基于PPP项目的资产运营体系

肖彤

PPP项目模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。这种模式逐渐成为工程建设的主流模式，运营管理作为全生命周期中十分关键的环节，覆盖可研、投资、设计、施工与运营等整个PPP项目全生命周期，有着基础性、指导性和决定性作用。以运营管理为主要抓手，精细调研，保证项目功能最大化，源头上降低投资成本；在过程中优化设计，严控施工质量与成本，优化项目资源配置，充分结合各方诉求、实施措施和造价差的综合经济分析，既避免了不必要的成本消耗，减少易产生后续运营期質量问题的隐患，又合理地缩短了建设期。

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

二、资产运营管理目的

目前，我国PPP项目模式在基础设施领域发展迅猛，许多PPP项目已逐渐进入运营阶段。项目公司作为PPP项目的运营管理承担主体，提供了包含经营服务、维修养护、运行管理等多种公共服务，项目运营期各个环节的工作至关重要，直接展现了服务的水平与能力。因此，PPP项目运营期管理工作十分重要，涉及的运营管理模式选择应全周期考虑，提早谋划，科学进行决策。而政府目前对PPP项目资产运营机制还缺乏具体详实的指导意见，因此有必要研究分析社会资本参建的PPP项目资产运营机制中存在的关键问题。建立资产运营体系的目的，旨在完善公司承担主要运营责任的PPP项目的资产运营管理体系，规范公司资产运营管理程序，健全运营管理责任机制，提高运营工作效率，防控运营风险，保障项目运营效益，推动建筑行业资产运营的良性发展。

三、 资产运营项目分类

根据项目运营内容和难点可大致分为以下7类：

四、资产运营业务管理体系

在公司资产运营管理结构中，资产运营管理决策小组负责对PPP项目运营方案等重要事项进行评审决策。资产运营部是负责全面统筹公司PPP项目资产运营管理工作，指导和支持运营主责单位PPP运营工作开展，监控PPP运营实施成效的职能管理部门。PPP项目进入运营筹备阶段后，公司根据运营管理需要，指定运营公司作为运营主责单位，负责统筹和管理项目运营具体实施工作，对项目公司或运营承包商运营工作实施管控。运营公司即运营主责单位负责其所在地区PPP项目可研、设计、施工阶段的运营介入和运营管理工作，为做好“全生命周期”运营管理提供基础支持。项目公司系指为实施PPP项目需要而设立的专门公司，是PPP合同约定的法律上的运营责任主体。

五、 资产运营管理流程

运营管理流程包括以下几个阶段：项目可研阶段、项目设计施工阶段、项目运营筹备阶段、项目运营阶段以及项目移交阶段。

（一）项目可研阶段

应与业主方沟通PPP项目绩效目标以及绩效指标体系，明确项目运营范围、运营质量标准、运营成本的计价方式、具体构成如项目大中修、恢复性维修等责任界定和费用承担主体等主要内容，分析运营难点与风险要求，准确测算项目运营收支。对于有多个子项目的，应争取按子项目分别进入运营和付费期。运营公司应组织运营专业人员参与新拓展 PPP 项目的可研报告编制，关注项目绩效考核评价、运营效益评价等内容；参与PPP 项目投资合同的评审工作，应确保投资合同满足项目可研条件，重点关注绩效考核内容。根据项目运营情况，应逐步建立所在地运营成本数据库。

（二）设计施工阶段

设计阶段应视情况邀请运营专业人员或运营行业专家参与项目的设计审图环节，基于运营管理工作经验和要求对项目各项设计提出具体意见，理论上确保项目各类设施适应运营工作的要求。施工阶段应结合运营需求，于施工期内视情况组织运营专业人员考察施工现场，对项目实际施工情况（包括设计变更等）提出意见和建议，不断优化项目设计、施工方案，做好建设期成本控制。

（三）项目运营筹备阶段

项目正式运营前的一年为项目运营筹备期，该阶段的资产运营管理工作由公司指定的运营主责单位负责完成，目的是在项目正式运营前完成运营筹备，为项目运营开展提供支撑。

1.项目运营交接工作

地区公司负责在项目进入运营筹备期后及时组织项目运营交接，资产运营部、运营公司、项目公司参加，地区公司需向运营主责单位提供项目从可研到实施阶段的涉及运营的全套资料，包括但不限于两评一案、可研报告、招投标文件、PPP 合同等，做好资料交底。

2.运营前期准备工作

运营主责单位应建立项目运营管理体系和组织架构，建立有效的沟通协调机制，理顺对接关系，保障运营工作顺利开展。梳理项目概况、付费模式、运营收支、实施过程、交/竣工时间、运营内容、运营范围、运营责任边界划分、运营风险点、运营期限等项目基本情况。运营收支测算应考虑项目公司层面运营管理费用，同时，明确运营依据，梳理项目运营的行业政策法规、运维技术规范、地方收费标准、运维相关定额、行业批复文件、绩效考核办法和项目实施方案、实施批复及 PPP 合同等内容。

3. 运营方案

运营方案应包含项目情况、运营依据、运营目标、运营模式、运营管理制度、管理机构和岗位设置、运营工作实施计划、运营成本控制和收入保障措施、运营风险及应对措施、移交方案，并将项目基本情况表、委托合同、项目各方责权分配表、培训方案、管理制度清单、政策法规和行业标准目录及相关具体工作程序流程图表等文件列为运营方案附件。

