整体性治理视角下社区治理效能提升路径研究

汤 辉

(黑龙江省社会科学院 政治学研究所,哈尔滨 150028)

党的十九大以来,国家治理体系日臻完善,治理能力持续提升。党的十九届五中全会再次将“国家治理效能得到新提升”“社会治理特别是基层治理水平明显提高”作为国家“十四五”规划期间国家经济社会发展的主要目标。社区治理作为国家治理体系的一部分,是国家治理体系和治理能力现代化的“最后一公里”。经过改革开放40余年的不断探索,中国社区治理日臻现代化,治理主体由政府一元主导发展为党委领导下的政府、社会、市场、个人等多元主体共同参与的治理格局,社区治理正朝着社会治理共同体的方向发展。以新冠肺炎疫情为例,其作为一种公共危机,是对国家治理体系和社区治理能力的一次检验。事实证明,中国社区治理体系和治理能力是经得起重大风险考验的,充分体现了社会主义制度优势,但同时也反映出当前我国社区治理中存在的困境和短板。社区治理碎片化成为影响社区治理效能提升的主要障碍,严重影响人民对美好生活的追求。关于治理碎片化问题,国内外学者最早关注的是政府治理碎片化问题,通过反思新公共管理实践,创立整体性治理理论来应对政府治理碎片化问题。整体性治理理论聚焦于“功能分化形成的碎片化治理所造成整体效率的丧失”,正切中政府治理碎片化的要害,从而能够有效化解政府治理碎片化问题。本文通过借鉴国内外碎片化治理的最新理论成果和成功实践经验,运用整体性治理理论分析社区治理碎片化的表象和原因,进而探索解决社区治理碎片化的路径。

一、整体性治理理论与社区治理的耦合性分析

(一)社区治理碎片化问题的提出

关于治理碎片化问题,国内外研究最多的领域是政府治理碎片化。以功能为导向的传统官僚制的组织运行模式造成政府行政资源浪费、政府结构重叠、公共服务分散,进而导致行政效率低下,无法从整体上为公众提供服务。新公共管理追求效率和绩效,引进企业家模式,打造以市场化和竞争为手段的“竞争性政府模式”。但是,在实际运行过程中发现,由于过于注重市场价值和经营绩效,导致政府部门之间进一步功能分化和分工,反而加剧了职能分化和职能分裂,造成政府治理碎片化。此问题不仅存在于发达国家,中国亦如此。2000年以来,中国政府不断进行改革,政府行政效率得到空前提升,服务型政府建设取得成效,但受部门利益条块分割等传统行政组织的影响,政府治理依然存在碎片化、服务分裂性等弊端。此外,虽然社区“两委”属于群众自治组织,但因长期受政府行政化的影响,社区治理碎片化问题也同样存在。社区治理碎片化是指“在社区治理过程中,受到政府治理碎片化的影响和社会碎片化的映射,治理主体之间缺乏协作,利益条块分割、各自为政,呈现管理碎片化的状态。”在正常社会秩序下,社区治理碎片化的负面影响并不明显,往往掩盖在社区日常事务中,但在国家紧急状态下,社区治理碎片化的问题就会被凸显,其弊端一览无遗。整体性治理理论作为新公共管理理论之后的一种新的治理范式,能够有效化解政府治理碎片化。杨君等“以整体性治理理论为视角,通过社会再组织化,重塑政府与社会组织的分工与合作关系,构建建立新社会服务体系等,构建服务型社会治理。”(2015)尹浩,陈伟东“在借鉴自组织与整体性治理理论基础上,对整体性社区构建进行探索。”(2015)张必春,许宝君对整体性治理理论和社区治理进行结合研究,指出“整体性治理与基层社会治理具有很强的耦合性,是破解碎片化问题的一剂良药。”[1]龚志文,孙慧哲以北京市房山区社会治理创新为例,运用整体性治理理论,解决社会治理中存在的治理空间、治理信息、权力体系、利益结构和文化愿景的碎片化困境(2020)。研究表明,整体性治理理论是解决社区治理碎片化的钥匙,其能够破解社区治理碎片化的困境,提升社区治理效能。

