数智赋能农村相对贫困治理的逻辑与进路

高洪贵,宋 宁

(1.山东工商学院 马克思主义学院,山东 烟台 264005;2.黑龙江省社会科学院,哈尔滨 150028)

一、问题的提出

党的二十大报告总结了对党和人民事业具有重大现实意义和深远历史意义的三件大事,其中一件大事便是完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务[1],同时还提到“我们历史性地解决了绝对贫困问题,为全球减贫事业作出了重大贡献”[1]。此外,提出要继续巩固拓展脱贫攻坚成果,增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力[1]。绝对贫困问题的解决并不意味着我国反贫困事业的终止,相反,而是应将相对贫困特别是农村地区相对贫困问题提上日程。

党的十九届四中全会与《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》明确提出,要建立“解决相对贫困的长效机制”[2][3];党的十九届五中全会提出“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”,“建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制”[4]。这一系列论述为我国农村相对贫困治理指明了方向。农村相对贫困治理的内在逻辑阐述与发展路径探索,是中国特色社会主义新时代不断巩固脱贫攻坚成效、满足广大人民群众对美好生活期望的迫切需求,也是推进农村治理能力和治理体系现代化、推动共同富裕取得显著成效的重要一环[5]。

近几年,学界对农村相对贫困的研究成果多见于以政府为主体的治理研究,从导致农村相对贫困的多维因素出发,提出治理的战略思路和政策选择。但与绝对贫困时期不同,农村相对贫困治理具有长期性和复杂性的特点,是一项长期任务,不同阶段的治理政策与措施也不尽相同,因此政府无法继续采取脱贫攻坚时代的形式,而是应当聚焦建立起相对贫困治理机制[6]。进入智能时代,以大数据、人工智能、移动互联网、云计算为代表的数智信息技术加速涌现,这些数智信息技术不仅驱动政府进行自我改革,还促进了政府对农村相对贫困的治理。其一,互联网能够实现内部协同治贫、社会协同治贫和帮扶服务创新,并对政府治贫绩效的关系具有部分中介效应[7];其二,大数据具备技术禀赋,能够提升政府治理能力[8]。利用大数据构建起防止返贫动态监测与治理长效机制,对巩固脱贫成果意义重大[9];其三,区块链技术也被提出用于相对贫困问题的治理。有学者提出区块链技术具备共识机制、防篡改机制、共监管机制和去中心化特征,能够有效提升相对贫困治理的效能,助力共同富裕的实现[10]。基于上述学者观点可以得出,数智能够成为赋能农村相对贫困治理的重要手段。这一理念的提出,为数智参与政府相对贫困治理、建立新的农村相对贫困治理长效机制提供了新思路[7]。

在智能化时代大背景下,党的二十大提出,要加快建设数字中国[1]。数智赋能农村相对贫困治理已经成为大势所趋。从目前的研究来看,学界对于数智赋能政府治理的研究并不丰富,对于农村相对贫困治理方向的研究就更加有限。本文在把握数字政府建设趋势的基础上,就数智赋能农村相对贫困治理的内在逻辑进行探讨,并明晰其发展路径,以期为农村相对贫困治理长效机制的建设提供借鉴。

二、数智赋能农村相对贫困治理的内在逻辑

农村基层治理的进一步发展必须依靠现代化的科学技术[11],当今政府治理实践表明,数字技术等高科技智能手段已成为农村相对贫困治理不可缺少的工具。在数字化、智能化信息技术发展及国家顶层制度设计的支持下,依托数字技术推动农村相对贫困治理向高质量发展是具备可行性和必要性的,其赋能农村相对贫困治理也具备技术、制度、价值三重驱动逻辑。

