20世纪初期哈尔滨商人阶层市政参与的角色转换

时 妍,张 忠

(黑龙江省社会科学院 a.学习与探索杂志社;b.历史研究所,哈尔滨 150028)

在市政近代化的过程中,商人阶层作为近代城市发展的主要参与者,发挥了重要作用,而其扮演的角色也有明显变化。近代商人、商会研究早已成果斐然,市政近代化问题近年来也备受重视。目前对商人阶层参与市政的研究,多集中在清末民初时期商人阶层作为政治势力在市政管理中作用的增强,对南京国民政府时期商人阶层参与市政的削弱则基本归于中央政府国家权力的加强,对于商人阶层全方位参与近代市政的方式、程度与影响等的演变,尚值得进一步探讨。哈尔滨作为近代因路而兴的国际商贸城市,商人阶层的市政参与尤为典型。故本文以哈尔滨为例,探讨20世纪初期商人阶层参与市政方式、程度、效果等的变化,并将其置于具体的历史情境中进行认识。

一、权力真空与商人阶层主导市政

中国传统城市多以政治军事职能突出,不是一级独立的行政机关,没有单独的市政管理机构,更没有市政管理理念。“完全自然,集肆成市,用以做商民之交易场。所有交通建筑,一任占有人自由支配,官厅毫不准和,故彼时无所谓市,更无所谓政也。”[1]作为城市民众中的活跃分子,商人阶层自然成为传统市政事务的主要参与者。只不过,这种参与是自发而随意的,且基本限于道路、卫生、慈善等与商人生产生活密切相关的方面。随着近代城市的急剧扩张,诸多城市社会问题日益暴露,原有的单纯依靠行政衙门的管理体制已无力应对。地方政府的行政力量和经济力量不能有效维持近代城市运行的情况,为近代商人阶层全面参与城市公共事务与管理提供了更多的空间。

哈尔滨作为因路而兴的近代城市,城市属性非常特殊。20世纪20年代之前,大半区域被俄国人掌握的中东铁路附属地控制,自开商埠区域很长时间一直没有专门统一的行政机构负责地方管理,1905年成立的滨江关道也只是吉林将军下属的派出机构,负责地方的对外交涉事务和征收关税。1913年始设滨江县,县治设于傅家甸,仍归吉林省管辖。哈尔滨商人阶层因而在市政中发挥了更积极主要的作用,参与市政的范围与程度也较一般城市的商人阶层更为深广。

面对日益繁杂的市政事务,哈尔滨商人以商会为依托,积极参与地方的社会公益、市政管理等各项公共事务。1901年,傅家店商民组成滨江公益会,道里(埠头)商民组织商业公所,田家烧锅(上号)商民组成商务会议所,均系商会之前身[2]30。1904年,傅家店商务总会成立。1908年,依照清政府法令,商工合组,成立哈尔滨商务总会,原上号公益会、傅家店商会改为分会。1916年,哈尔滨商务总会改称哈尔滨总商会。随着商会组织的建立和发展,商人阶层相互之间的联系日益密切,逐渐成为相对统一的整体力量。商会组织作为清末民初商人阶层参与城市管理的主要组织形式,也成为国家权力机关以外的富有影响的政治实体。

以清末地方自治运动为契机,商人阶层掌握了相当部分的市政管理权。1908年,清廷颁布《城镇乡地方自治章程》,赋予地方一定的权力,范围包括“操办学务、卫生、道路、农工商务、善举、户籍、征收税务”等。同时颁布的《城镇乡地方自治选举章程》规定,各级议事会、董事会的成员均由地方选民选举产生,且现任官吏、军人、巡警不得当选。这样,拥有强大经济实力和一定社会影响的地方士绅和商人得以跻身于各级自治机关,进而掌握了地方自治机构的领导权。在清末新政的“自治”框架下,城市自治机构的权限日趋扩大,市政建设、环境卫生、公共安全、交通运输、文化教育、公用事业等应属于地方政府的行政管理事项基本被政府让渡。哈尔滨的城市控制体系也由官方控制发展到由以商会为中心的民间社会组织承担相当一部分城市控制功能。

