性地负责，并未顺利转变为服务农村的主体。(25)杨华、王会：《重塑农村基层组织的治理责任——理解税费改革后乡村治理困境的一个框架》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2011年第2期。

N省Y市Z村以鼓业为产业基础的农村电商发展迅速，并促进了鼓业制造链中鼓皮制作行业的蓬勃发展。目前，鼓皮作坊至少有116家。在鼓皮制作生产的过程中，农民未安装任何防治污染的设施，日常作业时将相关污水、废弃物等就地放置、沉淀，对地下水、周边河流等造成严重污染，其产生的气味及腐烂物对空气产生了恶劣影响。与此同时，与制鼓相关的喷漆或刷漆行为，也产生了大量刺激性、有毒的挥发性有机污染物，导致Z村的空气状况持续堪忧。

实际上，基层政府迫于上级政府环保督察要求和农民举报的压力，不得不以关停电商户运作设备的方式进行回应，从而在最大程度上实现地方环境保护和经济发展两者之间关系的平衡和协调。因此，基层政府在既定目标的激励之下，经济发展和环境绩效之间实际上存在着权衡关系。在现实运作中，当环境绩效纳入干部评价体系时，原先的互斥关系将趋向于转化为互补关系。

在自家庭院及门口空地起皮子(28)鼓皮的原材料除了羊皮外就是牛皮，牛皮分为“水牛皮”和“旱牛皮”。据当地农民介绍，一张南方的水牛皮可以起三至四层，一张北方的旱牛皮只能起一层。同时，现在很多用“起皮子机器”起皮子，比人工起的层数更多。、钉鼓皮、晾晒鼓皮的农民网商说：“环保局会不定期来查访，只要一来就给我们拉电闸、掐断电线、搬抬起皮子机器、捣毁泡鼓皮的蓄水池子。他们让我们干不成，然后他们就走了。”问及这种情况他们如何应对时，他们均表示，待环保局走后，他们打开电闸，重新修理和开启设备，继续进行日常作业，并不会对他们产生太大的影响，因为环保局的行政人员不可能一直保持“在场”状态。

在农村社会的生产活动运行中，基层政府实施的全景敞视式治理模式并不能有效阻碍农村社会行动者的具体行动，反而会在一定程度上破坏了经济运行秩序。基层政府简单粗暴的低成本治理方式造成农民网商和政府之间关系的紧张，使农民网商对政府行政人员的查访行动产生戒备心理。农民网商逐渐开始利用和钻营各种人脉关系、资源获取政府查访的大概日期和时间，以便在其到来之前关闭生产设备减少损失和麻烦。

(四)线下场域政绩指向与数字经济线上场域流量导向的不一致

政府职能或决策的政绩定位与农民网商的经济理性存在着根本性矛盾。基层政府将“电商村”作为俘获政治声誉、政绩、关注度等的工具，总体上将其视为地方日常工作中最不重要的“边角”工作。因为在“精准扶贫”“脱贫攻坚”“厕改”等紧迫的行政任务面前，农村电商工作的成绩只能属于“锦上添花”的范畴，只需要做表面性工作，将农村电商发展的繁荣景象“展示”出来即可。

数字经济作为基于数字信息技术的一种新经济，其运行模式、平台逻辑、消费结构与线下场域截然不同。对于农民网商而言，决定其生计命运和策略的主场域是电商平台内的权力游戏规则和关系。农民网商的个人店铺排名、权重(29)权重指的是店铺的指标，比如店铺评分、转化率、销量等。如果店铺的各类指标相对较高，那么店铺权重就越重。在消费者搜索关键词时，其排名和展位就越能处于最优先的位置。、坑产(30)坑产是商品在电商平台上的“坑位产出”，即GMV(Gross Merchandise Volume)。商品在某一类目(关键词搜索，内含需要购买某关键词的直通车)下面的成交额，以日或月为基本单位。坑产=成交额=单价销售量1天。这一数字指标的使用能有效避免卖家在销售商品时，点击率高但转化率低或者转化率高但单价低等造成的评价标准不全面的问题。、ROI(31)ROI(Return On Investment)，即投资回报率(ROI)=年利润或年均利润/投资总额100%。在店铺运营中，投手通过Facebook、Google、微信、百度、小红书、知乎等具有社交性、交互性的APP投放广告而将流量引入经营的店铺，从而诱导消费者产生和完成购买行为。在这一过程中，投入的推广费用与引流产生的交易额形成一个比率，例如ROI=1/5。等都深受电商平台的算法制约和影响。电商平台利用自身的强势地位、比较优势和平台能力为农民网商编织起生产关系的樊笼，使其深陷其中无法摆脱。(32)邵占鹏：《农民网商对电商平台的依附关系及其形成机制》，《上海对外经贸大学学报》2020年第3期。在电商平台的垄断式压力和算法规则的限制下，农民网商作为个体化竞争的弱势主体失去了被电商平台扶持的资格，导致其在“流量获取”和“流量转化”的商品成交的关键环节消失在电商平台构建的数据资源模型中。由此，农民网商自然无法成为依靠电商平台获取商品和店铺信息的消费者的选择对象，成为电商平台资本逐利下的“被抛弃者”。而农民网商若要成为电商平台数据资源模型中被推介的对象，必须以资本作为代价与之进行不等价交换。这实际上是电商平台在生产资料所有制的生产关系之下，对农民网商所生产出的新型劳动剥削方式。(33)邵占鹏：《网络零售平台经济中的生产资料所有制》，《开放时代》2022年第2期。因此，在农民网商的运营意识中，涉及其生计安全和发展的生产关系已被其抽象为自身与电商平台、消费者的关系，而非与基层政府的关系。