(一)技术逻辑

数智技术嵌入政府建设中,有利于优化政府原有的管理框架,进而推动政府在参与农村相对贫困治理时更加透明化、高效化及精准化。

一是区块链技术促进治理透明化。区块链技术是以加密链(环)式区块结构来验证与存储数据、以分布式节点共识算法来生成和更新数据、利用自动化脚本代码(智能合约)来操作数据的去中心化基础架构与分布式计算范式[12]。政府将具备共识机制、不可篡改性、可追溯性等属性的区块链技术应用到相对贫困治理中,推动了治理工作的开展。其一,根据其共识机制,可以快速识别和筛选出相对贫困对象。将待选的相对贫困对象及相关信息输入区块链系统,通过全要素、全系统、全方位的认证,确认相对贫困对象,以此建立起相对贫困治理信息管理平台[13]。其二,依托其不可篡改性,改变了原来的中心——边缘数据管理体制下高层随意更改数据的弊端。数据一经上传,任何人试图篡改销毁信息都会留下记录并被制止,保证了贫困数据的真实度和可信度;其三,借助其可溯源性,将区块链技术引入扶贫财政资金划拨的审计系统中,实现对扶贫资金的溯源追踪和资金流向的实时监管。改变了原有农村扶贫资金截留、挪用的乱象,让农村相对贫困治理更加透明化。

二是平台建设促使治理高效化。农村相对贫困治理过程中,政府依靠平台建设,不断变革农村相对贫困的治理结构和治理方式。通过构建广泛联系政府部门、公务人员、企业和公众的平台,实现政府组织结构数字化转型,共享数字资源,对外提供优质政务服务,对内实现高效办公,推动政府治理能力的现代化发展[14]。首先,借助国家电子政务外网,构建中央、省、市、县、乡、村六级业务网能够上下互通的平台,实现中央到地方“跨层级”交流互动,支持相对贫困治理工作向下延伸;其次,依托政务公共数据平台、国家电子政务内网等,推动跨部门贫困数据的汇聚共享。将国务院扶贫办与扶贫开发工作相关部门互联互通,构建起网络式的政府相对贫困治理平台,提高政府互联互通的能力[15]。搭建起智慧办公平台,实现跨部门跨层级公务人员信息互通;此外,还要搭建农村相对贫困成果与技术需求平台,整合各路资源,改变过去扶贫力量分散、资金利用分散、项目规划分散等问题,有效实现政府、公共部门、企业、志愿组织、高校、科研机构、技术成果转化单位等各方主体的充分对接,将农村相对贫困治理的前沿理论和最新技术成果有效转化为治理实践[16];最后,以服务为逻辑起点,打造以人民为中心的专门政务服务与治理平台,提高地方相对贫困治理效率。

三是数字管理推动治理精准化。扶贫工作开展以来,我国逐步将数字化管理工作与扶贫工作相融合,颁布了《全国扶贫开发信息化建设规划》[17],推动农村相对贫困治理更加精准化。一方面,实现贫困人口实时把握。当前,我国基本形成了收入贫困和资产贫困相结合的低收入家庭信息核对机制[18]。政府在数字化信息处理技术和原有信息核对机制的基础上,通过“云计算平台”“可视化技术”“移动支付终端审核”等更为强大的数据信息共享系统,识别出边缘家庭的隐性收入和资产状况,结合外部环境与内部状态信息加以数据化处理分析,分辨出农村相对贫困人口并分析出致贫原因[19]。同时,政府依托大数据提供的实时动态监测、人流趋势分析、人群画像分析等信息功能,持续把握农村相对贫困户和边缘人口的发展状况,实现了对相对贫困人口的动态管理。此外,还要促进扶贫资源合理分配、加强对相对贫困治理过程的监督及结果的最终反馈,实现全过程信息化,让政府能够实时掌握农村相对贫困治理情况。另一方面,对于扶贫政策进行科学调整。首先,将政府整合农村相对贫困的各项数据与云计算深度结合,通过智能分析和科学计算得出的结果,对农村相对贫困治理工作的内容、方法、手段进行调整;其次,依托原有的扶贫对象数据库、扶贫开发业务数据库等建立起决策支持系统,改变以往“直觉式决策”和“偏好式决策”的弊病,辅助政府科学决策;最后,政府依据地方民情,以治理问题为导向、以实际情况为出发点,通过智能分析,预测出当地农村贫困发展情况和未来趋势,制定出符合本地实情的相对贫困长期治理机制与政策[20]。