(二)整体性治理的内涵

为解决传统官僚制政府以功能为导向造成的政府职能重复的弊端,20世纪80年代形成了以客户需求为导向的新公共管理理论。新公共管理理论虽然提升了行政服务效率,但部门利益条块分割依然造成了政府治理碎片化。随着20世纪90年代信息技术的发展,人们开始反思新公共管理理论与实践存在的问题和弊端,着手解决层级官僚制度所带来的政府治理碎片化,试图探索适合后公共管理时代治理要求的新理论。在美国,代替新公共管理理论的是新公共服务理论,英国则是整体性治理理论(holistic governance)。国外对整体性治理理论的研究开始于20世纪70年代。1977年,在《整体政府》一书中,英国学者佩里·希克斯(Perri Six)首次提出整体政府理念,对整体治理理论进行了探索。1999年,希克斯又与人合作出版了《圆桌中的治理——构建整体政府的策略》,对整体政府的构建策略进行探讨。到2002年,希克斯等人在上述两本著作的基础上,正式推出了《迈向整体性治理:新的改革议程》一书。该书首次明确了“整体性治理”概念,对整体性治理的基本理念和构建策略进行论述,标志着整体性治理理论体系的初步成形。经过国外众多学者的深入探索,目前,整体性治理理论已日益成熟。

整体性治理理论的核心要求是:“政府治理模式以充分运用信息技术为治理手段,以服务公民需要为主导理念,协调信息系统的治理层级,公私部门并整合其功能与责任机制;它强调政府部门之间、政府组织与非政府组织之间的协同与整合机制的综合运用,促进公共服务主体协同合作,为公众提供无缝隙公共服务。”[2]整体性治理理论强调部门协同和整合,寻求政府与市场主体、社会组织或个人之间的达成合作共识的可能。“从社会整体视角调节社会矛盾,回应社会公众的现实需求。从社会整体的视角调处社会矛盾,回应社会公众的现实需求,其优势在于避免了部门之间、层级之间、功能之间、群体之间因利益差异而导致的无序竞争和资源浪费,成为现代城市治理普遍追求的范式。”[3]澳大利亚、新西兰等英联邦国家率先引入和运用整体性治理理论来破解政府治理碎片化问题,整体性治理理论功能已得到实践验证。

二、整体性治理视角下社区治理碎片化的表现

整体性治理理论一出现就受到世界各国,特别是欧洲国家的广泛关注。“整体性治理是对政府组织以功能分部化的传统官僚型行政,或主张分割式公共服务递送的新公共管理的彻底反思。”[4]在去除意识形态方面的差异后,整体性治理理论在英国、澳大利亚、新西兰、荷兰、加拿大等国的应用实践表明,可以运用整体性治理理论来解决当前中国社区治理碎片化问题。整体性治理理论作为解决治理碎片化的最新理论范式,为解决治理碎片化问题提供了理论分析工具。结合中国国情和社区治理现实,从整体性治理理论的视角分析,社区治理碎片化主要表现在社区治理责任碎片化、治理机制碎片化、利益诉求碎片化、治理信息碎片化四个方面。

(一)社区治理责任碎片化

根据社区主导和参与主体的类型,国内社区治理主要分为行政引导型、行政主导型、多元共建型、多元共治型等几个类型。虽然社区治理模式不同,但治理格局基本相似,都是由党委领导,政府、市场、社会组织等多元主体共同参与治理的社区治理新格局。事实上,自社区治理在社区确立以来,长期受到政府行政化的影响和指导,社区治理呈现治理责任碎片化的倾向。

一是业务指导部门责任碎片化。虽然按照《城市居民委员会组织法》的规定,社区是城市居民自治范畴,法定治理主体是社区“两委”,但在实际工作中,社区治理受政府多个部门的业务指导,面临行政责任下移的压力。在省级部门层面,社区治理涉及公安厅、民政厅、人力资源与社会保障厅等46个部门,各个部门负责指导一项或者几项社区业务。社区治理在同一个厅局内部也涉及多个处室,以民政厅为例,涉及社区治理工作的处室就有8个。此外,涉及社区治理业务的厅局和处室都有指导社区治理的权力,但没有一个厅局和处室能够完全承担社区治理的整体责任。

