延安时期中国共产党治理腐败的历史经验与现代启示

周悦丽, 郭丹尼

(中共北京市委党校 法学部, 北京 100044)

“全面从严治党永远在路上,党的自我革命永远在路上”,这是党的二十大报告关于“坚定不移全面从严治党,深入推进新时代党的建设新的伟大工程”[1]63部署中的重要内容。实现两个“永远在路上”,不能忘记走过的过去,更不能忘记为什么出发。延安十三年,党中央为“建设一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”[2]602,实施党的建设伟大工程,培育形成了延安精神,建设廉洁政治,为党的建设注入了强大的精神力量。习近平总书记强调,“全面从严治党要继续从延安精神中汲取力量”[3]98。新时代新征程,研究和分析延安时期党为什么重视对腐败的惩治和预防,怎样管党治党、建设廉洁政治,从延安精神和廉洁政治建设中吸取养分,对于贯彻落实党的二十大精神,坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战,实现以伟大自我革命引领伟大社会革命,具有极为重要的时代价值。

一、研究的起点与逻辑

腐败是各国政治面临的普遍性难题。习近平总书记强调:“反对腐败、建设廉洁政治,保持党的肌体健康,始终是我们党一贯坚持的鲜明政治立场。党风廉政建设,是广大干部群众始终关注的重大政治问题。”[4]反腐倡廉不是孤立地就事论事,就反腐谈反腐,就案件处理案件[5],而是要服从和服务于党在不同历史时期的中心任务,服务于全党全国的工作大局。百余年来,中国共产党以马克思主义政党特有的坚韧和执着坚持自我革命,建设廉洁政治,积累了极其丰富且独具特色的反腐败斗争经验。从这些宝贵经验中透视党永葆先进性、纯洁性的密码,纵深推进全面从严治党,本身就是中国式现代化的应有之义。

肩负民族民主革命双重任务的中国共产党“从延安走来”,走向胜利与辉煌,靠的就是共产党人强烈的忧患意识、大无畏的英雄气概、自我革命的自觉等优秀品质。在熠熠生辉的延安精神中,党对治理腐败的认识萌芽与初步探索极具时代特色,对今天的反腐败斗争颇具启示意义,因而成为学界持续关注的热点问题,相关研究成果大致分为三个方面:一是对中国共产党开展腐败治理和廉政建设的背景及其必要性研究。主要观点为,延安时期廉洁政治丰碑的形塑不是自发的,而是由当时的干群关系、党员干部的素质、领导干部的示范和严格要求、自上而下的监督以及道德建设、社会环境等多因素共同作用的结果[6]。在当时艰苦环境考验、局势变化影响、党员成分趋于复杂等客观环境下,封建官僚贪腐风气的历史遗留、外部势力的拉拢引诱、制度不完善等原因必然导致腐败,廉洁建设是中国共产党示范引领革命根据地建设、赢得广大人民群众拥护和支持的基础性问题[7-8]。二是关于延安时期中国共产党廉洁政治建设重要举措的分析研究。主要观点是把思想教育、制度建设、人民群众监督作为重要举措,强调领导干部的率先垂范、以身作则,重视赏罚分明的政治纪律建设,重视群众利益保护等[9-12]。三是关于延安时期廉洁政治建设的当代启示与思考。与全面从严治党战略实施相关联,延安经验的现代启示就是反腐败应致力于标本兼治、常抓不懈。具体而言,治理腐败应以理想信念为支撑,以思想道德建设为首要任务;以制度建设为保证,有规范、严监督、重落实;应当发挥领导干部的模范带头作用,以良好党风带动政风民风等[13-14]。应当说,上述研究在资料收集和使用上各有侧重,在问题分析、观点凝练上颇具理论和实践价值,为我们研究和思考中国共产党一以贯之推进党风廉政建设提供了重要的参考。

廉洁政治建设的延安探索凝聚为延安精神的要旨之一,为中国共产党推进“反腐败斗争”积累了丰富经验,但“反腐败斗争”并不是延安时期的提法,而是党在长期的革命、建设实践中逐步提炼的。建党初期,我们党就认识到了防范腐败的重要性,“三大纪律、六项注意(后改为‘八项注意’)”的提出,古田会议决议对“不吃鸦片,不赌博”“没有发洋财的观念”等入党条件的确立,就是党早期廉洁建设的初步探索。百余年来,严厉惩治和预防腐败、保持党的肌体健康始终伴随着党的革命、建设过程。1993年,中国共产党第十四届中央纪委二次全会明确提出反腐败斗争的目标和任务,并把领导干部廉洁自律、查办违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风作为反腐败斗争的工作格局。这是我们党开展反腐败斗争的一个历史性的标志。此后,江泽民、胡锦涛等党和国家领导人更加重视反腐倡廉建设。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央着眼于党和国家的战略全局,以“零容忍”的革命自觉开启新时代腐败治理新探索,赢得“反腐败斗争”压倒性胜利。2022年,党的二十大再释反腐最强音,明确只要存在腐败问题产生的土壤和条件,反腐败斗争就一刻不能停,必须永远吹冲锋号。本文从自我革命的视角回溯党在延安时期治理反腐的理论和实践,从中寻求对我们党在实现第二个百年奋斗目标新征程上打好反腐败斗争攻坚战、持久战的现代启示。

