新时代培育新型农业经营主体目标下财税政策改革研究

□文/张静瑜

随着时代的快速发展，我国的农业发展方向更趋向于现代化、科技化、规模化。因此，传统单一的经营主体和组织形式已不能很好地适应当代农业发展需求，也给现代农业的良好发展带来不好影响。新型农业经营主体具有更多的形式和更好的发展前景，已经在实践中显示出了生机和活力，让农业发展呈现了更为良好的发展态势，帮助农民提升其农业经济收益。开展对新型农业经营主体培育，并研究其组织模式，可以为其提供更为良好的理论支持，为今后的农业体制创新和现代化农业发展奠定基础。

一、新时代新型农业经营主体发展态势

（一）新型农业经营主体发展现状与趋势

目前，基于土地流转的规模经营逐渐成势，全国土地经营权流转面积逐年增加，转入土地的农户大都成为家庭农场或专业大户。“三权分置”政策的实施，更是加快了土地流转速度，使得家庭农场的经营数量激增。虽然获得政府资金扶持的家庭农场数量有所增长，但占全国家庭农场总数量的比重几乎没有增长；农民合作社的数量不断增长、涉及的行业类型也逐渐增多、服务能力不断提升。合作社从事产业类型包括种植业、畜牧业、服务业以及林业等，服务范围已扩大到农业生产资料购买、农业技术推广以及产品的加工和销售等，几乎涉足了当前农村经济的全部主要行业；农业龙头企业的数量分布与区域相关，我国东部地区的重点农业龙头企业数量明显较多；农业现代化的演变以及惠农政策的刺激，使得农业的投资水平迈上一个台阶，农业场所的建设比例、大型农业器械的购置比例均显著增长，新型农业经营主体的农业社会化服务类型和质量不断提高，且其吸纳就业和促进增收的效果更加明显。随着财税政策体系的完善，各类新型农业经营主体之间的融合发展特征将更加明显，很多新型农业经营主体将拥有多重身份。同时由于主体的发展程度不同、进入政策扶持“序列”的时长不同，同一类型的主体之间的异质性将会快速增强［1］。

（二）新型农业经营主体培育困境

1.家庭农场培育困境。农民自身经济实力有限，需要政府的资金扶持，然而目前得到财政、税收、政策支持的家庭农场数量占极少数。大部分的家庭农场都无法及时获得有效的财政支持，在争取财政补贴时存在较大困难，相对较少的补贴比例也使得部分得到资助的家庭农场很难满足其实际需求。对于家庭农场的规模化经营而言，土地规模是一项决定性因素，但家庭农场的土地获取较为困难。虽然农户家庭承包耕地流转总面积达几亿亩，但其中大部分都流入了普通农户，只有一小部分流入家庭农场。现代化农业的经营与技术运用都需要高素质的农业技术人员作为支撑，但我国新型农业从业人员的整体素质依旧偏低，且有近八成的经营管理者年龄在40岁以上，对家庭农场管理水平的提升、农业科技的应用以及农业品牌的打造均存在较大困难。如何加快新型农业经营管理者队伍建设、培育更多新型农业经营主体，都应当纳入财政支农政策的范畴。

2.农民专业合作社培育困境。农民专业合作社的规模较小、数量较少，整体的经济力量薄弱，部分的农民专业合作社存在内部管理体制不完善、无法进行民主决策的困境，各部分间的利益和财税资助资金分配机制不健全、权力和责任关系不清楚、财税支持政策的执行刚度不强等，无法取得理想的发展成果［2］。

二、财税政策的完善对新型农业经营主体培育的意义

（一）促进新型农业经营主体培育壮大

在我国农业现代化的发展进程中，已将新型农业经营主体的培养作为一项重要发展战略。贯彻落实财税政策体系有助于从资金与政策等方面上缓解新型农业经营主体面临的种种困境，提升劳动生产率和土地使用效率，激发农业从业人员的生产经营积极性，为新型农业经营主体的培育壮大与可持续发展提供强有力的支持。财税政策的完善还有助于推动农业供给侧改革，加快农业现代化发展进程，以政策引领农民扩大经营规模、增多就业机会、提升农业的经济效益等，为农村农业的发展赋能，逐步引导新型农业经营主体向着高质量、高效益的方向发展。

（二）避免新型农业经营主体陷入低水平均衡陷阱

尽管新型农业经营主体的发展势头十足、前景良好，但农业弱质性问题不容忽视，长期以来农业存在的人才不足、技术落后、资金欠缺以及管理运营模式滞后等问题，成为新型农业经营主体的发展瓶颈。在新型农业经营主体的初级阶段，往往是支农政策的涓流效应、创办能人的激情以及初期要素的积淀使得其初期有着强劲的发展势头，当发展到一定程度后，原本的农业弱质性问题将会限制新型农业经营主体的持续高速发展。当前，新型农业经营主体发展很容易陷入低水平均衡陷阱，很多新型农业经营主体均有可能因各种内部原因或外部原因而走下坡路，日益衰败甚至最终解体。从发达国家的实践经验来看，财税政策确实对农业经营组织的转型升级发挥着关键性的作用，财税政策的完善是预防新型农业经营主体陷入低水平均衡陷阱的有效途径［3］。