1915年后,傅家店地区先后出现了由商会组织的马路工程局、地方卫生局、江堤工程处等城市管理机构,负责相关公共工程和公共事务的规划、建设和管理。这些机构都是由地方绅商组成的自治性质的管理机构,马路工程局“其内部组织即由各街各推选一人,到处办事,遇有应行修理街道,遂随时会议”[3]。地方卫生局“设参议会,以三十人组织之,其参议由地方绅商公举”,“以清除城区街道,拉运沿街秽物,办理公共卫生为宗旨”[4]。1923年8月,松花江水泛滥,哈尔滨江北松北镇“白茫茫如同泽国”,南岸圈河一带一片汪洋,水深5尺许,洪水危及傅家甸和道里[2]253。“前以江堤决口大水为灾,淹没万余户,损失数百万,咸归咎于负责无人以致于此,本埠绅商两界日前特假滨江商会地点开会,共同议决组织江堤工程处,由绅商两界推举参事三十名,由参事中再行互选处长副处长各一人,总稽员八人。”[5]这些机构填补了政府在城市建设与管理中的制度缺陷,有利于城市管理的近代化发展。

商人主导管理的城市公共事务逐渐突破了道路、水利、教育、慈善等传统界限,逐渐扩延至与市民生活尤其是商业经营密切相关的社会保障、环境卫生、公共安全等公共事务领域。近代哈尔滨城市空间形态复杂,治安混乱,商家遭劫之事屡有发生,滨江商务总会多次召集商家合议设立商团办法,并于1916年10月2日正式组成商团。商会会长张香亭任商团团长,团丁200名。商团成立后,主要在傅家甸商业区协助警察巡逻警卫,此后,商团编额时有扩充,1922年后,编为地方警察,饷需仍由商会负担。创办于清末的滨江地方消防会,由于经费困难无法维持。1913年由滨江县商会接办,并投资加以扩充,消防队长由商会会长兼任。“民国二年,经商会总理高辑五,因地方自治会所设消防经费无着,拟即取消,以消防关系地方公益,乃由本会筹款接收,尽力扩充,以辅警察消防。”[6]哈尔滨总商会董事会于1916年设管理旅哈私立学堂会董2人,并由商会组织或资助各业办商业学校,支持各界人士办财会、医学、外语等专科学校。1916年,哈尔滨总商会创办同仁医院,由总商会向医院支付一定的经费补贴。哈尔滨粮业公会于1920年创办了私立职业学校,当时在校学生总数达百名以上,由谷物厘金税中划出四分之一作为办学经费。

商人阶层也积极致力于城市公用事业建设。随着城市工商业的迅猛发展和人口剧增,传统的城市基础设施已经不堪重负。一些有识绅商出于自身经济利益和民族情怀,依托商会组织和自身的经济优势,创办供电、供水、交通、通讯等城市公共工程和公用事业,成为近代市政公用事业的开拓者。1908年,滨江县商会在傅家甸北头道街开办了第一家由中国商人经营的市内电话局。1910年,该电话局改为滨江电话股份有限公司,安装15台自动交换机。1915年,中东铁路管理局与滨江县商会订立互通电话合同,道外与南岗、道里地区开始互通电话。哈尔滨电车业的创办最初就是由爱国商人积极参与,向公议会提出招标创办并提出优惠条件,战胜了俄、日竞争者,获得了哈尔滨电车的创办权。“民国九年,哈市董事会有招商承办市内电业之计划,中外商人投标者,约五六家,竞争甚烈,而华商徐鹏志赖地方官商之援助,先后交付市会押金一百万元,遂取得市内承办电业之特权,定名为哈尔滨电业公司。”[7]1哈尔滨自开商埠地的开发,最初采用官办民助商埠公司的方式进行,1907年终因政府财力不支没有集齐股份而失败。20世纪20年代,商埠地开发改由民营股份公司主导,政府给予优惠政策扶持的方式。新商埠地的开发取得了巨大成功,“以四家子地面而论,出放未及五年,目前,楼阁连云,商肆林立,地价奇贵,寸土寸金,以前荒凉土地骤变为启盛之区”[8],“几乎与天津上海并驾而齐驱”[9]。商人依托商会这一新型的商人组织,积极参与城市的市政管理、工商管理、社会公益等各项公共事务,反映了商人阶层对早期市政近代化的主导。

二、国家权力加强与商人阶层丧失市政主导权

清末城市行政权的让渡是国家权力和控制力衰弱的结果,商人主导市政有浓厚的政治角力背景。民国初期,国家建构体现为国家权力的扩张和向基层社会的渗透。20世纪20年代初始,随着官方对哈尔滨城市事务介入程度的一步步加深,商人及其团体逐步丧失了市政主导者的地位,城市政府在推动城市近代化发展中的作用日益突出。