二、延安时期党推动腐败治理的必要与可能

(一)党对自身使命认识的不断深化

先进性和纯洁性是马克思主义政党的本质属性。先进性要求政党必须认清历史和社会的发展趋势,适应时代变化,勇于解放思想开拓进取,带领广大人民群众奋勇前进。纯洁性不仅是党的先进性的重要表现和保障,还是党实现历史使命的必然要求,维护好党的纯洁性才能保证党的生命力、战斗力和凝聚力。“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[15]39人民群众是历史的主体,是社会物质财富的创造者,是推动历史前进和社会变革的最终决定性力量,始终代表人民根本利益、维护群众基础是党永葆生机活力的重要因素。维护人民群众根本利益也是维护马克思主义无产阶级政党先进性和纯洁性的本质要求。列宁曾指出,无产阶级革命政党的纪律是靠它善于同最广大的劳动群众,首先是同无产阶级劳动群众,但同样也同非无产阶级劳动群众联系、接近,甚至可以说在某种程度上同他们打成一片[16]135-136。要切实满足群众期待,取得他们的信赖,善于考察他们的情绪,用有效的规章制度消除“专家”、负责工作人员与群众间的不平等现象,消除“瓦解党和降低党员威信的根源”[17]323。“当周围都在摇摆、动摇的时候,当自己受到攻击的时候,无休止的流言蜚语到处传播的时候,要能够进行组织,加强纪律,坚忍不拔。”[18]424共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分,以马克思主义为指导的无产阶级及其政党都需要时刻将全心全意为人民服务作为一切工作的出发点和落脚点,坚决抵制动摇国本民心的腐败问题。

延安时期,中国共产党面临的政治形势已发生了基本的变化,中国革命准备进入全国性的大革命形势中,党团结带领中国人民进行新民主主义革命面临着重大挑战。着眼于民族革命战争的形势变幻、犬牙交错的统战环境、自身力量的发展壮大、相对分散独立的活动局面和伟大工程的党建任务,作为先进的无产阶级政党,中国共产党逐步认识到,必须继续维护党的先进性和纯洁性两大基本属性,从而以自身健全的肌体,以强大的凝聚力、战斗力,争取革命斗争的胜利。

(二)局部执政时期党生存发展的要求

历经了千难万险的万里长征,陕甘宁边区政府成立,但共产党依旧面临着一系列严峻挑战。一方面,要休整军队进一步作战,扩大红军、筹集资财、发动群众,帮助地方建立游击队、建立党组织和群众团体等。另一方面,还需要御外侮、抵内贼——既要发动、团结与组织全中国人民的力量以反对全中国人民的公敌,又要和捣乱抗日战争的后方根据地和抗日红军的去路的国民党反动派作斗争[19]544。在抗日战争后期全面内战爆发前,陕甘宁边区各项建设事业正在起步发展之时,日本帝国主义进一步加紧了对解放区的蚕食、扫荡,国民党反动派对边区实行经济封锁和军事进攻,给边区造成了极大困难。

革命转入新局面也带来了新问题。在逐步推动建成抗日民族统一战线的过程中,除国共两党之外,还有其他民主党派、工人、农民、城市小资产阶级等存在,环境十分复杂,外界的各种不良因素有了更多的机会腐化共产党员,民族矛盾突出的状态下阶级矛盾的危机容易被掩盖,致使党内一些同志放松了对国民党反动派的警惕。国民党反动派推行“溶共”“限共”政策,妄图腐蚀和官僚化共产党,一些党员干部因缺乏较高的思想觉悟,加之受到党内错误主张的影响,一定程度上出现了腐化蜕变。如鄂陕第九路游击师师长阮开科,随着革命的不断深入,其流寇思想日渐暴露,不愿受严格的革命纪律约束,对工作置之不理,并将没收的土豪浮财据为己有,甚至与党为敌[20]180。还有个别苏维埃政权领导干部目光短浅、小农经济意识严重,在拥有一定的权力和实际利益后,便忘记了自己的职责和广大工农群众的利益,多吃多占、贪污财物、腐化堕落、奸污妇女,给新兴的工农政权造成极坏的影响。腐化蜕变行为主要表现为为人民勤务员的民主作风不足,爬在人民头上摆起官僚架子;实事求是的科学态度不足,以感想代替实际、好高骛远、不愿脚踏实地;遵守法令的精神不足,出现破坏法纪、乱收乱罚老百姓的财物等恶劣行为。“所有上述种种毛病,在不同程度上,是相当一部分人员身上的东西。或者由于以身作则的精神不够,或者由于批评与教育不足,纠正不力,赏罚不严”[21]23,种种情况表明,党必须纯洁革命队伍,以保证革命运动的健康发展和根据地各项工作的顺利进行,开展腐败治理是实现政治清明的必要抓手。

