大数据视阈下地方政府应急预警能力影响因素和提升措施研究

摘要：突发事件的发生对地方政府的应急预警能力是一种挑战。如何通过改进管理模式并加强新技术的运用是地方政府提升应急预警能力的关键。大数据技术作为新时代的新型科技产物，具有强大的数据处理功能，是地方政府提升治理水平的重要手段。本文探究了大数据视阈下地方政府应急预警能力的影响因素，并提出了对策，以期为地方政府决策提供参考。

关键词：大数据；应急预警；应急管理

引言

随着科技与经济的迅猛发展，城市化率有了迅速提高，与此同时，随着区域资源的集聚和矛盾的集中，出现安全风险增大等问题。由于我国处于社会经济的转型期，社会发展不平衡等，安全处于高风险阶段，城市公共安全问题尤为重要[1]。因此，地方政府的应急预警能力是维护地方政府治理能力的保障因素。在计算机技术与大数据技术不断运用的背景下，各层级政府及机构整合大数据，通过云计算技术的开发及应用，在公共管理领域探索开展大数据运用实践，一定会使政府主导下的公共管理领域发生革命性变革。一方面，地方政府是应急预警的源头和关键，也是国家治理体系和治理能力的“最后一公里”，大数据技术必将赋能地方政府的应急预警能力。另一方面，通过应急预警也可以及早发现潜在危险源，最大限度减少突发事件的负面影响。

1. 地方政府应急预警的含义和特点

1.1 地方政府应急预警的含义

地方政府应急预警，主要指政府为预防或者控制突发事件暴发与蔓延而采取的一整套运作方式，是所有地方政府相关部门都会搜集到警告信息，以及预先设定好的预警阈值，分门别类，综合分析，密切监控可能导致突发事件发生的各类因素，估计发展动向和危害，迅速、准确地向相关单位发出警示，以便尽早采取措施的过程[2]。

1.2 地方政府应急预警能力的主要特征

快速性。应急预警发挥作用的基础是能够灵敏快速地搜集、传递、处理和发布信息，其间的任何一个环节都必须以“快速”作为基础，没有快速性，预警就失去了意义。因为在预警发出前，突发事件有可能已经发生，也就没有时间发布预警，也不可能实施预控，应急预警这个“报警器”也就发挥不了任何作用。

准确性。应急预警过程需要应对繁复多变的信息，一方面，应急预警需要在突发事件发生的有限时间内传递和处理信息；另一方面，也要科学判断获取信息的合理性和准确性，而有限时间内对信息准确性的判断是应急预警成功与否的关键。因此，为了在短时间内提升对信息准确性判断的合理性，必须甄别不同类别的突发事件，并制定具有针对性的判断标准和程序，严格据此执行，保证判断标准和程序的严谨性。

公开性。即发现突发事件的征兆时，信息在第一时间经过确认后，就必须准确、客观、完整地向相关决策部门和避险主体公开发布预警信息。由于突发事件的发生取决于多种复杂因素，控制突发事件发展和应急救援需要企业和社会的协同，落实决策部门制定的救援措施和方案。而在发现突发事件征兆的第一时间，公开发布预警信息一定是降低突发事件带来的不利影响的保障。

完备性。应急预警在传递信息的过程中，不仅要保证信息的快速性，也要全面收集与突发事件相关的所有信息，只有信息完备，在进行决策和对策分析时，才能从多维度、全过程地分析突发事件的发展态势。

连贯性。为了避免由于应急预警信息的孤立性和片面性带来的错误决策，每一次的决策分析都应以上次的决策分析作为基础，实现预警决策的闭环，环环相扣，才能保证应急预警决策的连贯和准确。

2. 地方政府应急预警能力的影响因素与存在问题

2.1 大数据技术在地方政府应急预警中的应用亟待完善

大数据技术在我国的发展进程相对较慢，尤其是大数据技术在地方政府应急预警中的应用，正处于起步和发展的阶段。应急预警大数据信息在应用过程中，暴露了危机信息传递方面的问题，从而导致错失最佳时机。虽然大数据技术在应急预警中进行了部分探索性的应用，但是在地方政府不同部门间进行信息传递的过程中，由于缺少统一大数据技术标准、数据储存方式多样、信息数据反馈不及时等问题，都在影响突发事件的预警。

2.2 地方政府应急预警部门响应效率低

收集基层举报信息和日常巡检是监管部门针对突发事件启动应急响应的主要途径。但由于部分工作人员忽视基层信息、畏难情绪和监管不善等原因，对预警信息没有给予足够的重视，导致突发事件的预警响应失灵，贻误了最佳应对时机，干扰了突发事件的准备工作。此外，部分政府工作人员应急处置能力也制约着应急预警效率。

