贵州省债务风险及化解措施

黄樱

本文拟通过研究贵州省以大型国企发债、多渠道筹资等方式处理政府债务负担重的化债措施，为全国资本市场操作和其他地方的债务处理提供可以借鉴的新思路。

贵州地处中国西南腹地，受地理条件制约贵州经济发展较为受限，GDP规模小、财政自给率低，2012—2020年贵州GDP保持高增长的同时也伴随着贵州的债务规模持续上升。贵州省负债率偏高，广义负债率仅次于天津居全国第二。而且城投平台数量众多、有息负债规模较大，部分地区城投债务短期化和非标化。城投加杠杆集中于2012—2017年，2019年以来显性债务增加较多。贵州采用“边举债，边发展”的增长模式，2012年以来经济快速增长，债务也不断累积。在这样的情况下，贵州仍然可以加杠杆，其深层原因值得剖析。2018年起贵州持续推进化债，成果逐步显现，2021年上半年化解隐性债务336.74亿元，债务风险等级实现“红转橙”。

一、引言

随着改革开放的全面推进，国内市场经济高速发展，为了促进经济增长，国家将基础设施建设与城镇化建设作为发展的主线任务。1994 年，国家正式推行了分税制改革，地方政府为了促进本地经济发展，纷纷成立城投公司。城投也是地方政府的“钱袋子”，其主要负责在政府指导下开发土地及基建工作。最近几年，国家陆续出台政策规定“改善地方政府存在的隐性债务增量现状，使隐性债务存量得到妥善解决”，因此，地方债风险受到了社会各界的普遍关注。

贵州省政府公布的《贵州省2019年全省和省本级预算执行情况与2020年全省和省本级预算草案的报告》指出，截至2019年末，本地政府所具有的债务余额共计为 9673.38亿（其中，一般债务金额为5945.73 亿元、专项债务金额共计3727.65 亿元），在全国范围内这一规模位居第六，所产生的债务率达到100%，而隐性债务规模则并未包含在其中。面对这种情况，应采用科学手段使地方债务风险得到合理控制，从而促进地方经济的高效发展。

二、文献综述

學术界普遍认为，产生地方政府债务的原因，包括财政、晋升制度、金融、债务管理以及土地等多项因素。从财政方面来看，自从国家提出了分税制改革之后，导致中央与地方政府之间的权责面临不匹配的现象，在财政收支方面产生了较多矛盾，由此也就出现了大量的隐性债务。从金融方面考虑，随着金融工具的不断发展，政府在债务管理方面仍比较滞后，因此也激化了二者之间的矛盾，最后产生了监管隐性债券。在土地方面，毛捷等认为，土地作为国有资产，是融资平台与地方政府之间产生资金交往的重要途径。在晋升制度方面，吉富星提出的观点为，在财政分权制度的影响下，随着晋升激励机制的广泛存在，也造成了隐性债务膨胀的现象。在债务管理方面，杨灿明等表示，在债务管理过程中，由于缺少完善的监管制度，因此也不断扩张了债务规模。

通过对隐性债务风险化解进行研究后发现，第一，必须要明确中央机关与地方政府之间所享有的财政事权。刘金林等提出的观点为，最为重要的就是明文界定中央与地方政府之间的权责关系，根据产生的支出责任，对执行成本进行测算，保证事权与财力之间形成良好的匹配关系。第二，对于地方政府债务来说，应构建出完善的预算管理体系。匡小平等表示，在构建地方政府债务管理模式时，起到主导作用的即为规则控制，并以市场约束为辅，对地方债务合理约束。第三，在化解存量债务方面，杨志勇提出的观点为，针对地方政府而言，在涉及债务偿付的问题时，如果是短期时间内，则可采用政府资产变现等措施进行解决；若是中长期的话，应构建完善的资产负债表，在政府决策过程中，提高监督效率。

三、贵州省债务问题的现状

最近几年以来，全省广义债务规模逐年递增，2014年时，地方政府债务余额共计为8774.3亿元，截至2020年末，这一数额增长到10990.6亿元，发债城投有息负债余额增长到14939.3亿元，广义负债率大约为140%。在2021年的城投债券规模占比中，贵州省排在前11名。

根据图1-1可知，贵州在经济飞速发展的同时也飞速地扩大了债务规模。2012年，中央出台了《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（旧国发2号文），为贵州省的经济发展提供了政策导向。贵州省在建设基础设施时，广泛应用举债筹集资金的方式，也收获了良好的发展成果，交通、大数据以及旅游等行业也具有广阔的发展前景。

四、贵州省债务问题的四个特征

（一）具有较大的负债率与债务规模

贵州下辖的各市县普遍具有较高的负债。其中，以下几个地区的负债率超过100%，包括贵阳、六盘水、安顺以及遵义，通过对遵义、六盘水以及安顺等地区进行研究后发现，其财政较弱，部分地区甚至财政自给率不超过35%，如图2-1所示。

（二）城投平台数量众多、有息负债规模较大

贵州有着极其庞大的城投平台数量，截至2020年末，其中发债平台共为154家，在全国中位居第六名，同时在发债城投有息负债的余额上，更是高达14939.3亿元，显性债务余额（地方政府债务余额）是其1.4倍。而贵阳及遵义作为最大规模的有息负债城投平台，更是超过了2000亿。

（三）部分地区城投债务短期化和非标化

对贵州省某些地区的城投有息负债进行结构上的分析后，可以发现其具有短期化以及非标化的特点。其中六盘水和遵义作为最典型的例子，在短期有息负债占比上、非标融资占比都占了极高比重。