(三)开展腐败治理的可能性

1.苏维埃政府建设为党进行腐败治理营造了基础环境

在中共中央和毛泽东的直接领导下,陕甘宁革命根据地执行了一系列经过调整的新政策,在政治、经济、文化教育等方面进行了整顿和建设,为发展铺垫了正确的轨道。比如通过调整阶级政策,改变了过去把富农与地主、豪绅同样对待,全部没收富农土地财产的政策,以及没收土地财产以后不给地主分配耕地和生活资料的做法。根据地通过调整经济政策,较好地保护了工农利益。1935年至1936年,中华苏维埃中央政府西北办事处颁布了关于发展工商业的布告,规定完全取消一切工商业者的捐税,对关税、营业税等一概免收。如《关于发展志丹市镇贸易的布告》规定,工农群众随时可出卖生产品,如卖不出去,由粮食部设立的调剂局收买收卖;《劳动互助社暂行组织纲要》规定,互助社决定每日工资的标准,不应高于普通工人工资并由大多数社员决定工资多寡。通过调整民主政策,根据地扩大了民主,壮大了人民阵线的力量,更广泛地争取和团结了其他民族、民间各种帮会组织等社会力量,组成了更广泛的抗日民族统一战线。

这一时期,苏维埃政府也进行了一些制度性创建。1932年,毛泽东签发颁布了中国共产党第一部反腐败法令——《中央执行委员会26号训令——关于惩治贪污浪费行为》(以下简称《训令》),为治理腐败提供了明确的规范依据。《训令》依据行为恶劣程度,明确了苏维埃机关、国营企业及公共团体工作人员利用自身地位贪污公款意图私利、玩忽职守管理不善等行为的惩罚措施[22]10。苏维埃政府敢于抓大案要案,严厉惩处贪官污吏,同腐败分子进行坚决斗争。另外,建立财政制度,改变财政管理乱象,杜绝贪污浪费。比如,制定《中华苏维埃共和国暂行财政条例》,确立财政统一原则,设立预算制度,统一会计、审计、国库制度,在中央和地方各级政府设立审计委员会和稽查员,专门负责监督检查各项收支执行情况,规定国家税收及一切收入款项一概缴纳国家支分金库,无论任何收款机关均不得隐藏不报,违者以贪污舞弊治罪[23]537-547。

2.苏维埃工农民主政权发展为反腐败斗争提供了组织基础

领导干部能够身先示范,发挥表率作用。在开展反对贪污浪费、节省经济的热潮中,中央人民委员会发出“节省行政费三成”的指示,毛泽东为政廉洁、艰苦朴素、深入实际关心群众,经过调查研究写下著名的《长冈乡调查》和《才溪乡调查》;陈云、邓颖超、毛泽覃等23位同志联名致信《红色中华》,积极响应党中央号召,表示每天少吃二两米,不领热天衣服,让给红军[24]。

苏维埃民主制度有了一定的发展。以工农兵及劳苦民众当家作主为核心,一切被剥削被压迫的民众获得选举权与被选举权,通过选民登记、选民评议苏维埃工作、引导选民批评等措施,从根本上保证了苏维埃政府廉洁。同时,苏维埃政府建立健全市乡代表会议制度,紧密联系市乡主席团与人民代表,积极发扬民众创造力,使得政府工作人员由选举而任职,不能胜任的由公意撤换,一切问题的讨论解决均依据民意。毛主席郑重指出,“苏维埃工作人员中如果发现了贪污腐化、消极怠工及官僚主义分子,民众可以立即检举揭发这些人员的错误,而苏维埃则立即惩办他们,决不姑息”[25]309。中央设立了群众性反腐败组织——工农检察部(后更为工农检察委员会),以及各级直属控告局和反腐败突击队、反腐败轻骑队、反腐败群众法庭等群众性反腐败监督机构,配套颁布了《工农检察部的组织条例》《突击队的组织和工作》《轻骑队的组织工作大纲》等法令,在司法部门的配合和协助下,共同进行惩腐肃贪斗争。这一时期,时任中华苏维埃共和国国家银行出纳袁雨山、中央互济总会财务部长谢开松、苏维埃政府工程所主任左祥云等均被依法查办。党真正相信并放手发动广大群众,切实走群众路线,初步建立起紧密依靠群众的反腐败监督的组织力量。

3.监察机构和机制建设为治理腐败奠定了工作基础

中共五大修订的党章明确规定,设立中央及省监察委员会,并对监察委员会的独立性、职权及其与党的领导机关的关系作了详细规定。中华苏维埃共和国成立后,为解决以权谋私、贪污腐化的现象,中共中央1933年发布《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》,设立中央党务委员会,代行党的中央监察委员会职能,各地方成立监察委员会,坚持以布尔什维克的精神,维持无产阶级政党铁的纪律,正确执行铁的纪律,保证党内思想和行动的一致,监督党章和党的决议的执行,检查违反党的总路线的各种不正确的倾向、官僚主义及腐化现象等,并与之作无情的斗争[26]439。

中共六届四中全会后,党内巡视进一步制度化、规范化,中共中央专门制定了《中央巡视条例》,对巡视员的条件、基本任务、工作方法、职权、教育与纪律等内容作出了规范,之后又制定了《中央通知第二二八号——党的机关组织与工作方式的转变》等规范性文件。这一时期的制度实践,标志着党的巡视制度日趋成熟,对传达党的路线方针政策、加强党的组织力量、密切上下级党组织关系、实施党内监督等发挥了积极作用。

三、延安时期党治理腐败、建设廉洁政治的主要探索

延安时期的腐败治理是在马克思主义中国化的政党理论指导下,在抗日民主政权建设实践基础上展开的。这一时期,以毛泽东同志为代表的共产党人初步开启腐败治理的理论探索,基本形成以腐败治理理论为指导、清廉政府建设为基础、反腐败法规制度为依据、思想教育和严厉惩治干部腐败为手段、民主监督为保障的整体化推进状态。