2.3 应急数据缺失和专业人才建设制约应急预警能力提升

在大数据技术不断发展的时代背景下，地方政府积极筹备和开展应急预警信息平台和数据库的建设，但基础数据缺失导致应急预警平台中大量功能无法使用，制约大数据在地方政府应急预警中的应用[3]。此外，应急管理人才供给匮乏，无法为行业提供充足的人才支撑行业发展。国内高校近年来才开设应急管理专业，并且整体占比较低，学科发展刚刚起步，科研成果相对薄弱。

2.4 应急预警缺少配套的风险应对机制

地方政府的应急预警是政府应急管理的第一个环节。在利用大数据进行应急预警过程中，平台的建设是应急预警发挥效能的基础，但如果缺少相关的配套风险应对机制，仍然会导致应急预警无法发挥预期的作用。目前地方政府对应急预警中风险应对机制的建设尚不完善，对隐患和风险源识别能力相对较弱。同时，地方政府在应对突发事件时，由于缺少配套的风险应对机制，在突发事件涉及多災种和需要多部门协作的情况时，各职能部门之前的权责不清、运行效率低，造成地方政府的应急预警能力和相互之间的协同能力较低。

3. 地方政府应急预警能力提升对策

3.1 搭建应急预警数据采集、处理和决策平台

数据的时效性是应急预警发挥作用的关键。现代互联网和物联网等信息技术的发展，实现了数据的实时采集[4]。数据获取的时效性是有效应对突发事件的基础，实时数据搜集平台则是数据获取的载体，高效的实时数据搜集平台，如公安系统布置的监控摄像头，可以实时搜集各种公共信息，为突发事件的预测和监控提供数据支撑。同时，持续性地搜集数据也是应急预警发挥作用的另一个重要因素，只有不间断地对数据进行收集并形成“大数据”，才具备支撑决策的作用，才能对突发事件进行判断和应对。但是，只关注数据的采集无法切实提升应急预警能力，还要重视数据价值的挖掘。大数据技术的一个重要作用在于其强大的数据处理和挖掘能力，地方政府可以通过大数据技术从海量的数据中提取关键信息并做出决策，制定应对措施[5]。

3.2 破除数据屏障，有限度地实施数据公开

长期以来，我国形成了根据单一灾种的性质，由对应的职能部门负责搜集对应数据的模式[6]。收集到的数据呈碎片化、零散化，数据之间关联较弱。由于储存方式等问题，不同部门之间的数据往往不能有效地共享来支撑决策，这也限制了地方政府对大数据的应用。一方面，深度挖掘与分析数据之间的联系，真正体现数据的价值。另一方面，地方政府应重点关注气象、消防、卫生等领域的数据汇总与传递，消除不同部门间的数据屏障。

2018年，为了消除上述障碍，我国设立了应急管理部，地方政府也增设了应急管理局。虽然在一定程度上缓解了数据屏障带来的负面影响，但在执行过程中仍然存在类似的问题。应急管理部门可以推行标准化的数据存储方式、数据传递方法等制度性和规范化的标准，来提升应急预警行业的标准化进程，彻底消除数据屏障，让数据真正“流动”起来。同时，为了得到非政府组织的协助和民众的支持，部分预警数据在允许的范围内可以向社会开放，充分发挥社会力量的作用，也有助于应急管理领域科研工作的开展，推动应急预警领域的大数据变革。

3.3 完善地方政府应急预警电子政务

电子政务是地方政府应急预警的重要抓手。电子政务是大数据技术和应急预警协同发展的产物，也将逐步成为地方政府应急预警数据搜集、互动和传递的重要平台。尽管目前电子政务综合运用了多项诸如互联网、大数据和无线通信等数据交换技术，但电子政务在赋能应急预警方面可以从以下几个方面进行改進：第一，在整合跨行业和部门的信息资源上，开发信息资源整合和转化的平台；第二，在对应急预警响应和调度上，加强及时性的反馈和不间断的检测，如24小时电子政务反馈平台；第三，整合电子政务系统中与应急预警动作相关的模块，实现数据采集、判断和反馈的系统性，进而将突发事件的危害程度降到最低[7]。因此，完善地方政府应急预警电子政务是提升应急预警能力建设的重要方面。

3.4 地方政府有效协同社会组织提升应急预警能力

政府和社会协同发展是提升应急预警能力的最优路径[8]。政府与非政府组织协同工作，是应急预警能力效用最大化的基础，在突发事件发生后，信息的传递、决策的实施和救助等环节都需要非政府组织的参与。因此，为了加强非政府组织的参与度，可以从以下几个方面入手：

首先，加强地方政府与非政府组织之间的联系和沟通，建设与非政府组织的应急预警数据共享平台，实现与非政府组织间数据的交换和共享，增加突发事件的探测“感知点”和“神经元”，保证突发事件可以在第一时间传递到“决策中枢”。