(二)制度逻辑

一是实现各项社会制度有效整合。首先,推动社会保障制度以及扶贫开发制度的进一步整合[21]。农村相对贫困治理中,社会保障制度作为兜底政策,将医疗、养老、社会福利等相结合,保障了农村边缘户和相对贫困户的生活。而在保障其生存性发展后,还会注重其开发性发展,即政府依托智能分析,进一步了解所需帮扶人员真正所求,根据其需求和能力,制定出专项的扶贫开发措施,实现保障工作和扶贫开发工作的有效结合。其次,推动监测预警制度和贫困预防制度相整合。相对贫困具有动态性,政府依托互联网技术,建立监测预警机制,重点监测边缘户及已脱贫人口、相对贫困户等。同时利用大数据分析,对返贫风险进行预测,做好贫困风险的预警工作。做到早发现、及时预警,实现预防工作和监测预警工作相结合,最终实现农村相对贫困治理事前预防、事中治理及事后监测三方制度的有效整合。

二是增强组织韧性提高治理弹性。政府通过在组织内嵌入数字文化,以数字技术为支撑,实现政府组织内部的结构、人员的重新配置[22],推动组织内部向数字化、智能化转型升级。一方面,实现跨部门不同节点之间的连接,将各组织单元紧密串联在一起,实现组织横向领域反应速度的提升;另一方面,组织跨越上下层,改变了原来阶梯式的纵向连接方式,在解决贫困问题时可以实现组织内的快速响应。横向和纵向的双重发展助推了组织韧性的提升,增强了组织对农村相对贫困治理的弹性。

(三)价值逻辑

在贫困治理上坚持以人为本、人民至上理念。贫困治理的逻辑是从人民出发,最终落实到人民中去。政府借助数智赋能农村相对贫困治理,能够使服务更智能、更精准、更便捷、更高效,符合以人为本、人民至上理念。

一是数智技术嵌入数字政府建设突破了治理主体和治理客体之间的时空限制。政府网站“好差评”机制、线上民主评议会、网络公开意见征集等形式的出现,为公众提供了更多与政府互动形式的选择,改变了过去人民群众与政府打交道的难题。

二是为农村相对贫困治理提供更多发展路径。与精准扶贫治理方式不同的是,相对贫困治理时期,治理方式应当由“授人以鱼”转向“授人以渔”。例如,黑龙江省依托数字智能技术和省办一体化在线政务服务平台,促进了政务服务标准化、便利化及“一网通办”水平的加快提升,逐步形成全链条、全周期精准有效的惠企服务模式[23],为市场主体参与农村建设提供了更多的资源优势,进而为相对贫困户提供更多的发展机会和资源,实现了从“给群众端菜”到“让群众点菜”的转变。

三是创新反贫困方式,实现协同治理。政府运用数字化智能化手段和方式,改传统贫困单向式的治理结构为多元共治的治理结构,丰富和扩展了相对贫困治理模式。一方面,利用数智赋能治理有效促进多元主体间的合作,减轻了以往政府承担的建设者和使用者的双重压力,也使企业凭借智能技术优势参与到政府的相对贫困治理中,并结合多方优势,实现对农村相对贫困更为高效的治理;另一方面,弥补了政府短板,扩展扶贫领域。数智赋能农村相对贫困治理不仅推动农村地区特别是刚脱贫地区的经济发展,还通过向贫困户提供开发式帮扶,实现了对农村相对贫困户内生脱贫动力地激发,使原来由“政府主导”的自上而下的社会参与精准扶贫模式向“政府主导、多元主体参与”的协同治理新模式转变,进一步拓宽了农村相对贫困治理的新路径。