具有政府权威的专门管理机构的确立,对商人阶层主导市政管理是很大的削弱和限制。1927年12月1日,滨江县将马路工程局与卫生局合并,改设滨江市政公所,“隶属滨江道尹公署,具试验章程,办理市政”[10]。市政公所掌握了原本由商人阶层控制的城市管理职能,已具备城市政府的雏形。从职能范围看,市政公所对市政管理的各方面都有涉及。“将占设之滨江地方工程局、卫生局及其他属于市政范围内之机关一律归并。”[11]从组织机构看,市政公所施行分科办事的组织架构,排除了商会的控制。市政公所“分设总务、建筑、交通、教育、卫生五科。每科设主任一人,承所长及会办之命,主管本科事务。助理员二人至四人,承主任之命,分任本科事务。”“附工程,卫生两队,计一百余人,置正副队长分领之。”[12]28从人员构成看,市政公所主要由专业官僚构成,绅、商基本被排斥在外。“滨江市政公所置所长一人总理全部事务,由道尹呈请省长委任,会办二人以滨江县知事、滨江警察厅厅长兼充,由道尹呈请省长加委,协助所长办理全部事务。”[13]237

不过,这一时期的地方代议机构仍然主要由绅商组成,还拥有较大的影响力。市政公所还不是一级政权,政府力量还比较薄弱。“本公所为集思广益起见,呈请道尹择地方绅商之富有资望经验者,函聘十员为评议员,组织评议员会,遇有重要事项开会讨论公决之。”[13]246-266“道外市政公所自成立迄今将二年矣,此二年中市政并未十分进行……截至现在止,若某某等机关场所,均未能一一依法接收,此中隐况当不言可喻也,无他,所谓之当地绅士等之能左右之故也。”[12]173

随着南京国民政府的建立,中央政府的权力大为集中,城市管理体制方面同样如是,地方代议权受到很大削弱,城市政府成为市政事务的主导者和领导者。1928年7月颁布的《特别市组织法》和《市组织法》规定,参议会有参与地方立法之权,但仅限于“审议”各种地方单行法规及预算决算,而不具决议之权。其罢免政府官员的权力,亦限于呈请上级政府核行而止,而不能自行罢免。市政府的权力却比以前大为增强,代议机关的权力最终受到行政权力的制约,参议会“虽为市民代表机关,并无实在权能可以制裁市长之执行任务”[14]。钱端升等一些当时的市政专家认为“该制缺乏自治精神,市参议会权力过小,为官办市政”[15]367。 1930年5月新的《市组织法》颁布,进一步降低了市参议会的地位,剥夺了其原先的罢免市长权,仅有“建议讨论审查补助……借以征集市民公意,改进市政”[15]376之权。

1926年11月,奉系军阀在哈尔滨原中东铁路附属地建立了哈尔滨特别市, “特别市自治机关正式成立后,直隶于长官公署,不归市政管理局管辖”[16],机构设置主要有市自治会、市参事会、市政局以及独立的监察委员会和估捐委员会。1928年东北易帜后,哈尔滨在城市行政建制上与南京国民政府的地方政治行政建制相接轨。商人阶层不仅退出了市政事务的具体管理,参议权也受到很大削弱。市自治会议决的事项五日内呈经特别区监督官署核准,送交市长执行。市长对于市自治会议决事件认为不适当者,可提请复议,市自治会如仍执前议,由监督官署裁决。1929年5月,滨江市政公所裁撤,成立滨江市政筹备处。市政筹备处依照1928年国民政府颁布的《市组织法》制定的政府组织规则进行规范,职能和行政范围较前更加扩大,掌握了更全面的城市管理职权。“滨江道尹蔡连升任市政筹备处,原市政公所所长温和任第二课课长。”[17]从哈尔滨特别市和滨江市政筹备处的权力关系和机构设置可以看出,市政府的权力得到加强,机构设置更加完善。

与行政管理领域的单向退出不同,在市政工程建设和公用事业领域,商人阶层的市政参与呈现两种趋势,一种是被政府力量接收或合并,一种是政府主导下完善行业管理和竞争机制。

电气事业是收归官办的典型。20年代末,借回收利权的有利时机,哈尔滨的电力事业实现了统一。1929年8月,哈尔滨电业公司以250万元收购滨江耀滨庆记电灯公司全部资产,“除北满电气会社外,全哈电业,悉归统治矣”[18]。1930年1月,哈尔滨电业公司改称哈尔滨电业局。哈尔滨电业局从其组织结构即明显表现出这是一个完全官办的公共事业机构。“本局为吉林省政府官营电业,以综理哈尔滨及滨江市街电灯电车及其他电气事业为标准。本局设督理一人由省政府派委,督饬本局应办一切事宜。”[7]5至此,哈尔滨的民族电力事业实现了国家的统一控制与经营,改变了外资垄断和电力经营分散造成的用电昂贵等现象,不仅提高了生产效率,而且提升了普通市民的生活质量。通讯事业的收回和电力事业类似。1930年7月,东北交通委员会决定将哈尔滨电话总局、电报局、无线电分台(广播)、哈满绥长途电话局合并,成立哈尔滨电政总局,隶属东北电政管理局。除滨江电话股份有限公司仍为商办外,哈尔滨电信业也基本实行了统一管理。二三十年代,哈尔滨电力、通讯等公用事业的收归官办,一方面是近代哈尔滨反抗外国侵略的重大胜利,同时也反映了城市政府力量在公共事业领域中的增强。