二是社区治理主体内部责任碎片化。在基层,县区政府组成部门、街道办事处等多个政府部门对社区拥有业务指导的职能。“上面千条线,下面一根针。”政府部门职责划分明确,每个部门对社区治理的责任不同,部门分割造成的政府治理碎片化正在向社区转移。为及时回应上级部门的工作安排和信息回馈,社区“两委”会在内部按照职能划分为不同的职能模块,一个模块负责一项或者几项业务,治理责任进一步分散下移,“看似分工明确,实际上使社区整体工作零碎化。”[5]社区业务分割和责任分散削弱了社区治理的整体性、系统性,影响了社区治理效能的提升。

(二)社区治理权力碎片化

社区治理已经形成党委领导下,政府、社会、市场、个人等多元主体协同治理的新格局。在理想状态下,社区治理各主体按照职责和社区治理的需求,有序参与社区治理、开展协调合作,共同推动社区发展和应对公共危机。但实际上,政府、社区“两委”、市场主体、社会组织、居民等主体参与社区治理的深度和事项各不相同,在某些事项上甚至产生权力冲突,使社区治理权力呈现碎片化趋势。

一是社区治理权力来源碎片化。社区各主体在社区治理中行使的权力来源不同,街道办事处是政府授权,社区“两委”是群众自治群体,社会组织参与社区治理的权力来源于业务部门和管理部门的授权,企业参与社区治理多数是基于市场规则,居民参与社区治理的权力来源于国家宪法和法律的授权。社区权力来源多元化,且在社区基层逐渐表现出碎片化的趋势。例如,社区治理经常会出现官方、民间的各种协会向社区发函要求协助开展非社区工作业务。

二是社区治理权力运行碎片化。虽然党组织是社区治理的领导核心,但在社区治理过程中,多元主体为追求各自的利益诉求而导致社区治理主体之间发生权力冲突,进而造成社区治理权力运行碎片化。作为社区治理主体之一的社会组织,为争夺社区居民认同,时常会与居民委员会开展竞争。“在缺少社团间网络协调机制的情况下,社团之间有可能会因争夺有限的资源,产生彼此隔离、恶性竞争行为。”[6]即社会组织之间为争夺社区有限的活动空间场地,获取公共空间排他性的使用权与社区其他非社会组织产生冲突。

(三)社区治理利益诉求碎片化

当前,社区治理已形成党委领导下政府、社会组织、企业、居民等多元主体共同参与的治理新格局。各个主体之间参与社区治理的初衷不同,利益诉求不同,对同一社区事务看待的视角也不同,因此追求的利益目标存在差异性,进而导致社区治理利益诉求碎片化。

一是社区治理中各主体的利益多元化。以服务型社区建设为例,在服务型政府的指引下,建设服务型社区已成为社区治理的目标之一。理想状态下,小区业主委员会、物业公司、区内企业原本应该在社区“两委”的居间协调下,使社区治理利益的攸关方坐下来,就社区治理面临的问题、社区治理总体目标的实现等共商社区治理事务,从而推动社区治理朝既定目标发展。但是,在现实生活中,社区治理的各利益攸关方在社区治理中的责任和价值追求存在差异。因此,为实现各自的既定目标,各公共服务供给主体在社区治理中各自为政,时而发生冲突,由此造成社区服务碎片化,影响了公共服务的供给质量。

二是社区治理的目标诉求碎片化。社区治理从熟人社会向陌生人社会转变,社区居民对社区治理的目标诉求逐步多元化,且伴随着公民权利意识的觉醒,而往往忽视了社区公共利益,更多地追求个体利益,由此呈现出社区治理目标诉求碎片化的趋势。以社区养狗治理为例,社区两委为减少基层因“狗事”引起的纠纷,化解社会矛盾于萌芽状态,是支持社区禁止养狗的;物业公司基于公共卫生和物业管理的需要也是不支持养狗的;而社区老年人岁数大、需要宠物狗的陪伴,大多数则是支持养狗的;再观社区年轻人的态度则是比较复杂的,少数养宠物狗的持支持态度,有孩子且孩子年龄较小的则多数不支持。