四是通过数字化智能化手段,针对相对贫困问题进行延伸治理。首先,依托互联网、大数据等技术,政府可以弥补传统教育扶贫的不足,解决知识贫困问题。政府通过助力构建线上教育平台和远程教育平台,推动广大农民解决“知识鸿沟”难题。其次,依托数字化信息技术帮助农民做好扶贫政策解读,构建贫困治理的精神力量,不断解决农民精神贫困问题。再次,政府通过综合信息平台,为贫困地区基层干部、致富带头人、贫困户等群体提供培训机会,提升其技能水平,不断改变能力贫困问题。最后,将数智赋能农村相对贫困治理中,倒逼农民群体提升自身的数字素养,从而形成自我发展动力,解决农村相对贫困问题。

三、数智赋能农村相对贫困治理的困境

从长远来看,以数智赋能农村相对贫困治理必然成为未来的发展趋势。目前,在数字政府推进过程中仍然存在一些问题,成为数智赋能农村相对贫困治理的障碍。

(一)技术困境

一是存在数据壁垒问题。在数字政府建设中,数据共享极为重要。目前,有的省份数字政府建设还不成熟,数据之间仍存在壁垒,彼此之间难以联通,导致大量高价值的政务资源难以得到有效开发和利用。这主要是因为:其一,技术支撑不平衡。部分地区并未形成完善的数字政府建设技术支撑体系。各省市政府,数据平台建设研发的公司不同,采用的平台技术端口不统一,彼此之间难以实现贫困数据的互递。其二,各省数据不统一。特别是偏远农村地区相关数据零碎,难以覆盖到全省,数据信息完整度不高。同时,政府部门政务数据开放清单不统一,数据为了开放而开放,真正有用的政务数据资源不健全不完整,开发利用程度低,不能完全发挥出最大价值。其三,建设水平参差不齐。数智技术发展与当地经济发展密切相关,但各地级市经济发展状况不一,因此数字政府建设速度也不同,数智参与农村相对贫困治理的程度亦不一致。

二是大数据信息安全问题。在数字政府建设中,数据安全是关键。网络数据库建立后,数据信息集中化管理,其体量巨大、辐射范围广,对政府数据安全的保护提出了更高要求。目前,存在的问题是:其一,由于各省市政府的平台建设研发技术不同,因此对数据安全保护技术也不同。特别是一些边远地方政府,对于网站及地方数据库的防护技术还不成熟,安全防范能力较弱,应对高级攻击的能力也较弱,一旦被攻击则很有可能造成更大的损失,甚至危及更广泛的层面。其二,政府数据安全防范风险意识不到位。由于业务培训不到位及不重视等原因,部分地方政府领导和工作人员的数字素养不高,大数据安全防护意识薄弱,相关工作人员在工作中只注重系统的日常运行,忽视了数据风险突发状况,导致在面对数据泄露、攻击时的风险防范意识及应对能力不足。

(二)组织困境

一是内部组织协同度不高。首先,各地政府治理基础不同,所拥有的资源也存在差异,在建设中缺乏筹划主体,各部门难以形成统一的标准和规范;其次,各部门职能割裂,难以形成完整的组织配合体系,而统筹规划和整体联动机制也不健全,组织碎片化现象仍然存在。特别是在贫困治理中这样碎片化的组织体系协同能力差,容易产生分头管理、分头建设,内部难以形成共筹共建的合力,无法步调一致地实现数智赋能农村相对贫困治理的价值最大化。

二是内外部协同问题。数字化政府建设离不开其他组织的参与。目前,我国数字政府建设正逐步由政府主导向多元主体参与转变。事实上,政府在多元主体参与数字政府建设和贫困治理实践中前瞻性不足,致使多元主体间存在着内部与外部的协同纠纷。大部分地区都会借鉴治理改革较为成功省市的经验来设计自身的顶层规划,而往往忽视了地方实际,因此有可能出现多元主体借助数字政府建设参与相对贫困治理的理论滞后于实践的问题。此外,也缺少相配套的法律法规等规范性、制度性文件,导致其他主体在参与农村相对贫困治理中的职能定位与权责边界不明晰,进而造成在数字政府建设中,政府与社会组织、市场组织之间的合作机制不稳定,从而使农村相对贫困问题难以得到有效解决。