环境卫生事业则改由政府制定规则,行业公会负责管理。1923年开始,城市污物处理改变了专营包办制度,允许私人运秽车辆参与,对于私人运秽车辆采用行业公会的形式加以组织和管理,而政府则通过制定法规进行约束和监督,形成了以行业公会自律和政府管理相结合的行业准入制度。“东省特别区行政长官公署指令第六八九号,取消华滨公司专利拉运秽物,另订管理卫生车规则。”[19]“此后关于清除秽物事宜,由本处规定管理规则,制定卫生车执照及车牌编制号码,经由市民来处请领,无论雇佣及自用车辆,均准自由拉运,革除专利禁止垄断,惟拉运路线、出车时间及倾倒地点,应遵守处定规则办理。”[20]1923年铁路附属地区域成立了卫生车公会,并制定了《哈尔滨特别区卫生车公会规则》,内容包括对于入会规则和范围、公会组织形式、职责的规定,对于垃圾清运方式的规定,对于与政府关系的规定。(1)具体内容参见《哈尔滨特别区卫生车公会规则》,哈尔滨市档案馆馆藏档案(LD001-67)。

商人举办的其他社会事业也被陆续纳入政府统一管理。滨江市政公所对民办慈善事业的接收和整合,突出说明了政府权力的集中与市政管理中商人色彩的褪去。根据“滨江市政公所修正章程第三章第十七条之规定,凡是于市内公共娱乐场所及慈善事业,均应归市政公所经营管理”[21]。

三、回归本位:商人阶层市政参与转变的实质

商人阶层市政参与方式的变化与近代国家权力的衰弱增强相伴随,却不仅仅是国家权力加强和中央地方之间、官商之间博弈的结果,更主要的则是市政近代化自身发展的需要和商人阶层自身社会属性制约的必然。

商人主导的市政引导了哈尔滨市政的早期近代化,促进了哈尔滨城市的起步,但也很快暴露了很多问题。商人阶层主导的市政管理机构不能担负全面深入地管理和建设城市的历史使命,不能适应现代城市发展的需要。20年代的哈尔滨城市环境卫生问题即是典型体现。

早期哈尔滨城市环境卫生的管理,像其他传统城市一样,没有官方的参与,没有专职的部门和人员管理环境卫生,作为公共场所的街道由店铺、住户各自清扫或由居民自行筹办清扫。随着清末地方自治的开展,环卫事业交由地方自治机构办理,形成了商会主办,警察监督的局面。

城市自治会本身既无管理权威,又无人力物力,只能采取招人包办的方式,包办效果仍然不佳,经费问题是难点所在。“净街卫生以及除秽车辆,均招人包办。设立净街处一所,每月俄洋一千七百元,冬季一千九百元。款项由商民抽收,每月一人捐俄洋五戈比。”[22]1911年9月份“共收一千二百余元,尚亏六百元”[23]。“数月以来亦未见收若何之效果,究其原因实经费支绌。”[24]8-10商会以没有征税权力为由,想把卫生事业交还警政机构,“此项事务始因警察事务所经费不足曾拨归城自治兼办,而城自治复雇人包办,平时仅将公共场所逐日清洁,冬令则扫去积雪而已,挂一漏万,办法殊多缺陷,知事到任后体察及此,深悉其非当与警务长协议,仍提归该所专设卫生股以司其事”[25]。“查地方警察官制第一条,地方警察厅设于省会或商埠地方,管理省会或商埠之警察卫生消防事项语,可见办理卫生系警察职责,不应划归地方人民管理。”[24]49而警政机构则坚持只行使监督权而不涉及具体的清扫事业。“查各国公共卫生或由地方专设机关办理或附设于董事会,官厅只处于监督地位,哈埠则向归警察办理。地方不谅办事之难,动不满意,是监督人者反为人所监督矣。”[24]8-10“此次警厅所转移者只扫除秽物,清洁街巷一部分而已。此外关于卫生各事仍应完全负责……其转移之后,绅董办理是否合法,各街巷之积秽能否一律净尽及夫役扫除有无偷惰,警察当然处于监督地位,自应由警厅会同办理。”[24]49