其次，地方政府应引导非政府组织增强对社会公益的认知，提高非政府组织社会公益活动的参与度。例如在新冠疫情期间，群众在负面舆情发生后，会大量采购日用品，造成市场混乱。针对这一问题，非政府组织可以与社区联动，利用大数据技术，加强供需信息的搜集，进而有目的地筛选库存、供应商品和进行社区选择。

再次，可以地方政府“公众号”“微博账号”等大数据平台，以应急预警机制作为内容，对非政府组织进行宣传，进而提升民众应急预警意识，利用大数据技术深化群众对应急预警的意识。

最后，在应急预警阶段，应急预警信息很有可能遭到不法分子的侵入，造成应急预警信息失真。尤其是利用非政府组织进行信息传递时，很容易造成网络舆情。地方政府应合理利用大数据手段协同非政府组织，引导舆论导向，传递正确的应急预警信息，防止由于舆情造成的信任危机。同时，也应高度重视舆情谣言，利用大数据技术识别并查找来源，为执法部门提供执法依据，使散播谣言者得到应有的制裁。

3.5 分类培养应急管理人才

由于应急管理在我国起步晚，目前应急管理人才相对稀缺。地方政府应重视应急人才培训的差异化，不断构建不同培训对象的分类分层培训模式[9]。

第一，针对专业和研究人才。专业人才、研究人员是应急预警决策分析人才，为应急管理决策提供决策支撑。政策研究与对策分析、数据处理能力是该群体培养的重点内容。目前我国应急管理专业研究人员主要依靠高校和科研机构，培养方式较单一，重理论，轻实践。地方政府可以尝试依托第三方人才培训基地和专业培训机构，并以公安、消防、卫生、防疫等突发事件关联单位作为受训主体，加强应急处置预警意识和处理教育培训，形成应急预警人才梯队建设。

第二，针对地方政府群体，应急预警教育培训的目的是提升识别、防范突发事件的能力。提高地方政府领导干部和公务员应急预警意识，培养危机意识、责任意识、服务意识和沟通意识，发挥地方政府在应急预警中的“中介”和“核心”作用。

第三，针对非政府组织，定期开展全民应急预警科普宣传教育培训，提高公民对危机的识别意识和预警意识，使其掌握基本的应急预警能力。定期开展应急预警演习，不断提高公民识别危险源和风险的意识。

3.6 建立风险评估和隐患排查体系

一要建立风险评估体系。对潜在危险源和区域进行探访和登记，并据此做出风险评级，根据评级对不同危险源和区域进行分级管理和动态监测跟踪。二要建立隐患排除机制。在排查出隐患后，要建立风险排查清单，落实责任人、整改措施、整改完成时间、配比资金等内容，整改完成后进行复查，符合要求后退出风险清单，对隐患也应分级和分段管控。三要推进地方政府区域应急预警能力评估机制。可以按照行政区划来划分应急预警单元，对不同区域定期进行应急预警能力评估，评估结果作为绩效考核指标之一，引导地方政府自发提升应急预警能力，加强应急预警能力建设。

结语

习近平总书记在多个场合对我国的应急管理工作做出重要指示。2019年11月29日，习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。这为全社会传递了一个重要信号，应急管理得到了高度重视。应急预警是应急管理的开端，研究如何运用大数据为地方政府应急预警服务具有重要的现实意义，大数据在应急预警中的作用将得到进一步发挥。

参考文献：

[1]都伊林，马兴.大数据构建城市应急预测预警体系[J].信息化研究，2017，43（2）：16-21.

[2]张维平.政府应急管理预警机制建设创新研究 [J].中国行政管理，2009，（8）：34-8.

[3]孙峰，郑雨涵，邓炜，等.“互联网+”时代我国应急管理吹哨预警机制优化研究[J].电子政务，2021，（9）：93-104.

[4]张栋，于玲玲.大数据思维在城市应急管理预警中的应用[J].中国管理信息化，2021， 24（10）：189-90.

[5]李丹阳.大数据背景下的中国应急管理体制改革初探[J].江海学刊，2014，（2）： 118-23，239.

[6]王宏伟，李贺楼.我国应急管理体制性弊端探因[J].中国减灾，2010，（11）：40-2.

[7]惠志斌，何小菁，吴建华.试论国家综合性危机信息管理系统的建立[J].情报杂志，2004， 23（8）：3.

[8]李艳飞，李苏梅，王亦虹，等.地方政府应急能力影响因素及其提升路径探究——基于31省面板数据的实证研究[J].中国安全生产科学技术，2022，18（4）：47-53.

[9]薛澜，王郅强，彭宗超，等.我国应急管理人才培训体系的现状与发展[J].社会科学家， 2011，（9）：101-5.

作者简介：韩会宾，硕士研究生，高级工程师，研究方向：应急管理、工程项目管理。

基金项目：辽宁省社会科学规划基金项目——基于大数据的辽宁省地方政府应急预警能力影响因素及提升策略研究（编号：L21BGL029）。