(三)主体困境

一是农民群众参与度低。数智化工具和平台赋能农村相对贫困越来越成为现代政府治理的趋势。农民群体可以借助数字化手段超越时间和空间限制,使参与范围更加广泛。但我们必须承认的是,现如今农村数智技术终端的普及程度仍然较低[24],农村地区既存在通讯设施较为落后、手机电脑等终端设备普及率不高的客观性问题,又存在农民群体对接受数字化政府服务意愿不强的主观性问题。根据《第50次中国互联网络发展状况统计报告》显示,当前统计网民总体规模为10.51亿,而农村网民规模仅为2.93亿,占总体比重不高[25]。相较而言,农民整体数字素养不高,特别是对农村占主体地位的留守村民而言,其自身缺乏使用智能设备的意愿和能力,因此对政府数字服务的参与度也不高。

二是农民数字素养不高。在农村相对贫困治理中,能力问题是农民贫困产生的根源,而数字素养则是能力中极为重要的一面。在数字时代,数字素养对农民参与数智化村务管理和农村数字经济发展呈显著的正向影响。然而,事实上,我国的大多数农民仍缺乏数字素养,因而难以获得数字红利,亦无法适应政府的数智化改革,因此也就难以获得更多有效的数字信息。

四、数智赋能农村相对贫困治理的路径

数智技术是数字治理时代的核心,也是相对贫困治理的要素。要实现数智赋能农村相对贫困治理的长期发展,必须进一步解放和发展数智技术优势,不断弥补组织体系和制度上的不足,动员多元主体参与,重点突破农民及数字精英人才的培育,最终形成农村相对贫困治理的合力。

(一)持续发展数智技术

为进一步解决技术难题、构建数字政府全域治理体系,需要持续推动数智技术发展,为数智赋能农村相对贫困治理奠定基础。基于农村数据体量大、难以完全细化的问题,应支持各省市政府构建起全国相近模块化特征的农村相对贫困信息平台。由相关部门作为筹划主体,探索全国自上而下数据协同模式,以各地级市为基础单位,由省市政府牵头,设计出省内的数据一体化平台,在消除省内的信息壁垒后,再继续打通各省互通的信息网。

除了政府部门的数字技术发展外,在硬件技术上,政府还应继续加强农村地区基础设施建设,提高农村地区网络的速率、稳定性和覆盖广度,为数字技术应用提供良好的使用环境[26];在软件技术上,要进一步扩大应用层面,政府可以通过大数据、物联网、云计算、人工智能等数字化技术、方法及工具,实践于农村相对贫困治理的医疗、教育、文化等领域。同时,充分利用数字技术优势,拓宽相关领域的信息化建设,进一步促进农村相对贫困治理的数智化发展。

(二)不断完善组织体系

数智技术在政府治理领域的纵深发展带来的必然是组织上的强烈变化,因此要进一步促进数智赋能向农村深入发展。充分发挥数字力量,政府组织体系要做出两方面的建设,为数智赋能农村相对贫困治理奠定基础。其一,强化政府体制机制建设。要将数智赋能农村相对贫困治理,就需要政府内部各组织之间开展合作,充分发挥协同效应。政府应做好相关的顶层设计,形成集中统一领导、责任明晰、运行良好的体制机制。首先,要成立专门的数字政府建设领导小组,为数字政府建设提供组织保障。其次,要加强数字政府对于安全防护体系的建设,建立健全数据分类分级保护、风险评估、检测认证等制度,加强政府对于数据全生命周期安全防护[27]。最后,进一步完善政府对数据安全评估、责任落实和重大事件处置机制,提升政府应对数据安全风险的能力[28]。其二,健全有关数智赋能政府治理的相关法律法规制度。在政府数字安全保护方面,落实政府与各企业数字技术合作中的法律与制度规范,强化政府信息化建设和运营的规范管理。另外,要完善组织内部制度,依靠制度明确相关部门的分工,落实好主体责任,确保数字政务系统和数据安全管理边界清晰、职责明确。其三,建立健全数据监督的法律法规,特别是对于政府的数据开放问题,要在坚持数字安全至上的基础上,实现数据事前、事中、事后的全流程监督。