1915年,由绅商发起设立地方卫生局,然而地方卫生局的管理仍然不能有效改善环境卫生的滞后状况。“卫生事业由地方卫生局主司,彼时其当事人等皆徒尸其位,尽量收地方卫生捐,所表现之卫生事业,不过破水车及秽物车数辆,与老弱兼备之清洁夫数人而已;其他卫生事业范围内,应行设备者,率皆阙如。举其荦荦大者,若公立医院、公共厕所、垃圾箱以及清洁饮料水等事,均未能设备周全。”[12]131

造成这一问题的根本是体制缺陷。商人阶层主导下的市政管理,不论是自治会还是卫生局都没有独立的财政权,也没有独立的管理权。作为官治附属和补充的城市自治机构并不拥有相对独立的城市行政权,还未成为拥有独立城市行政权的一级政权实体,无一例外地要受到地方各级官府的监督和严重掣肘。其他公用事业也存在类似情况。城市道路的修建一直没有权威的机构管理,也没有统一的核算和征收标准,地方马路工程局依靠地方集资难以维持,很快就陷入入不敷出的困境。20年代后期的马路修筑招标中甚至出现了无人投标的情况。“市政处投标修路,各包以尚欠巨款未清,因无款垫办,竟无一人投标,是以道外马路全年亦终止兴修。”[25]

工程局、卫生局等商人主导的城市建设和管理机构与传统的地方官府同时对城市实行控制,还造成行政权力的重叠、交叉和混乱。“各自为政,各行其是,调至地方市政诸大端应兴应革者甚多,上峰无有责成,商民啧有烦言。”[12]173当时哈尔滨的城市消防事业,消防队与民间救火组织各自为政,一遇火情时常相互掣肘,甚至因水源和道路而造成混乱的局面。“本埠有消防队三,每遇火警,向系不分畛域,同往扑救。惟同一火警,情形有别,其如微小火警,在实际上有数名消防队兵即可营救,乃将所有三消防队同时出发,不惟损伤车辆,多耗费用,且于商民货物财产上受水损坏,亦非浅显。甚至同时别处发生巨大火警,因消防各队均已出发致欲争救而不能。”[26]

另外,由于组织结构简单,没有严格的行政分工,机构的主要职员多数为传统地方政府中的旧式官绅,缺乏近代城市行政管理的专业管理人员,也是束缚这些机构发挥效用的重要原因。“滨江地方办事机关因名目繁,靡费甚巨,既有卫生局又有工程局,每局设正局长一人复设副局长二人,事权庞杂,人员冗滥,并且自收捐款不便商民,有碍庶政。”[27]

20世纪二三十年代哈尔滨商人阶层市政参与的变化在政治、经济等层面有着不同的内容,如果仅归结为政治上的变动,很难全面把握其整体状况。

商人阶层作为政治力量介入近代市政,是权力真空引起的暂时现象,只是特殊时期的特殊形式,并不能真正适应近代城市发展的需要。随着近代城市的发展,强大而有效率的城市政府的出现,城市行政权的统一与专业化,就成为城市管理体制自身完善的需要。商人阶层政治领域的退出也成为符合时代潮流的趋势。但需要指出的是,商人阶层退出市政管理和代议权的削弱并非一体,反映的是两种趋势。市政管理权是体制问题,主要反应的是运作机制的有效性科学性问题,代议权的削弱是制度问题,反映的是民主专制的道路选择,不能简单地把国家权力在管理领域的扩张和集权视为商人阶层独立性的丧失和民主的倒退。

商人阶层在城市公用事业领域参与方式的变化,更多的是反映了公用事业发展道路的自身选择。与行政管理领域的退出不同,在市政公用事业领域,商人势力可以说是有进有退,这实际上是早期市政近代化阶段中城市公用事业的发展道路选择问题。城市公用事业是特殊的经济部门,不仅需要投入巨额资本,还直接关系市民的公共利益,不应该按照一般经济部门的发展规律简单界定官商以及政府市场的关系。商人阶层参与市政建设的转变,形成的大型事业官办、小型事业民营的体制,是经济发展和市场发育不断完善的结果,是经济近代化步入正轨的表现,而期间出现的混杂过渡局面,也是时代形势和发展的必然,商人阶层也谈不上被剥夺或被压制。

20世纪二三十年代,商人阶层市政参与的转变实质上意味着一种常态和本位的回归,是国家社会发展和城市近代化逐步进入正轨,社会阶层结构趋向稳定的结果,商人阶层也借此回归了应有的社会位置和角色。当然,国家权力的畸形集中也埋下了再次进入非常态的深深隐患。