(一)对腐败治理理论的初步探索

毛泽东等老一辈无产阶级革命家认识到:革命要成功、经济要发展、队伍要建设、政权要巩固,其中最基本的条件之一就是防范党员干部腐化,保持党的肌体健康。毛泽东曾经强调:“腐败不清除,苏维埃旗帜就打不下去,共产党就会失去威望和民心!与贪污腐化作斗争,是我们共产党人的天职,谁也阻挡不了。”[27]反对腐败需要持续不断加强教育,筑牢为人民服务的宗旨和理想信念,要有有效的制度和手段。在马克思主义政党建设理论指导下,毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、任弼时等领导人在廉洁政治建设上进行了积极的探索,形成了腐败治理基本理论。

1.加强教育,筑牢广大党员和干部拒腐防变的思想根基

毛泽东等老一辈无产阶级革命家继承马克思、恩格斯和列宁关于廉政建设的思想,合理吸收中华民族传统“廉”文化,认为对党员干部加强思想理论教育、党性教育,培养无产阶级世界观和共产主义思想道德是克服各种剥削阶级腐朽的思想道德意识、抵制各种腐化侵蚀的治本之策。毛泽东强调,防止部分党员在政治上蜕化堕落,必须“扩大共产主义思想的宣传,加紧马克思列宁主义的学习,没有这种宣传和学习,不但不能引导中国革命到将来的社会主义阶段上去,而且也不能指导现时的民主革命达到胜利”[2]706。延安时期思想教育的内容是丰富的,一是强调为人民服务的宗旨教育,“全心全意地为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点”[28]1094-1095。广泛的持续的为人民服务宗旨意识教育活动,为广大干部队伍构筑了坚固的思想防线,对后来的反腐败斗争产生了深远的影响,对防止权力腐败起到了防微杜渐的重大作用[29]。二是坚持把马列主义理论教育作为思想教育核心课程。毛泽东在《论新阶段》中号召大家要把马克思主义理论当作革命的科学来学习,指出普遍深入地加强共产党人的马克思列宁主义理论修养是一个亟待解决并须“着重地致力”才能解决的大问题。整风运动就是提高全党的马列主义水平、纠正党内各种非无产阶级思想的一场普遍的马克思主义思想教育运动。在党的七大上,毛泽东进一步强调,通过党内思想教育的方法去克服各种不纯正思想,教育的重要手段之一就是批评与自我批评。三是加强策略教育,通过党的日常策略和基本理论教育,让党员干部知晓党中央大政方针,提高策略知识水准,为坚定正确的政治方向提供基本保证。四是与时俱进调整教育内容,围绕党的中心任务及时开展理想信念教育。如结合八路军改编、张国焘叛逃、全面抗战爆发以后的速胜论与亡国论、国民党“溶共”“限共”的阴谋等带来的一些思想混乱问题,及时开展思想政治教育,廓清思想上的迷雾。

2.困难时期谋发展更要防腐化

党和人民在延安这片贫瘠的土地上为实现经济发展付出了艰辛的努力,解决了坚持抗战的物质保障难题,也解决了工农业生产、商业和金融业活动以及交通邮电事业的发展问题。在发展经济的实践中,毛泽东强调共产党员要始终为远大的革命理想和信念奋斗,不要因一时的私利而迷失方向。“严肃地坚决地保持共产党员的共产主义的纯洁性,和保护社会经济中的有益的资本主义成分,并使其有一个适当的发展,是我们在抗日和建设民主共和国时期不可缺一的任务。”[28]793在1941年为《农村调查》写的跋中,毛泽东就曾明确指出,国营经济和合作社经济是应该发展的,目前农村根据地主要的经济成分是私营的,让自由资本主义经济得以发展、用以反对日本帝国主义和半封建制度是有必要的[28]793。但应注意,这一时期部分共产党员容易被资产阶级所腐化,党员中发生资本主义的思想是可能的。“我们必须和这种党内的腐化思想作斗争,但是不要把反对党内资本主义思想的斗争,错误地移到社会经济方面,去反对资本主义的经济成分,我们必须明确地分清这种界限。”[28]793“中国革命的全部结果是:一方面有资本主义因素的发展,又一方面有社会主义因素的发展。”[2]650为了发展社会生产力,允许不出于政府法律范围之外的有益的资本主义成分存在是值得提倡的。毛泽东的分析扫除了根据地军民及广大干部思想上的疑虑,同时也敲响了警钟——党员干部要在思想上保持警惕,若出现贪图享受、追求私利、脱离群众、腐化堕落、被资产阶级俘虏的腐败分子,应当对其予以严厉惩处。

3.要让人民来监督政府

反对腐败、建设廉洁政治必须走群众路线,让人民群众能够监督政府。延安时期著名的“窑洞对”就是共产党人对跳出历史周期率给出的第一个答案。毛泽东说:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率,这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[30]60《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区保障人权财权条例》赋予人民“有用无论任何方式控告任何公务人员非法行为之权利”,以及“人民利益如受损害时,有用任何方式控告任何公务人员非法行为之权”[31]7。边区政府还颁布《认真处理人民控告干部案件的命令》等有关控告干部的规范,立场鲜明地对人民控告表示支持,并对此类问题的处理方式作出严格要求。真正的民主是让老百姓能起来说话,让政府及其工作人员树立起法治观念,依法办事,自觉保障人民的民主自由权利。这些内容对防止党政公务人员滥用职权、贪污腐败均具有重要意义。