(四)社区治理信息碎片化

整体性治理理论重视信息技术对治理的整合作用,但分析社区治理中信息技术的运用情况后发现,社区治理碎片化的现象比较严重。社区治理信息碎片化主要是指信息系统建设不完备,部门之间信息共享机制不完善,存在“信息孤岛”,影响社区治理效能的提升。国家推动信息化建设的初衷是通过借助信息技术推动政府的行政效率,推动传统政府变革,为民众提供更加便捷的政府服务。但是,受传统政府行政功能划分的影响,各部门在信息化过程中坚持部门利益,缺乏全局性和整体性思维。信息化的数据标准不统一,各系统缺乏兼容性,从而导致信息碎片化,形成阻碍信息共享的信息孤岛。而街道对社区的过度行政干预也将政府治理信息碎片化延伸至社区,由此产生社区治理的信息碎片化和信息孤岛问题。

一是部门利益分割导致信息碎片化。由于部门之间的竞争关系和分割,在实际操作中出现了不同部门的信息平台互不兼容的情况。社会正常状态下,信息传递速度慢,重复耗费人力资源,但对工作效率的影响并不明显。在紧急状况下,由于部门利益条块分割,出现部门信息孤岛,导致社区在繁忙的工作中就同一种统计信息反复报送不同部门,严重影响工作效率。

二是信息共享机制不完善导致社区治理信息孤岛。信息技术的发展已成为社区治理创新的推动力。社区治理需要信息共享的支持,需要依托信息化提升社区治理效能。目前绝大多数地区,社区信息共享机制虽然已经建立,但责任主体却不明确、信息共享机制也不完善,由此导致社区治理中信息孤岛的出现。在现代社区治理中,无论是社区“两委”、社会组织、企业、个人都掌握一定数量的社区治理相关数据和信息。信息技术的进步已经表明,信息共享可以辅助社区治理决策,促进社区治理科学化。在现实中,社区治理相关主体把搜集整理的信息、数据视为“私有财产”,缺少与其他主体共享的意愿,最终形成一个个社区治理中的信息孤岛。而社区治理主体之间的信息不对称也直接影响了主体之间的协同治理效果。

三、整体性治理视角下社区治理碎片化的原因分析

社区治理碎片化多数情况下是政府治理碎片化的映射,是转型期社会碎片化的体现。社区治理碎片化影响社区治理整体性的发挥,影响社区治理多元主体之间的整合。事实上,中国社区治理碎片化的形成环境与中国社会转型升级有关,社会转型升级中的各种要素共同形成了社区治理碎片化。运用整体性治理理论,分析和研究社区治理碎片化问题,发现社区治理碎片化主要集中在社区治理目标与责任分离、社会组织信任与参与危机、各主体协同治理机制不健全等方面。

(一)社区治理目标和责任分离

希克斯认为,“整体性治理中最关键的是责任”“强调一种独特的责任形式和对责任的关注。”[7]社区治理中各主体的责任不明确,社区治理的目标和责任分离,是导致社区治理主体结构碎片化的重要原因之一。虽然社区两委的定位在法律上有相关规定——社区治理主体之一是社区“两委”,社区治理的善治也是包括社区“两委”在内的社区治理各参与主体的责任,但“实际上受制中国现有条块分割,分权化下的集中政治体制影响,社区居委会成为了街道的腿,两者原本的指导与协调功能在实际工作中变成了上下级关系。”[8]社区治理目标的制定和达成也实际上受到包括街道办事处等政府部门的行政干预。“与西方国家社区发展的路径不同,中国社区建设最鲜明的特点是行政推动,即通过国家政权力量推进社区建设与发展。”[9]为推动落实社区治理目标,政府各部门按照分工干预和指导社区治理工作,但又不具体承担社区治理的责任。此外,各主体内部治理按照业务进行条块分割,缺乏协同治理。虽然物业公司、业委会、社会组织、居民个人参与社区的积极性在不断增长,但各参与主体在社区治理中的责任不明确,导致社区治理目标和责任分离,进而造成社区治理碎片化。