4. 运营承包商管理

应通过多渠道积极寻找各专业类别富有运营经验和绩效考核应对能力的优秀运营承包商，建立并丰富运营承包商资源库。承包商审查内容包括整体运营管理情况、已运营项目情况、已运营项目近两年绩效考核成绩等资料。需要考察的运营承包商，组织相关人员进行实地考察，考察内容需重点关注项目运营管理情况、工作人员访谈、行业主管部门和公众评价情况等。

5.合同管理

运营主责单位负责组织运营合同的起草、谈判、报审和签署工作，资产运营部给予指导和支持。起草委托运营合同时，应详细明确运营范围、运营内容、运营期限、运营标准与要求、合同价款与支付安排、运营期履约担保、各方的权利义务、运营绩效考核、保险、违约责任、争议解决等关键内容，要求第三方运营公司提供履约担保，将委托费用支付与绩效考核结果挂钩，最大限度规避委托运营风险。委托运营合同的核心条款约定应与项目投资决策意见、项目可行性研究、投资合同相关内容保持原则一致。在运营实施过程中，如运营合同条件发生变更，需要签订对运营合同各方具有法律约束力的补充协议等文件时，应按原合同审批流程审批权限进行审批。

6.项目接收工作

运营主责单位应在项目交/竣工验收前制定好项目接收计划，梳理接收清单，明确接收标准和内容。重点核查是否存在因设计施工问题导致的质量和安全隐患风险，提前明确施工质量责任和日常维护管理责任，做好运营风险排查及相应处置工作。运营主责单位应按照运营方案中制定的管理架构，提前做好或要求运营承包商做好人员的安排、招聘、培训工作。在PPP合同中有明确约定运营起始时间的，以PPP合同约定为准。在PPP合同中未明确约定的，运营主责单位应协调政府及实施机构，以文件、函件、会议纪要等书面方式明确项目的进入运营及付费的时间。

（四）项目运营阶段

项目运营期内资产运营工作由运营主责单位负责完成，确保项目绩效考核成绩和运营效益，为实现项目投资回款和合理收益创造良好的基础条件。

1.做好项目年度运营计划

具体应包括运管目标、运营环境分析、年度运营策略及重点工作任务、项目风险分析及应对策略等内容。在运营组织实施工作开展过程中，参照项目运营方案，按照审批后項目运营计划并结合试运营经验，组织实施项目运营工作。具体包括运营业务管理、制定项目资产管理运营手册、维养管理、安全应急管理等。

2.加强对PPP项目运营过程管控

视情况采取视频调研和现场调研相结合的方式，对PPP项目开展运营情况调研。视频调研内容包括但不限于：项目运营状况、年度计划完成情况、绩效考核情况、重点工作完成情况、当前项目运营风险及应对措施等。现场调研主要包括听取运营主责单位运营情况报告、调研项目运营现场、检查运营方案执行情况、拜访绩效考核部，同时形成调研报告。

3.做好运营绩效考核管理工作

应参照项目PPP合同、补充协议等相关文件，围绕项目考核内容，做好项目绩效考核管理工作，资产运营部负责运营绩效督导。根据PPP合同约定的运营绩效考核条款，组织编制绩效考核保障手册，建立运营项目内部考核程序及考核成绩预警机制，明确责任划分工作。运营主责单位应在政府实施绩效考核工作开始前完成各项目预考核工作，提前改进并完善不合格事项。资产运营部对照年初公司批准的项目年度运营计划，定期拟定PPP项目运营绩效考核计划，针对性地开展运营绩效督促工作。对可能无法达到年初各项指标预期的项目下达经营绩效督促通知单，督导运营主责单位提交经营绩效强化措施，降低项目运营风险。

（五）项目移交阶段

“正式运营期满前一年”至“运营期满”或合同约定的移交准备期，为项目移交阶段，运营主责单位要牵头做好项目移交工作，完成投资回款、PPP项目公司清算，总结项目经验，为今后同类型项目的运营奠定基础。运营主责单位须在项目进入移交阶段后启动项目移交准备程序，按照运营方案中已确定的移交流程，逐步推进项目移交工作。按照合同约定，邀请相关部门共同组成项目移交委员会（小组），全面负责项目的移交工作。运营主责单位应与政府行业主管部门（绩效考核管理部门）在不晚于运营期结束前明确项目具体的移交程序、范围。运营主责单位应按照与政府行业主管部门（绩效考核管理部门）协商的移交流程，做好项目移交仪式安排和后勤保障工作，确保项目顺利移交。在项目投资回款、担保（或保函）等款项全部收回并顺利完成移交后，地区公司负责完成项目公司清算或股权转让工作，后期要做好PPP项目后评价工作。

六、综述

PPP项目的运营管理工作充满多边性和多样性，给投资公司带来巨大的挑战同时也带来机遇，为保证高质量的运营管理，需要投资公司做到以下几方面：人才梯队配置合理，组织架构设置科学，各部门有效联动，考察考核机制健全，不断提高运营管理水平，及时转变运营管理思路和方式，真正做到“前期策划先行、中期严格把控、后期考核反馈”。

（作者单位：陕西交通职业技术学院）