S省B市W村，ABK(男，33岁，本科，2009年从事电商。目前运营三家店铺，其中两家店铺是TB电商平台集市店，一家店铺是TB电商平台商城店，主要销售草柳编手工艺品，共120多种)加入了电商协会，但只是碍于村支部委员的面子，口头答应加入而已。他说：“政府建电商协会就是瞎胡闹，我想自己做生意。我的主场是网上，网上销售的好不好，才决定我赚不赚钱。我每天都得处理网上的订单，从早上九点忙到晚上一点多，没时间管其他的事情。政府就不应该管，应该让我们自己干自己的嘛。”农民网商对基层政府建立协会、宣传、建造电商产业园、办理运营证书等公共服务，均存在不参与、不作为、不合作的态度和行为。

农民网商的经济理性使其认为基层政府的目的是建设地方形象、打造政绩基础，所有的宣传活动、扶持政策等均服务于基层政府自身线下政治场域的需求而非农民网商线上电商市场场域的商业化运营行为。甚至，在某种程度上，农民网商认为个人的线上运营活动属于商业行为，但在身份上自身却是依靠“薄利多销”进行生计创新的农民。由此，农村电商造成农民个人身份界定上的某方面的模糊性问题，使其对基层政府提供的公共服务和公共品产生戒备、警惕和抵触心理，担忧基层政府对其进行征收商业税，使其利润降低。在农民网商的潜意识中，线上电商市场场域从属于一个异于现实世界的、可逃避部分责任和义务的赛博空间，需要极力避免基层政府的涉入和干预，倾向于无政府状态。

农民网商若自己办一套环评至少需要支付4万元左右，对农民网商而言产生了一定的经济负担。2018年，中央找生态环境局为S省M市S电商村内生产制作石膏玩偶的小家庭作坊、工厂免费做环评，因为基层政府无权做环评。S村生产石膏玩偶用的石膏粉、包装物品、漆等均含有有害物质和成分，生态环境局对其进行指标是否合格的检测，合格者将获得合格、合法证书。基层政府大力宣传、鼓动农民网商积极报名，参与环评，但宣传效果收效甚微。农民网商普遍感到害怕，害怕一旦被基层政府注意，被其纳入名单，将面临着被征税的可能性。S村庄内大概700多家生产制作、销售石膏玩偶的家庭作坊和工厂，最终只有60家参与了环评，获得了环评合格证。

陶行知先生曾指出，教师对学生应一视同仁，不能厚此薄彼。我以确立孩子的自我管理、自信心为切入点。平时，对于他一些调皮捣乱的事，我不是不分青红皂白的质问或是大声地训斥他，而是分情况在合适的场所和风细雨地教导他，教他认识什么是对的什么是错的，我应该做什么不应该做什么，学会遵守《小学生行为规范》。同时与家长取得联系，让他们平时做好孩子的表率，勤于孩子的卫生习惯、养成习惯的教育和培养。有一次他高兴地来到我面前，甜甜地说，老师你看，今天我干净吗？说着还把小手伸给我看，我和同学们都感到十分惊讶，也许是我的所作所为起到了“润物细无声”的作用。