（三）拓宽新型农业经营主体发展的国际视野

随着经济全球化和我国对外开放的纵深推进，我国农业经营活动已步进国际市场。虽然有助于打开我国农业的国际化经营与发展篇章，但也不可避免地需面对国际农业经营组织的竞争压力。对此，我国新型农业经营主体必须具备国际视野、有能力统筹优化配置国内与国外资源，适应国际化经营规则，为自身的更好、更快发展谋求路径。然而仅靠新型农业经营主体的自身实力，则需要极其漫长和坎坷的发展过程才能为自己在国际市场中获得一席之地。对于新型农业经营主体的国际化经营，我国财税政策能够从多个领域提供有力地支持。金融支持方面，可通过银行的专项贷款引进国外优良品种和先进农业技术，甚至建立海外生产基地。保险公司可开发针对性的保险险种，增强出口信用保险支持力度；政策支持方面，可设立专项项目，鼓励创建农产品出口基地，建立出口保护与救助机制，帮助解决国际贸易摩擦和技术壁垒等问题。

三、培育新型农业经营主体目标下的财税政策改革措施

（一）坚持财税政策扶持与规制并行

首先，政府应根据新型农业经营主体发展阶段的特点，制订并逐渐完善系统化、综合化的财税政策支持体系。为新型农业的发展营造一个良好的经营环境，提供一个长期、稳定、可靠的财税优惠扶持政策，引领他们制定合理的生产经营规划并为之努力。如支持信贷、优惠税收、开发保险等，从财政、税务、金融等方面对新型农业经营主体的培育提供长效优惠扶持政策，整合扶持资金，形成扶持新型农业经营主体发展的合力。农业经营规模并非越大越好，过大的经营规模反而容易造成资源浪费、风险集中化等问题。因此，建议出台的扶持政策中能够明确给出合理的规模上限，促进新型农业经营主体适度规模经营。也可借鉴国外先进经验，设定多样化、直接化的补贴方式，扩大受惠范围。兼顾效率和公平，对小规模和大规模的新型农业经营主体进行财政补贴和税收减免优惠［4］。

（二）注重人力资本建设

新型农业经营主体不同于传统的小农户，他们需要有一定的管理和带动能力。在新型农业经营主体的培育中要注重人力资本的建设，提升其理论知识储备和实践技术能力。如在政府的支持下，以职业院校、农业科研机构以及农业技术推广机构等，为新型农业经营主体提供职业技能培训，对接受培训并具备相应技能的农民给予一定的帮助和照顾，以鼓励更多新型农业经营主体有提升自身职业能力的意识和行为。鼓励各类社会资本参与新型职业农民培育。同时开展现代农业远程教育，线上与线下培训教育相结合，建立专项资金促进培训设施的建设，为新型农业经营主体提供终身教育公共服务平台，扩大培训范围，提升农民种植、运营、管理能力，从而为新型农业的发展注入新的活力。加强对高素质人才的引进，以完善的财税支农政策吸引更多优秀的人才回乡创业，共同推进农业的现代化发展［5］。

（三）强化财政资金支持与监管

针对各类型新型农业经营主体存在的融资困难问题，政府应不断拓宽资金投入渠道，组织建设以财政资金投入为主、社会资本投入为辅的专项扶持基金，从根本上改变新型农业经营主体经济实力不足、融资困难的现实困境。加强财政资金扶持的同时，加大对资金投放的监管力度，确保资金支农作用。为提高财政资金的使用效率，将各类型补贴与奖励资金纳入预算，财政资金的调入、调出以及安排使用都记录在相关预算科目中，大型的预算拨款需经过严格的审批程序，强化财政资金的管理。同时，各级政府还要建立合理有序的预算绩效管理体制、与同级财政收入同步增长的长效投入机制等。在财税支持项目执行的不同阶段进行预算绩效的考核，针对绩效评价结果进行奖惩。以良性的财政资金分配竞争促进绩效目标的实现，最大化提升公共资源的配置效率。

四、结语

培育新型农业经营主体已经成为加快实现农业现代化的必然选择。基于培育新型农业经营主体目标的财税支持政策制度，对新型农业经营主体的快速发展有着重大实践意义。财税支持政策制度的完善，需要坚持财税政策扶持与规制并行、注重人力资本建设以及强化财政资金支持与监管等，走市场主导、政府支持、精英带动的发展路径。