(三)推动多元主体参与

在数字政府建设的大背景下,农村相对贫困治理的未来发展趋势是多元化治理。发挥政府在信息技术基础设施建设、信息资源整合主导作用的同时,要加强相关法律法规政策的出台。另外,在法律层面上要确认各方主体的权利和责任边界,使市场主体、社会主体依法依规参与到数字化公共服务的进程中。此外,政府还要借助其他主体的优势做好数智赋能相对贫困的治理。一方面,扩大市场主体对农村相对贫困治理能力数字化的改造,即依托市场主体拥有的先进数字技术参与到政府治理的全过程;另一方面,推动社会组织参与治理,例如慈善组织依托数字政府打造的合作平台,借助政府提供的优惠政策,通过第三次分配,改善农村相对贫困人口的生活质量,进而推动其减贫退贫。事实上,不断加强政府与市场主体、社会组织之间的配合,形成稳定的合作机制,也为政府相对贫困治理注入新的力量。

(四)提高农民接受度

广大农民是数智赋能农村相对贫困治理红利的直接受益者,因此提高农民的数字素养极为重要。一方面,要多渠道全面提升农民的数字素养水平,不断激发农村相对贫困治理的内生动力。推动农村数字化教育,要充分发挥政府在其中的主导作用。在村一级,通过村干部宣传培训、政策引导等手段,对不同农民群体,有针对性地进行数字知识的普及,不断提高农民的数字素养和数字技能,鼓励其积极参与到数字政府的运行中,让广大农民群体感受到政府数字化服务的好处,为数字政府建设打好群众基础。另一方面,政府要借助数智技术,建设好农民的参与平台,进一步提高农民的参与热情。以湖南娄底涟源市为例,通过借助湖南省互联网监督平台,建立起村级互联网监督工作机制,在平台中增设“村级小微权力”特色板块,让每位村民都可以享有在终端查询公开事务的权利[29]。从办事流程到办事结果全方位透明化,线上线下同步,形成“大众充分参与”的农村数字治理模式。

(五)培育数字精英人才

作为一线工作者,农村基层干部、新乡贤等农村精英群体是农村相对贫困治理的“领路人”和“排头兵”,更是数字政府建设的重要参与者,其自身数字素养高低关系着政府治理效能。

一是要特别注重培养基层公务员的数字治理能力。其一,针对数字人才紧缺问题,政府要做好人才招募工作,并与广大企业、高校、社会组织等在农村数字人才培养方面展开合作,致力于培养既精通信息技术又熟悉政府相对贫困治理业务的复合型人才。其二,健全公务员胜任培养的体制机制。将数字胜任力贯穿于公务员招录、考核、发展的全过程。其三,健全人才考核评估机制。在数字政府建设过程中,政府可以考虑将公务员数字能力与素养考核指标化,并向下级推行,以促进技术人才工作队伍更加专业化。其四,建立人才激励机制。对具有较高素养和技能水平的数字化人才,要给予物质激励和精神激励,激发公务人员干事的动力和信心[30]。

二是要提升基层干部的数字素养。首先,要从思想上推动基层干部进行根本性转变。政府应积极引导基层干部及时转变思想观念,使其充分认识到数字胜任力的重要性,从而不断提升自己的数字素养及互联网应用能力。其次,要加大对农村数字干部人才的培训力度,定期组织主管部门及科研机构人员对其开展数字技能培训,帮助基层干部普及数字化治理知识,提高基层干部的数字应用与管理水平,为农村地区相对贫困治理工作提供人才保障。

三是要充分发挥农村精英群体的优势。地方政府要建立具有吸引力的人才引进机制,引入高端人才和外出人才,例如部队转业军人、高校毕业生、企业及社会组织流动就业人员等一批具备数字素养的复合型人员。同时,结合农村建设需要,放宽人才引进要求,建立人才激励培养机制,让专业人才能够以点带面,充分发挥先进模范带动作用,以人才优势推动乡村振兴和相对贫困治理,也为数智赋能农村相对贫困治理提供更多的智力支持。