(二)参与主体之间的信任与参与危机

改革开放后,中国经济增长速度居世界前列,国民经济和人均收入高速增长。2012年,中国人均GDP已经超过6000美元,(1)2013年2月22日,中国国家统计局公布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》显示,2012年中国人均GDP为38354元。按2012年年末人民币兑美元汇率中间价计算,中国人均GDP达到了约6100美元。达到中等收入国家水平。中国要越过中等收入国家陷阱,需要解决快速发展中类聚的问题,解决社会矛盾。国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生把2012年作为经济和社会发展的转折点向社会公布。在社会转型过程中,社会呈现碎片化,社会治理呈现多元化。可以说,社区治理碎片化是转型期社会碎片化的微观反映。当前社区治理已经形成多元共治格局,社区内企事业单位、社会组织、居民组织、社区居民等都是社区治理的主体。推动社区善治、提升社区治理效能和实现社区治理目标均离不开各主体的参与和共同努力。整体性治理理论,特别强调社会组织在治理中的作用,整体性治理需要发挥社会组织的作用。社会组织的发育不完全和参与不足是社区治理碎片化的一个重要原因。此外,社会组织参与社区治理也存在着信任和参与危机。一是社会组织在社区中缺乏社会认同。“经过多年的发展建设,中国社会组织管理制度基本形成,但有效的社会治理机制尚未形成。”[10]社会组织治理模式的不成熟蔓延至社区治理中,导致其在社区治理中产生信任与参与危机。二是社会组织之间缺乏足够的信任。虽然社会组织是社区治理的主体之一,但各个社会组织之间的业务交叉不多,彼此缺乏交流沟通,也存在着信任危机,不利于资源整合,阻碍了协调治理功能的发挥。

(三)协同治理机制不完善

整体性治理理论强调整体性和协调性,注重治理主体之间的协作。反观当前城市社区治理,可以发现参与社区治理的各主体之间缺乏协调机制,“内卷化”严重。社区治理是一项系统工程,涉及政府、社区“两委”、社会组织、辖区企业、居民等众多社区治理主体的利益。各社区治理主体参与社区治理的目标不同,利益诉求存在差异。为实现社区治理目标,社区治理各主体需要进行协商与合作。在社区治理实践中,由于社区治理主体之间的不平衡发展和协同治理机制的缺位,社区治理主体出现严重的“内卷化”。缺乏协调治理机制和严重的“内卷”浪费了宝贵的社区资源,影响了社区治理功能的整合,加剧了社区治理碎片化现象。

(四)信息技术的整合作用

整体性治理理论产生于信息化高速发展之际,突出在治理中运用信息技术打破部门之间的物理隔阂,促进功能整合、服务无缝隙衔接,重视信息技术是整体性治理理论的重要特征。当前,信息技术已成为推动治理创新的重要手段,信息技术不断被应用到治理中,从政府政务服务一体化平台到社区工作微信群、公众号,信息技术的影响已渗透到国家治理的方方面面。

城市社区治理已迈入信息化时代,从简单易用的微信工作群、网络信息广播平台,到高度智能化的社区治理APP,社区治理处处透露出信息化的痕迹,信息技术为社区治理提供新的技术手段。由于受政府治理碎片化向社区基层渗透的影响及缺乏整体性治理思维,社区治理中各主体运用信息技术多给予自身利益,缺乏整体性,相较而言,政府治理中信息技术则运用得更好。信息技术尚未有效破除社区治理主体间的物理隔阂、组织边界,社区公共服务也未能实现无缝隙功能整合、衔接,这进一步造成社区治理的信息孤岛,使社区治理信息碎片化、功能服务碎片化。

四、整体性治理视角下社区治理效能提升的路径

为实现“十四五”期间提升社会治理效能的发展目标,运用整体性治理理论探索社区治理效能提升的路径,进而推动功能整合,使社区治理资源、公共服务无缝隙衔接,以此提升社区治理效能。

(一)发挥党建引领对社区治理的整合作用

整体性治理理论源于西方,理论强调政府部门上下级的协同及公私组织功能的整合。但是,整体性治理理论缺乏对社会主义国家的实践探索,国内社区治理需要发挥党的领导的制度优势。党的领导是解决社区治理碎片化的制度保障,应加强党建引领对社区治理的引领作用,推动社区治理各主体之间开展协作和服务功能整合,协调社区治理各利益攸关方的利益。

一是发挥党建引领作用,推动社区治理各主体无缝隙整合。通过创新基层党建来优化社区与上级各政府部门之间的纵向关系,协调社区治理主体之间的关系。创新基层党建可以借鉴广东顺德大部制改革的经验。在街道党委和社区基层党组织设置“社会工作部”,协调社区内部资源整合。社会工作部人员来自政府、社区“两委”、社区内部企业、社会组织、社区个人等社区治理各参与主体,具有最广泛的代表性,职责以社区居民的需求为导向、以社区发展为目标,协调社区治理各主体共同参与社区治理和社区公共服务供给,推动政府与社区、社区与社会组织、社会组织与个人等关系的协调,破除社区治理主体的部门利益条块分割,推动社区治理功能整合、公共服务无缝隙衔接,以党建带动社区治理能力提升。