4.对党员干部加强纪律和警示教育

纪律严明是马克思主义政党的政治本色。延安时期,中国共产党认识到必须以严明的纪律保持党的先进性、纯洁性,必须以强有力的纪律保证政治路线的贯彻落实。一方面,党中央以永远在路上的韧劲狠抓纪律建设、作风建设,深入开展党性教育。特别是抗日战争全面开始以后,我们党通过制定《关于中央委员会工作规则和纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等专门文件,对党的纪律内容、遵守纪律的重要性、纪律教育的基本原则等作出明确规定,加强教育宣传,以保证全党上下团结一心,贯彻执行党的路线、方针、政策。另一方面,要求党员干部模范遵守纪律,严惩党员干部违纪违法现象。在党的六届六中全会上,毛泽东以张国焘为反面教材强调了加强党的纪律教育的重要性,强调必须对党员进行有关党的纪律的教育。1940年3月,陈云在讲演中指出,“如果犯了严重错误不处罚,这样就不能使他更进步,也不能教育其他同志”[32]194。1941年11月,中央组织了对“共产党员有犯法者从重治罪”的教育活动。

针对党内存在的各种不良倾向,1941年,中共中央制定了《关于增强党性的决定》,之后又发布了《中共中央宣传部关于反对主观主义反对宗派主义的宣传要点》《中共中央宣传部关于进行反主观主义反教条主义反宗派主义反党八股给各级宣传部的指示》《中共中央宣传部关于在延安研究讨论中央决定与毛泽东整顿三风报告的决定》《中共中央关于继续开展整风运动的决定》《关于若干历史问题的决议》等党内法规制度,初步实现了思想教育、行为倡导、制度规范的有机互动。

(二)建成了近代中国最为清廉的政府

政治清明、政府清廉、干部清正,对于新政权建设至关重要。在无产阶级领导的人民民主政权建立之前,人类历史上的所有政权形式都没能从根本上实现政治清明[33]。延安时期的中国共产党对政府清廉有深刻的认识,致力于在局部执政的边区建立起以宪法性原则为指导、反腐败单行法和其他相关法为基础、党内相关法规制度为保障的制度规范体系的模范区,并从建设一个“廉洁的政府”和“廉价政府”两方面发力,严格规范权力行使,成为“真正当得起清廉政府的称号”[34]5的政府。

第一,建设一个“廉洁的政府”。1937年,《中国共产党抗日救国十大纲领》就明确提出,要“实行地方自治,铲除贪官污吏,建立廉洁政府”[35]329。围绕这一目标,中国共产党领导开展了积极的廉洁政府建设实践。《陕甘宁边区施政纲领》明确,要厉行廉洁政治,严惩公务人员之贪污行为,禁止任何公务人员假公济私之行为,共产党员有犯法者从重治罪。1938年,边区颁布《陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例》,对可以贪污罪论处的10种行为作出了明确规定。1943年5月,边区颁布《陕甘宁边区政务人员公约》,规定政务人员应“公正廉洁,奉公守法”。这些法规制度的颁布及实施,为政府机关和官员廉洁从政设置了基本规范,为廉洁政治提供了基本保障。“只见公仆不见官”,群众的称赞是对廉洁政府最实际的评价。这一时期,涌现出了一大批以身作则、与人民同甘共苦、廉洁自律、无私奉献,为人民所信任和爱戴的干部。

第二,建成一个“廉价政府”。政治清明的一个重要标志应当是政府机构及其活动简约、行政高效。1941年,党中央果断接受开明绅士李鼎铭等人的“精兵简政”提案,颁布了《陕甘宁边区政府为实行精兵简政给各县的指示信》《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案》《陕甘宁边区简政实施纲要》等指示性文件。从1941年底至1944年初,先后进行了三次精简实践,达到了“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”,打造了一个精干、高效的“廉价政府”[36]。

(三)颁布了一些治理腐败的法规制度

治理腐败不能够寄希望于“清官政治”,不能寄希望于单纯的高压式或者运动式治理。反腐败的成效不是看被惩治的官员数量或级别,而是看是否建立了腐败治理的法规制度体系,是否形成了“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制,是否有效遏制了腐败[37]。延安时期也是新民主主义法制建设的辉煌时期,党坚持以问题为导向,制定了一系列党内法规制度,维护了全党的团结统一,增强了党的政治领导力。同时,党中央带领陕甘宁边区人民坚持不懈地实践创新,形成了一系列符合具体实际的法律法规及规章制度。据统计,这一时期陕甘宁边区制定的法律文献有60多种、1 000多件[38]161,其中一部分法规制度对反腐败作出了规定,一系列专门惩治和预防腐败的法规和制度性文件制订并颁布实施。

1939年1月,陕甘宁边区第一届参议会通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》,明确要求建立便利人民的司法制度、工作检查制度,以“发扬艰苦作风,厉行廉洁政治,肃清贪污腐化”[39]210。1941年11月,陕甘宁边区第二届参议会通过了《陕甘宁边区施政纲领》,规定要“厉行廉洁政治,严惩公务人员之贪污行为,禁止任何公务人员假公济私之行为。共产党员有犯法者从重治罪,同时实行俸以养廉原则,保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活”[21]91。1946年4月,陕甘宁边区第三届参议会通过了《陕甘宁边区宪法原则》,将廉洁政治建设的根本要求纳入第一部分“政权组织”的一些条文中,并规定“各级政府人员,违反人民的决议,或忽于职务者,应受到代表会议的斥责或罢免”[21]42。这些宪法性文件所具有的法律位阶上的最高性,为创设惩治贪污腐败行为的细化规则提供了效力来源。