农民网商能在电商市场场域获得互联网红利，依托的是家庭化运营的低成本和无税收政策的双重加持，使其得以利用“超低价”的价格在电商市场场域中赢得一定的市场份额。更为重要的是，对农民网商而言是否获得合法性的经营资格，并不真正影响其生产运营和盈利状况。反而，合法性资格的获取会使自身的盈利状况、经营模式、生产地点等信息和行为被纳入基层政府的管理内容之中，将会有被征税、被取缔的风险。

五、基层治理中公共服务供给困境叠加的机制分析

虽然国家在顶层建筑层面设计了整齐划一的农村电商的发展路径和方向，但落实到地方实践时仍难免遭遇知识困境，即詹姆斯·斯科特(James C.Scott)(34)詹姆斯·C·斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目时如何失败的》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第433页。笔下的“米提斯”。基层政府面对农村电商发展的地方实践知识和需求时，在政治安全观的导向下往往趋向于控制、筛选、过滤对自身有负面影响的“关键且有效的信息”，导致国家难以把握到农村电商发展的全貌，无法设计出真正契合各个电商村发展现状和需求的政策和弹性机制。孔飞力(35)孔飞力：《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》，上海：上海三联出版社，2012年，第161页。指出，一个政府的有效运作取决于信息流动的仔细掌握。因此，在各种因素的综合作用下，面对电商村发展过程中出现的新状况、新需求和各种非预期性后果，基层政府难免遭遇叠加式的治理困境。

(一)条块冲突：电商问题模糊化的治理方式

在基层运作中条块冲突造成的职能重叠、相互推诿、无人负责的治理困境一直是中国国家治理问题中不可回避且尚无有效规避措施的难点。中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容。(36)周雪光：《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。条块冲突中的“条”，意味着职能部门需对上负责，贯彻落实土地、环保、社会保障等专门化的职能。毫无悬念，这种被人为分割的专门化职能与属地管理中统筹安排的“块”，存在着目标相异、职能重叠、评价标准相反等冲突，导致职能部门与属地管理之间在基层治理过程中面临相互掣肘的问题。

S省M市S村的农民网商SYB，2006年开始制作石膏玩偶在电商平台和线下进行批发和零售。2013年，他购买了村民七八亩耕地建设了大棚房作为厂房。2015年，县土地局要求其拆除大棚房，开处罚单，多次予以通报。在多次通报但无整改效果的情况下，县土地局给SYB开具了十六万元的处罚通知单。在县土地局的强压之下，不甘心的SYB准备材料递交于当地镇政府提出申诉。当地镇政府无法直接反对县土地局的处罚和拆除决定，但是在无形中为SYB提供了一定程度的保护。镇长XQQ偏向和重视地方企业和工厂的发展，抵制县土地局的拆除行动。为了保护农村电商的发展，镇长XQQ经常陪同领导去SYB的工厂进行视察，希冀以地方经济发展的绩效缓冲被拆除的风险，增加未来议价的筹码。

县土地局出于部门专属职能、立场以及贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》中有关涉农用地与建设用地的规定的职责，对农民网商SYB购买耕地建设厂房生产金蛋的行为进行罚款、制止和叫停。乡镇政府出于对整个辖区内经济、政治、文化等的总揽性权力安排和责任，寄希望于通过农民自主发展农村电商来提高整个辖区内的经济水平。由此，土地局和乡镇政府的目标、职能、责任和行动产生了一定程度的交叉、矛盾和模糊的地带。中国政府体系是一种条块结合的管理体系，任何一级地方政府的管理事务都由块块政府和条条部门共同管理。(37)董强、李小云：《农村行政体系的政治经济学分析:权力寻租视角》，《社会科学战线》2009年第10期。在条块冲突的模糊地带，乡镇政府采取了柔性、迂回、模糊化处理的软治理方式。在最大限度内满足农民网商的诉求并尊重土地部门的职能，进而规避矛盾的扩大化或显性化。乡镇政府模糊化的治理方式，取得了短期性的治理效果，但并未从根本上解决问题产生的关键点，为矛盾的最终爆发埋下了隐患。

然而，这一治理方式使得农村电商的发展呈现出倾向和前途的模糊性，使其遭受了某种程度的阻滞。农民网商在基层两种政治力量、目标和职能之间陷入了无所适从、彷徨无依的尴尬处境之中。