二是创新社区基层党建,推动社区治理共同体建设。发挥党的领导的制度优势,以党建引领社区治理组织化,发挥党组织对社会治理共同体建设领导者的作用。社区不仅是社区居民的家园,“也是一种组织联合体,强调社区各类组织在一定规则体系引导下,有序运行、平等友好。”[11]社区治理的经验和实践表明,单位制时期社区治理利益单一,社区居民信任社区,参与社区事务的积极性高;进入社区治理时代,社区治理主体多元化,利益多元化,社区居民对社区治理缺乏认同度,参与社区治理的积极性不高。社区基层党组织要敢于自我创新、自我革命,组织工作涵盖社区治理的方方面面,成为社区治理各主体和利益攸关方的“娘家人”。在社区治理中,公平、公正地协调各方利益,提高社区居民对社区治理的认同感和信任度,规范社区治理主体的行为,让各参与主体平等、有序、有效地参与社区治理,推动社区治理共同体建设。

(二)明确各主体社区治理责任,推动社区治理功能整合

整体性治理理论强调责任,注重治理主体各职能部门的功能整合。从整体性治理的视角,化解社区治理碎片化要解决社区治理责任和目标分离的问题,培育社区治理主体的责任意识,推动社区治理功能整合。虽然社区治理的法定主体是社区“两委”,但不能把所有的社区治理事务和公共服务供给都推给社区“两委”。参与社区治理的各主体在社区治理中需要发挥各自的作用,落实各主体应承担的社区治理责任。

一是培育社区治理主体的责任意识。社区治理是国家治理的重要组成部分,社区治理各主体有责任各司其职、发挥所能,为社区居民提供无缝隙服务。一方面,进一步完善《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,推动社区居委会的职能定位与社区治理的发展需要紧密结合、与时俱进。通过法律的形式明确社区两委、社区物业公司、社会组织、居民等社区治理主体的责任,培育社区治理各主体的责任意识、担当精神。另一方面,完善对社区治理各主体的监督考核。以满足社区居民的服务需求为导向,细化社区治理目标,发挥社区居民的日常监督作用。同时,社区治理各主体相互督促落实所承担的社区事务及公共服务供给任务目标,减少“躺平”、混日子等消极、怠工行为。通过完善监督考核机制,提升社区治理各主体履职尽责的工作效率。

二是探索社区治理项目制,优化行政效率。社区建设和治理目标的实施主要依托政府从上到下的行政推进。社区治理的目标多数由政府制定,通过社区落实,社区治理的责任与目标分离,主要是受到政府条块分割的影响。借鉴疫情治理的成功经验,进一步推动治理力量向基层下沉,加强街道办事处的人员配备,探索街道办事处、民政等直接领导部门对社区治理实施项目制。“项目制因其非体制性特性,有利于突破科层官僚制的纵向层级(条条)安排与横向区域(块块)限制,从而被移植入中国社会管理,成为公共资源配置的有效治理机制。”[11]

(三)完善社会组织赋权,推进整体社会建设

社区治理碎片化是转型期社会碎片化在基层公共空间的映像,是社会发展相对滞后的表现。整体性治理理论重视信任因素,重视社会组织在治理中的作用。解决社区治理碎片化,需要解决社会组织在社区治理中的信任与参与问题。国家与社会绝不是谁压倒谁的零和博弈,而是相互嵌入、共同合作的关系。纵观古今中外的国家制度史,国家和社会关系可以归纳为“弱国家—弱社会”“弱国家—强社会”“强国家—强社会”三种。发挥社会主义制度优势,既不能走封建社会“强国家—弱社会”之路,也不能走西方国家“弱国家—强社会”之路,只有推动国家治理和社会发展有机结合,走中国特色的国家—社会协调发展道路。对于社会组织,既不能视其为来自西方“公民社会”理论的洪水猛兽,也不要盲目崇拜,视其为解决一切社会问题的“万能良药”。要客观看待社会组织,社会组织是社会治理体系中的一员,是社区治理的重要主体之一。解决社区治理碎片化治本之法是完善社会组织赋权,培育和孵化社会组织特别是社区中社会组织参与社区治理,进而促进转型期整体社会建设。