1939年,陕甘宁边区参议会通过了《陕甘宁边区惩治贪污条例(草案)》,对贪污主体、犯罪行为、惩治方式等作出了进一步的规范。《陕甘宁边区抗战时期惩治汉奸条例》《陕甘宁边区抗战时期惩治盗匪条例》《陕甘宁边区禁烟禁毒条例》等刑事立法,一定程度上也成为廉政建设的辅助性法规。在公职人员管理方面,《陕甘宁边区政府人员公约》《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则》等对惩治贪腐也作出了明确规定。如,《陕甘宁边区政府人员公约》第五条的内容就是公正廉洁、奉公守法。该条注释则具体指出,公正廉洁、奉公守法是政务人员应有的品格,政务人员要在品行道德上成为模范,为民表率;要知法守法,不滥用职权,不假公济私,不要私情,不贪污,不腐化,不堕落[40]。《陕甘宁边区各级政府干部任免暂时条例》《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例草案》《陕甘宁边区政务人员交代条例》等法规,对政务人员的廉政任用标准、奖惩机制、政务人员权限界定、供给制养廉等作出了规范。这些法规制度的制定实施,为反腐败廉政建设法治化积累了丰富的经验。

(四)构建了比较全面的监督制度

民主监督是防止和反对腐败、进行无产阶级政权建设的关键问题,只有通过选举、监督、罢免等制度设计,才能保证国家权力不凌驾于社会之上。在马克思主义理论指导下,延安时期党和边区政府对监督制度建设作了较全面的探索。

一是规范党内监督。延安时期关于党内监督的制度性创建包括《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》,以及《认真处理人民控告干部案件的命令》等,其中有些制度规范还比较详细。如1940年发布的《关于审查干部问题的指示》,对干部审查的重要性、组织机构、审查范围、审查要求、审查内容等九个方面的问题做了详细阐述。

二是重视监督机构的设置和运行。在党的五大明确设立监察委员会的基础上,1945年中共七大党章在“党的监察机关”一章,对党的监察机关产生办法、任务、职权、领导体制都作出了规定。边区政府内部机构设有审计处,行使行政监督和经济监督的职权。另外还设有行政督察专员公署,对政府各部门实施监督,并制定《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》,规定了机构组成和运行方式等。边区高等法院设置检察处,独立行使检察权,监督边区其他政府机构,检举政务人员贪污受贿行为。

三是对党员干部实行全方位监督。由于各项建设事业发展的需要,延安时期干部调动、交流比较频繁,为防止在调动中发生错漏,陕甘宁边区政府颁布了《政务人员交代条例》,加强对党员干部平日工作状态的监督,明确规定交代事项、交代主体等内容,督促干部廉洁自律。为了具体掌握各级政府工作状况,边区政府制定了《工作报告大纲》,要求地方按月向边区政府及时报告工作、撰写工作检查总结等,若有执行不切实、报告空泛、怠于报告的,则按程度处以批评、记过、撤职等。另外,还颁布了《边区公务员考核奖惩暂行条例》,全面考核和掌握公职人员的政绩,把考核绩效作为晋升依据,做到赏罚分明、规范明确。

四是有针对性地建立监督保障制度。中共七大党章首次增设“奖励与处分”专章,党中央和边区政府还陆续发布了《中共中央关于地方党及军队中党务委员会工作的决定》《关于所谓自首分子的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等,既强化工作规则,也重视党员权利的保障;既便于提高党员干部反对腐败的积极性,又能在斗争中挽救犯过错误的党员干部,让他们愿意接受教育改造;同时也能够有效矫正和避免那种一律采取排斥打击的“左”的关门主义做法。此外,边区政府还尝试通过财政制度建设,让收入、支出、保管、审核四大系统互相牵制、互相监督,揭露财务收支中的种种弊端,堵塞财政管理中的漏洞。这同样也起到了威慑和防范腐败的作用。

四、历史反哺:延安时期腐败治理的经验与启示

今天世界遇到的很多事情可以在历史上找到影子,历史上发生的很多事情也可以作为今天的镜鉴[41]61。百余年来,中国共产党之所以能够取得革命、建设、改革的一个又一个胜利,带领中国人民实现从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃,原因是多方面的,但不可忽视的一个方面就是中国共产党始终能够正视历史、尊重历史,不断从历史中汲取经验教训、赓续传承。“在延安时期形成和发扬的光荣传统和优良作风,培育形成的以坚定正确的政治方向、解放思想实事求是的思想路线、全心全意为人民服务的根本宗旨、自力更生艰苦奋斗的创业精神为主要内容的延安精神,是党的宝贵精神财富,要代代传承下去。”[42]