(二)以利为利：基层精英合谋截留电商资源

Z村村长MJD以环保的名义、理念对政府相关部门提出土地拨放的意愿和请求，以达到利用土地的征占和租用攫取经济资本的目的。MJD获得土地指标进行电商制鼓文化产业园规划和建设之初，并未计划使用其功能以解决环境污染问题，而是直接绕过高污染的鼓皮生产制作环节。一言以概之，电商制鼓文化产业园主要作为农民网商日常运营销售的场所和领导观摩的展示厅，并不是鼓皮集中化生产制作的场地。

在若要实现乡村振兴首先要实现产业兴旺的背景下，N省Y市的地方精英认识到制造推动产业发展的名目是获得基层政府项目、土地、资金等支持的有力翘板。N省Y市LY日报记者CZJ，积极游说市长给予Z电商村项目支持。与此同时，CZJ与Z电商村村长MJD进行合作，鼓励他一起去参加电商活动，领取A电商平台集团授予的“电商村”荣誉。CZJ认为只要有个“电商村”的荣誉加持，便可以有更多的资本与基层政府进行博弈、谈判和议价，从而最终获得项目、资金的支持。CZJ说：“只要Z村获得政府项目修建电商产业园或者公路，我就可以用自己的人脉、信息操作项目的修建工作，Z村就得依靠我的人脉和信息，那我就可以得到部分资金。”CZJ以“分我一杯羹”的积极个人取向参与到项目运作之中，以期与MJD达成合作共赢关系。最终，MJD在地方精英的支持下，向N省文化和旅游厅提交关于鼓业电商发展状况的申请书，N省文化和旅游厅通过申请书并将Z村评定为“文化产业特色乡村”。N省Y市X县土地局测量土地，最终划出137亩土地筹建电商制鼓文化产业园。在申请筹建电商制鼓文化产业园的过程中，MJD多次表达出“多申请土地、多申请到资金”的意愿。截至2022年3月23日，Z村已经成立鼓业协会，建成了村庄电商宣传标识、红色鼓镇等建筑物。

在地方精英功利主义和机会主义的操纵和合谋之下，以“套取资金”为根本取向的财政项目的申请、获取、运作和落地，往往偏离了支持农村电商健康持续发展的初衷，更遑论解决基层治理中农村电商发展的痛点和难点问题。从微观层面看，精英俘获的出现是财政项目目标偏离的关键原因。(38)邢成举、李小云：《精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究》，《中国行政管理》2013年第9期。地方精英在运作国家项目时，主要围绕着能申请到大量资金、土地支持的电商制鼓文化产业园、电商协会项目。因为电商制鼓文化产业园涉及土地集中、修建建筑物、租售办公场所等攫取利润的环节和空间，能够快速将政策项目拨放的资金实现变现。MJD在筹备电商制鼓文化产业园时，联系了20多家电商户，并达成建成后入驻租用的口头协议。在熟人社会中情面的影响下，电商户口头上答应和承诺入驻将来的电商制鼓文化产业园，并缴纳租用费用。实际上，电商户入驻电商制鼓文化产业园并不符合其根本利益，反而增加了往返的时间成本和场地成本。因此，在建设电商制鼓文化产业园的土地审批下来后，电商户纷纷反悔，不愿入驻。

显而易见，地方精英利用当地的文化网络关系整合村域资源对接和撬动政府公共服务资源时，并未真正发挥保护电商户利益、协助政府项目解决民生困境的功能和作用，反而扮演着“营利型经纪人”的角色。地方精英合谋的行动和策略等均指向资金的获得和攫取这一目标，导致电商制鼓文化产业园、电商协会等这一系列政府提供的利民性公共品反而遭到了无声的抵制，使其效果大打折扣，甚至可能完全被弃置不用。

(三)囚徒困境：农民网商选择的有限性

在基层政府的管制、叫停压力以及地方精英纯利己主义的结构性挤压之下，电商户的生存空间逐渐被压缩，日益感受到随时可能遭受被拆移大棚房和机器设备的风险。然而，电商户从自身生存与发展的角度出发，不得不快速扩张自身生产经营的规模，以便快速占据竞争日益激烈的电商市场。