一是推动社会组织赋权,提升社会组织发展活力。社会组织参与社会治理能提升社会治理体系和治理能力现代化,推动国家和社会之间良性互动。完善社会组织赋权,孵化和培育社会组织参与社区治理能有效提升社区治理效能,有助于破解社区治理碎片化。赋权不是直接赋予权力,而是一种社会工作方法,是社会组织参与社会治理实践的经验总结。社会组织赋权包含自我赋权、个体赋权、组织赋权、社区赋权等多种方式。在社区治理中,需要着重加强对社会组织的自我赋权、组织赋权和社区赋权。自我赋权就是加强社会组织自身建设,提升社会组织参与社区治理的能力。组织赋权是明确社会组织在社区治理中的政治定位,社会组织是党领导下参与社区治理的多元主体之一。社区赋权需要定位社会组织在社区治理中的职能作用,并明确社会组织在社区公共服务供给体系中的地位——主要供给者之一。因此,要进一步完善社区治理的参与渠道,扩大社会组织在社区治理中的话语权,提升社会组织在社区公共服务供给中的主体地位。

二是培育和孵化社会组织参与社区治理。转型期的中国,社区治理需要跟上城市化进程发展的需要。快速城市化带动了经济社会的发展,但也为社区治理带来了新的挑战,问题之一就是社区工作人员的业务素质问题,多数社区工作人员要么是来自企业转制之后的重新就业人员,要么是来自郊区的城市“新居民”,其技能较为单一,能力也很难满足日益多元化的社区治理发展需要。而社区社会组织以本社区居民对美好生活的需要为导向,立足于社区,鼓励和引导社区企业、社会能人、专业社会工作者、社区居民等群体参与社会组织。孵化和培育社区社会组织是转型期弥补社会治理力量不足,加快中国特色社会建设的重要途径。

(四)突出信息技术整合作用,重构社区信息系统

在反思新公共管理中存在的政府服务裂解性和管理碎片问题的基础上,整体性治理理论从产生之日起就注重信息技术的运用,以信息技术和网络新技术为手段,以民众需要为导向,促进各主体协调一致,推动政府治理层级、职能和公私部门的整合,为民众提供无缝隙公共服务。结合国情和社会转型的需要,借鉴疫情防控的成功经验,运用信息技术手段,以整体性治理理念重构社区信息系统,加快社区治理资源和服务的整合。

一是加强顶层设计,推动政府治理数据标准化。政府信息化的初衷是为减少审批、促进部门信息共享、减少政府行政环节。但事实上,在信息化过程中,由于政府部门利益条块分割,导致政府数据格式不统一、治理数据共享困难。解决社区治理信息碎片化和信息孤岛问题,必须坚持整体性思维,破除部门利益分割的影响,发挥信息技术对社区治理的整合作用。由政府数据管理部门牵头,推动社区基层数据标准化,把社区治理数据纳入各省大数据中心(大数据管理局)的存储和管理;进一步完善政府数据管理机制,加快构建社区治理数据和信息共享机制。政府数据和社区治理数据按照《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国政府信息公开条例》等政府数据管理法律法规的规定,向社区治理主体及社区治理利益攸关方依申请公开和共享。

二是运用信息技术手段,再造社区治理和公共服务流程。信息技术是社区治理打破社区治理主体之间组织隔阂、社会组织与服务对象之间存在的物理空间隔阂的新手段,为整合社区治理资源、协调社区治理主体的关系提供了治理工具。现有的社区微信工作群、微博公众号、网络广播等社区治理信息系统建立的初衷多数是为本部门工作开展方便,而未考虑到其他主体和社区治理攸关方的使用体验,因此缺乏整体性思维。审视和评估社区治理和公共服务流程,借助信息技术手段,以整体性治理为导向,以实施社区治理和公共服务流程再造为目标,重构现有的社区治理信息系统。通过信息技术手段在社区治理主体内部无声地整合,为社区居民提供无缝隙公共服务,以争取社区居民的认可,提高居民参与社区治理的积极性。