(一)始终保持高度的清醒和政治自觉

马克思主义政党的先进性、纯洁性不是自然生成的。在长期、艰苦的斗争实践中,毛泽东、周恩来等党的领导人清醒地认识到,建设一个政治上、思想上、组织上先进的、纯洁的马克思主义政党,需要时刻正视党自身存在的各种问题,警惕各种或斗争或“和平”的侵袭。只有时刻保持自我审视的清醒,保有刀刃向内自我革命的精神和勇气,才能及时祛除侵蚀党的肌体健康、弱化党的战斗力凝聚力的各种因素。“恋亲不为亲徇私、念旧不为旧谋利、济亲不为亲撑腰”,这是毛泽东同志一贯秉持的革命信条;“要与自己的他人的一切不正确的思想意识作原则上坚决的斗争”等七条修养要则,是周恩来同志身先示范的行为准则……党中央和领导人态度鲜明、以身作则反对腐败,为这一时期廉洁政治建设提供了最好的榜样。延安时期,中国共产党人正是以强烈的忧患意识、卓越的领导才能、大无畏的革命英雄气概、严格的自律和自觉,实践、推动马克思主义的中国化。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终保持高度的政治自觉,把反腐败看作是一场输不起而且也不能输的重大政治斗争,坚持全面从严治腐新理念,坚持以零容忍的态度惩腐肃贪,扎紧制度的笼子,调整惩治和预防腐败的体制机制,一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”,取得了反腐败斗争压倒性胜利。据中央纪委连续十年和国家统计局合作开展的民意调查表明,2022年97.4%的群众认为全面从严治党卓有成效[43]。在第二个百年奋斗目标新征程上,中国共产党要秉初心担使命,团结带领全中国人民实现中华民族伟大复兴的中国梦,必须解决好两大课题,一是不断提高党的领导水平和执政水平,二是不断提高拒腐防变和抵御风险的能力。坚持自我革命、持续深入推进反腐斗争,是我们党解决好这两大课题的重要切入点和着力点。

(二)坚持思想建党和制度治党同向发力

中国共产党领导革命、建设和改革整个过程体现了思想建党的高度自觉,不断加强思想建设成为党的优良传统和显著政治优势[44]。延安时期党的思想建设的探索是突出的,也是极富马克思主义政党特色的。一方面,党的领导人高度注重思想引领和马克思主义教育。他们通过写文章、召开会议、开展教育活动等方式,让党员、群众熟悉、了解和践行党的思想路线。如毛泽东著名的“两论”——《实践论》和《矛盾论》为党的实事求是思想路线奠定了哲学基础[45]282-336;《论新阶段》《新民主主义论》进一步明确了“实事求是”是共产党人的科学态度[2]519-336,662-711;《改造我们的学习》乃至《整顿党的作风》完成了对“实事求是”的科学界定,系统阐释了这一思想路线的重要性[28]95-803,811-822。1939年,陈云撰写了《为什么要开除刘力功的党籍》一文并组织学习,一时延安出现了“三多三少”的现象——讲个人要求的少了,服从组织分配的多了;图安逸比享受的人少了,要求到前线和艰苦地方锻炼的人多了;自由主义现象少了,严守纪律的人多了。延安整风运动是中国共产党自身建设史上的一个伟大创举,也是党的思想建设的一次成功实践[46],使干部在思想上大大地提高了一步,使党达到了空前的团结,在中国共产党历史上具有深远的历史意义。另一方面,党的思想建设的成果也以制度的形式固定下来,为丰富党内政治文化、实现从严管党治党提供了基本的理论先导和制度规范。如中共七大党章第一次把毛泽东思想作为指导思想写入总纲;《中共中央关于在职干部教育的决定》明确指出干部教育在当时全部教育工作中是第一位的,在职干部教育工作在全部干部教育工作中的比重又应该是第一位的。《中共中央关于延安干部学校的决定》《关于办理党校的指示》《中央关于干部学习的指示》《关于加强干部策略教育的指示》等系列法规文件,为提升全党思想理论认识提供了基本保障。另外,这一时期党在纪律建设、组织建设、审查监督制度建设等方面的探索,对新时代推动全面从严治党向纵深发展,实现党内善治“中国之治”,具有跨时空的历史借鉴意义[47]。

深化党的建设制度改革,既要解决思想问题,也要解决制度问题。思想建设是党的基础性建设,制度建设为党的思想建设提供基本保障。贯彻党的二十大精神,坚定不移全面从严治党,深入推进新时代党的建设新的伟大工程,必须抓住关键问题,加强思想教育、党性修养。同时,要通过严格制度制定和执行,以制度约束和规范党员真正讲党性修品行。

(三)完善党自我革命的制度规范体系

自我革命依靠的是政治上思想上认识上的清醒和自觉,也需要严格规范的制度保障,这两者都不可少[48]。延安时期,中国共产党认识到要“严格党的纪律,使党及其各级领导机关达到在政治上和组织上团结得如一个人一样的程度”[49]764,须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动,“党内法规”概念也由此正式走进管党治党的历史舞台。为保证党真正发挥自上而下的坚强的领导作用,保持全党的团结统一,延安时期党中央从规范党的领导机构、党的各级组织的设置、权力及权力运行、强化对权力的监督、严厉制裁腐败等各方面,围绕实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高,建构了一整套制度规范,为党的自我革命提供了基本的制度保障,其中特别突出的是制定了一系列规范党的领导、组织、权力运行的党内法规制度。1938年,中共六届六中全会通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》等重要党内法规,对党的各级组织的权力运行提出具体规范,奠定了党的领导制度基础[50]。1942年,《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》以及之后的《中共中央关于中央机构调整及精简的决定》等,进一步确立了党的“一元化”领导体制和组织权威,扭转了战时根据地各为其政、党社关系混乱、军队与地方之间时有摩擦等问题,统一了思想认识。这些制度建构为反腐败提供了基本制度保障,也标志着党的自我革命、边区廉政建设进入制度化阶段。