在此情境下，对农村社区内部而言，过快发展和扩张的农村电商对村域范围内的环境、水、土地等资源的使用产生了负载过重的消极效应，甚至引发了广泛的邻避冲突。(39)邻避效应指有些建设项目或者生活性活动产生的废气、废水、烟尘等对身体、环境治理和资产价值的负面影响，而临近的居民(村民)因深感与这些建设项目或生产性活动无直接利益关系，且负外部效应皆由自己承担，但收益却由集体共享，继而产生“不要在我家后院”的抵抗心理和行动。因此，大鼓生产加工者深陷“被举报、调查、叫停、反复整改、重新开张”的闭环之中，却毫无破解之道，只能被动式消极应对。这一现象出现的根源在于基层行政人员面临着上级政府政策内容的变更、政策执行尺度变化和政策执行周期的反复调整，由此陷入“反复整改”和“疲于应付”的治理困境。(40)李卓、郭占锋、郑永君：《政策更迭与策略应对：基层政府“反复整改”的逻辑及其治理——以A镇精准扶贫政策执行为例》，《中国行政管理》2022年第3期。基层治理的内卷化难以为电商户提供切实可行、规律化的生产经营方式调整的目标和方案，导致电商户只能反复中断生产，不断承担各项损失。显而易见，电商户的公共诉求处于基本上被忽略的状况之中，难以通过制度路径或市场路径得以表达，进而加剧了电商村内部的矛盾，为非正式制度的滋长提供了条件。

Z村因泡牛皮、刮牛皮需要大量的水电资源，造成了村庄内水电资源的过度消耗和紧张。村长MJD说：“处于上游的小组每天使用大量的水资源，几乎将水资源全部截用了，导致处于下游的小组几乎无水资源可用。村里10个小组的村民，天天因为这个打仗，矛盾很深。”据统计，规模较大的鼓皮家庭作坊的月均用水量达一千吨以上，每月电费达到一万五左右。

N省Y市基层政府不断接收到来自村民关于环境污染、水资源紧张等问题的举报信。为了保护地方环境问题，完成上级政府的环保督察任务，政府不得不暂时关停电商户生产鼓皮、喷漆等制鼓业务，拆除部分大棚房。

囚徒困境是一种非合作博弈的结果，也被称之为纳什均衡的结果，即博弈的双方由于不合作都得不到最好的结果，都只能接受谁也不愿意得到的无奈的既不好也不是最坏的结果。(41)钱津：《“囚徒困境”案例思想的深度探讨》，《河北经贸大学学报》2022年第2期。对电商户而言，与“囚徒困境”的博弈过程和结果类似，在博弈的过程中无法通过与基层政府建立起信任、合作关系而作出最优选择和安排，所以博弈的结果是持续陷入“反复关停”的困境之中，只能在夹缝之中勉强维持生计。在多方压力之下，无保护伞的电商户除了以消极方式进行抵制关停行动外，几乎无任何破解死循环的方式。在生存危机的逼迫之下，电商户不得不向村庄内的地方精英妥协，以求能获得地方精英的同情和保护。在基层政府实施了一轮强硬的关停行动后，电商户在数月之内无法进行生产鼓皮、蒙鼓皮、钉鼓皮、喷漆等制鼓的课外作业。电商户为了解决困境，主动向村委寻求帮助。

电商户主动联系Z村村委成员SYX，委婉表达了支持村委的意愿，提出主动帮助村委解决设备购买问题。SYX知道数名电商户的“支持行为”源自基层政府的叫停行动，电商户希望通过表达对村委的支持来换取SYX的保护，以默许他们继续进行鼓皮制作的生计活动。(42)电商户深信村支书能够为他们提供帮助，因为一方面村支书在环保督察、关闭工厂等活动中确实扮演了重要角色，对其不断施加压力；另一方面，在地方政府拆除村庄内主路两边的“大棚房”行动中，仅村支书的“大棚房”至今未被拆除。

农村电商作为新兴经济产业，其持续运转和发展实际上依托于家庭和社区的双层体系建构的机制之中，才能实现村庄内外系统中资源、关系的合理安排和优化组合。(43)韩庆龄：《从家庭到社区:产业振兴中农民双层合作体系的建构机制——基于山东省B县电商产业的实证调研》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2021年第1期。然而，在现实运作中，部分地区的基层政府面临着发展与有效治理之间的张力，使其并未形成一套规范的、可运作的扶持农村电商发展的持久性制度。在此情境下，农村电商的发展经常性被中断，电商户难以真正将发展农村电商视为长久的生计方式。当电商户难以从正式化、持久性的农村电商制度安排中获得支持和保护时，必然转而求助非正式制度和规则，从而为地方精英的寻租行为提供了一定的空间。

六、结论与建议

新的经济形态农村电商下沉至农村社会并迅速扩张后，改变了传统的社会关系、治理关系，引发了一系列的经济、社会、政治、生态、环保等问题。因此，农村电商需要作为公权力和强制力存在的政府给予适当的控制、引导和规制，进行制度建构以适应农村电商的发展实践。人类的经济活动总是嵌含在社会之中，自律性市场并不存在。(44)卡尔·波兰尼：《巨变：当代政治与经济的起源》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第21-23页。