贵州最近几年以来，城投非标违约现象开始出现在一些市州，涉及了私募基金、资管、信托等一系列产品。遵义在2019—2021年非标违约数量高达38 次，是违约数量最多的地方；之后才是六盘水、铜仁、黔南州等。2019年下半年至2020年初，全省在2020年初的非标违约数量趋近小高峰；在2021年逐渐回升，直到年末才开始有所改善。

（四）城投加杠杆集中于2012—2017年，2019年以来显性债务增加较多

在2012-2017年间，贵州的城投平台较多举债，2019年之后增加了更多的显性债务。2012-2017年间，贵州省城投债余额从414亿元增长为3370亿元，近7.1倍的增长，在此期间内，显性债务余额处于稳定状态。受到非标违约这一负面舆论影响，2018年在发行城投债上受到极大阻碍，同时在监管叠加隐债上越发困难，政府凭借城投平台进行大规模融资的方式难以为继。而2019-2020年间，建制县隐债化解试点由于开展了债务置换，其显性债务处于上升趋势。

五、贵州省债务问题的化解策略

（一）化解措施

直到2018年，贵州才开始正式处理债务风险问题。省政府重点落实以下工作：首先，核查统计地方政府的隐性债务变动情况；其次，严格监管相关隐性债务风险的防控化解工作，在债务的变化以及相关风险的预警上，以财政部监测平台作为关注区县动态的主要窗口；再次，大力监管地方政府在债券资金上的使用情况。最后，在2022年的预算执行报告中指出“安排财政资金、出让闲置和经营性国有资产权益、核销核减等措施，化解存量政府债务和隐性债务”，“扎实推进县区化债试点”。2022年2月出台的《贵州省国有企业融资管理暂行办法》明确指出了在融资上，其成本应控制在8%内。

贵州化债措施主要分为四方面：

1.召开投资人恳谈会。贵州省地方金融监督管理局在上交所举办贵州省债券市场投资者恳谈会、贵州省夏季政金企融资对接活动周第五场专项活动，对投资人情绪起到良好的安抚作用。然后将落地项目谈妥，最终确定好资金来源，进而融资转化，降低风险。最后则是在市场机构参与其中，妥善将风险化解，以此推动融资，将债务问题理清。

2.多渠道筹集偿债资金。通过近年来预算执行报告分析，贵州省于2018年进行统筹分配，以32.47亿元为债务高风险市县的到期债务作本息偿还；贵州还开创了省级债务风险应急资金池，目前各市州的债务风险资金池均已建立。2019年则是采用“化小、化优、化转、化长”思路，推动融资平台公司转型、安排预算资金偿还，以及盘活处置资产等一系列措施用以化债。在2020年通过纾困资金、化债应急周转金和到期债务展期重组等措施，帮助化债工作顺利完成。

3.以地方国企支持化债。采用适当方式运作贵州某大型优质国企约4%的股份（合计5024万股），将其划至贵州省国有资本运营有限公司，再由当日收盘价的总和来运算，最后评估部分的股权约有587.5亿元市值，再通过融资平台进行收购。2020年9月，在对贵州高速公路集团有限公司进行收购时，放出了近150亿元的债券，相当于14.7%的股权，全部持股人为贵州省国资委；开放债券投资。2020年9月，贵州某大型国企股权的控股子公司将其稳定收益类的有价证券用以投资业务的开展，其中整个投资规模约占总资本七成左右；最后则是基建捐赠。2020年10月，贵州某大型优质国企捐资2.6亿元给仁怀市政府，将其用于1万吨生活污水处理厂的建设，捐资给习水县政府约5.46亿元，用于习新大道的建设。

4.由贵州省金控集团提供担保。贵阳于2020年8月举办贵州债券发行洽谈会，贵州金控集团将为全省各市县提供帮助，共同解决政府隐性債务，再以出具流动性支持函以及签订担保协议等方式有效维护债券市场稳定。

（二）化解效果评估

贵州2019—2020年城投融资改善比较有成效。2019年，贵州城投的融资环境得到了质的飞跃，其中信用利差更为稳定；到2020年，其净融资及信用利差一直保持良好。

贵州的融资环境在2021年后呈现不利的趋势，与各个地区相结合来看，整个信用利差的幅度变化最小的是贵阳市，而在2020年12月与2022年1月之间，其信用利差从324.13bp升到339.8bp，其中信用利差走阔幅度最大的是安顺市，从2021年6月开始，信用利差走阔高达1000bp。到2022年2月10日，黔西南州、遵义市、六盘水市、铜仁市、黔东南州在信用利差上都已达到600bp，整体来看稳居历年最高。而一级市场上，贵州2021年各市州的净融资额都是负值。

结语：

在增长模式上，贵州以“边举债，边发展”为主，而2012年后，随着飞速增长的经济，债务的积累也在持续增加，在对地方政府的债务以及发债城投有息负债进行分析后可以发现，其主要具有以下特征：城投债务短期化非标化、潜在隐性债务负担较重以及呈现负债率偏高等。贵州在2018年后就开始了持续推进化债模式，取得较为显著的效果，仅仅在2021年的上半年就将336.74亿元的隐性债务成功化解，最终达成了“红转橙”的债务风险下降；同时整个2021年产生了266.39亿元特殊再融资债，用以存量债务置换。即使如此，贵州在2021年的城投平台整体融资环境上尚未放松，完全化解偿债压力仍需要继续努力。