完善党自我革命的制度规范体系是实现腐败治理的长远之策、根本之策。贯彻落实党的二十大报告“坚持以严的基调强化正风肃纪”的战略部署,“坚持党性党风党纪一起抓”,需要坚持系统思维,把握党的自我革命与中国式现代化的规律,遵循明确出发点、夯实立足点、找准突破点、抓住关键点的基本逻辑,破解党的自我革命制度规范体系建设问题。其中最关键的就是要以严明的制度规范,健全完善反腐败领导体制、预防机制、惩处机制、监督机制,完善其配套规定,构建结构合理、系统完备的规范体系[51]。

(四)强化政治监督、构建全面有效的监督体制机制

“没有监督,就是扼杀社会主义的幼芽”[52]488。延安时期监督制度建设虽处于初创阶段,却形成了党内监督、边区政府内部监督、参议会监督、检察机关监督、人民监督等多种监督方式相结合的、较为完善的廉政监督机制,探索了一套对苏维埃政府、边区政府和革命根据地人民政权组织及其工作人员进行监督的有效办法。党内以及政府内部的监督机制主要在于前述监察机构的设置和运行,以及政府内部审计处、行政督察员公署等职能部门的设置和完善。参议会监督发挥着立法机关监督作用;检察机关监督实现了从1941年隶属于高等法院到独立建制的边区高等监察处的转换;人民监督主要是人民群众对违法失职或贪污腐败者予以控告,是对边区政府及其工作人员行使监督之权的最直接方式。这些探索实现了自上而下和自下而上的监督相结合,为这一时期廉洁政治的实现奠定了基础并提供了基本保障。

中国共产党作为领导党、长期执政的党,所面临的最大挑战就是对权力的监督,因而实现对权力运行的制约和监督是我们党必须破解的重大政治课题。信任不能代替监督。新时代新征程,进一步推动建立健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,应当贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善党和国家监督体系系列重要论述精神,进一步强化政治监督,高质量开展党内巡视,围绕政治监督形成监督合力,拓展政治巡视作用,深刻认识巡视制度规范化法治化的内在要求,遵循法治逻辑,推动巡视制度优势更好地转化为治理效能[53];必须把“一把手”和领导班子监督作为重点,进一步增强监督实效,加强对年轻干部的教育管理监督。

(五)坚持惩罚和教育相结合,抓好“关键少数”带动“绝大多数”

延安时期党既重视教育、筑牢党员拒腐防变的思想根基,又重视以铁一般的纪律惩治腐败,特别是针对干部腐败,坚持纪律面前一律平等,不论其职位高低,均给予严厉惩处。“这不是表示我们党的严酷,而是表示我们党的大公无私。党决不包庇罪人,党决不容许在社会上有特权阶级。”[54]59党通过对黄克功、肖玉璧、刘振球等违法党员干部执行比一般平民更加严格的纪律,警示和教育了广大党员干部,使得党赢得了人民的拥护和支持,促进了党群关系、干群关系的和谐。根据1939年到1941年间对边区20个县的统计,司法机关审理的主要刑事案件中,有关贪污的刑事犯罪案占全部刑事案件的5.6%,贪污案件由1939年的360件下降到了1942年的153件[55]251。“只见公仆不见官”就是严惩高压下反腐败斗争的显著成效。对腐败分子的严肃惩治,背后是对纪律的敬畏,延安时期党反腐败的坚定态度和有力举措,凸显出党始终如一的铁一般的纪律[56]。

“正人必先正己,正己才能正人。中央怎么做,上层怎么做,领导干部怎么做,全党都在看。……实践证明,各级领导干部敢于拿自己开刀,解决问题才能势如破竹,改进工作才能立竿见影。”[57]206党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视干部队伍建设问题,特别突出强调“关键少数”的作用,辩证统一抓“关键少数”和带“绝大多数”,实质性推动了廉政建设。为了更好地把抓“关键少数”带“绝大多数”统一到反腐败实践中,一方面,要注意分析腐败产生的制度性根源,扎紧制度笼子,保证权力在法治的轨道上运行。另一方面,必须深刻分析腐败产生的非制度性根源,特别是重视对领导干部心理诱因的分析,防止干部出现投机、攀比、贪婪、侥幸等心理。习近平总书记强调,党性修养是共产党员毕生的“心学”,实质就是强调构筑腐败源头的防线,防止党员干部产生腐败动机。为此,应当着力整治政治生态,加强廉政文化建设,铲除腐败滋生的土壤。

奋斗百年路,启航新征程。党的二十大报告深刻总结党过去五年的工作和新时代十年的伟大变革,以两个“永远在路上”的政治宣示和坚定信心,为全面实现中华民族伟大复兴夯实了政治根基,提供了根本保障。历史永远是我们党直面新时代新任务新要求的极为重要的资料库和答案库,善于从历史中汲取营养,才能进一步“加深对新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的认识,提高一体推进不敢腐、不能腐、不想腐能力和水平,全面打赢反腐败斗争攻坚战、持久战”[58]。