农村电商作为全球化、信息化与数字平台资本主义持续互动深化拓展的产物，其独特的发展属性，激发和暴露了基层政府治理过程中最薄弱的环节和内容。基层政府治理与电商村发展实践不适应、不兼容和不匹配的背后是治理主体、治理责任、治理范畴、治理界限等不清晰和混乱造成的。基层政府必须及时转变治理理念和治理方式，否则将严重损害农村电商的可持续发展。学者通过对相同宏观制度环境且自然资源禀赋相似的情况下的同样产业组织形式的不同发展结果的对比研究发现，政府产业发展战略与会意机制的相互配合会导致同一产业领域市场体制的显性地方差异，从而固化和拉大产业发展的地区差别。(45)符平：《市场体制与产业优势——农业产业化地区差异形成的社会学研究》，《社会学研究》2018年第1期。

当前，这个世界已经有了能够生产庞大财富的全球化的经济机制，但国家和政府却未建立起有效的机制和制度去分配和再分配这些财富，去有效解决财富生产中产生的环境问题和社会负效应。实际上，国家需要从顶层设计层面理顺基层治理中的条块关系，明确治理主体的责任边界、统筹任务、考核目标等。基层政府治理上的不作为状态，为基层社会留下了权力寻租的空间，造成基层政府出现公信力略微下滑的现象。因此，部分农民网商产生不信任基层政府的心理和行为，以自发的、非组织、非对抗的形式拒绝基层政府提供的部分公共服务和公共物品，进而导致基层政府治理的难度和复杂度进一步加大。显而易见，基层治理的根本在于形成村域层面的资源供给与发展需求之间的无缝衔接。

第一，面对农村电商发展中电商村、电商镇出现的新情况、新问题、新需求、新矛盾，基层政府应重新规划和界定治理主体以及职能范畴，理顺相应的责任关系，建立专门的农村电商服务和治理机构。山东省H市C县创新和增设了机构，专门服务于农村电商的发展和转型。C县设立的农村电子商务公共服务中心，可突破传统的科层制限制，最大程度上持续调动和整合农村电商发展所需要的资源，直接下沉至电商村和电商镇。在C县的引导下，使得县、镇、村逐渐构建起一套较为完整的农村电商公共服务体系。

第二，树立科学、合理的乡村振兴理念，并将其内化为基层政府与电商企业、农民网商的观念、行动之中。基层政府必须避免先破坏性发展后针对性治理的粗放式、掠夺式的农村电商发展方式，避免因农村电商发展的无序化而对乡村生态资本、社会资本和文化资本等造成不可逆的破坏和毁坏。在发展的过程中，应将保护农村的人居生态环境置于重要位置，发展保护型的农村电商经济。在农村电商转型的关键时期，基层政府必须以科学的发展理念为指导，将农村电商发展与人居环境治理相结合。

第三，通过“授人以鱼”的方式留住和吸引人才，深化人力资本的建设力度，打破基层政府落后的扶持方式。基层政府应真正直击农民网商在线上场域所遭遇的流量垄断困境和技术瓶颈，为地方电商产品赋予和建设文化属性。在电商竞争的白热化阶段，对返乡创业的青年提供创业资金补贴、生产运营车间等公共物品，已是最为基础的公共服务内容。最为关键的是，基层政府应与电商平台企业达成合作关系，将“流量”专门向返乡创业青年的网店、商品、短视频以及直播平台倾斜，使其在短时间内迅速汇聚人气，打开电商市场的销售渠道。

第四，基层政府应针对地方性农村电商发展的痛点、难点搭建合理化、科学化和长效性的制度，从而为农村电商的可持续性发展提供制度支持。具体表现为，基层政府应针对农村电商发展中由于产品特性、产业链细分和空间变迁等衍生出的需求提供专门化的解决方案、可操作性的制度安排，而非以简单粗暴的方式叫停、关闭和破坏电商户的生产设备。Z村由于制作鼓皮产生的水资源紧张、环境污染、土地挪用乱用等问题，基层政府应通过全面性的调查，提出针对性的解决方案。基层政府可将鼓皮制作的小家庭作坊进行合并和整合，重新布局以解决过于分散而造成的污水处理成本过高的问题，也能变相解决水资源过度使用造成的村民水资源紧张的困境，更能及时阻止大棚房进一步扩散的现象。