浅谈规划环境影响评价在生态文明城市建设中的有效应用

龚 莹

（江苏佳信环保咨询有限公司，江苏 南京 211500）

随着近年来国内经济水平的提高，生态城市建设的重要性与日俱增，如何做好生态城市建设工作已然成为行业管理者的一大难题。规划环境影响评价在生态城市建设中发挥着至关重要的作用，其能够为生态城市建设指明建设方向，合理使用规划环境影响评价帮助建设者抓住生态城市建设重点，加强生态城市规划设计的合理性，指导环境城市建设活动的系统实施，并有效促进后续生态城市的建设和发展[1]。

1 规划环境影响评价的发展历程及体系

1.1 规划环境影响评价定义及发展历程

规划环境影响评价是指在规划阶段，对该规划在实施后可能会造成的生态环境影响进行分析和预测，并针对可能造成的环境影响提出预防方案的过程。就目前来看，我国规划环境影响评价会随着社会对于规划环境影响评价的重视度的提高以及应用频率的增加而不断健全和进步[2]。截至今日，我国规划环境影响评价已经经历了三个发展阶段，从早期的项目环境影响评价、规划环境影响评价，到目前的战略环境影响评价，2002年审议通过《中华人民共和国环境影响评价法》第一次明确战略环境影响评价。国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》是我国第一个明确规划环境影响评价的法规，随后，我国陆续制订了《专项规划环境影响报告书审查办法》《关于进行环境影响评价的规划的具体范围》《规划环境影响评价技术导则（试行）（HJT130—2003）等相关法规和技术标准，标志着规划环境影响评价的法律和行政支持体系已初步建立[3]。

1.2 规划环境影响评价指标及技术导则体系的构成

1.2.1 规划环境影响评价指标

规划环境影响评价指标体系应当包括生态环境指标、自然环境指标、能源利用指标、资源利用指标和社会经济指标五个方面[4]。具体生态城市建设规划环境影响评价指标包含城市生态系统构造、城市功能及城市协调度等方面，各指标权重如表1所示。

表1 规划环境影响评价工作体系

1.2.2 规划环境影响评价技术导则体系的构成

目前规划环境影响评价技术导则主要由总纲、综合性规划导则和专项规划导则构成（见图1）。

图1 规划环境影响评价技术导则体系

《规划环境影响评价技术导则总纲》（以下简称《总纲》）与区域、流域、海域的综合性规划环境影响评价技术导则以及农业、工业、城市建设等专项规划环境影响评价技术导则是辩证的统一关系，《总纲》是规划环境影响评价的总体纲领，为区域、流域、海域的综合性规划以及农业、工业、城市建设等专项规划环境影响评价技术导则指引方向。

2 规划环境影响评价的基本原则及工作程序

2.1 规划环境影响评价的基本原则

《总纲》规定规划环境影响评价的基本原则，主要包括早期介入、过程互动，统筹衔接、分类指导，客观评价、结论科学等[5]。

2.1.1 早期介入、过程互动

规划环境影响评价工作的工作原则之一是早期介入，过程互动。规划环境影响评价工作与其他环境影响评价工作的一大差别就在于该项评价工作的进入时间较早，在规划审批之前就需要完成规划环境影响评价，同时规划环境影响评价工作还会伴随规划开展全过程直至规划实施结束。

2.1.2 统筹衔接、分类指导

规划环境影响评价工作需要按照具体原则进行，不得随意设计，原因是规划内容在不同空间及时间上存在一定差异，因此规划环境影响评价必须要做到统筹衔接、分类指导，统筹不同层级间规划协调性，衔接“三线一单”等生态环境规划内容，分类指导规划区内项目准入和项目建设布局。

2.1.3 客观评价、结论科学

进行规划环境影响评价的主要目的，是使规划建设能够达到预期的建设效果，同时兼顾生态环境，落实可持续发展理念。为达到这一目标，同样需要规划环境影响评价工作落实评价工作原则，客观评价、结论科学，从而满足规划建设可持续发展目标。

2.2 规划环境影响评价的工作程序

根据《总纲》规定我国规划环境影响评价的工作流程主要包括4个阶段，第1个阶段是在规划环境影响评价工作开展前的准备阶段；第2个阶段是规划环境影响评价工作的实施阶段，进行工作方案的确定并开展调研工作；第3个阶段则进入到分析论证阶段以及预测评价阶段，主要目的是对项目的环境影响情况进行分析评价；第4个阶段是文件编制阶段，结合上述三个工作流程所得到的相关数据和结论，进行环境影响评价文件的编制。规划环境影响评价工作程序如图2所示。

图2 规划环境影响程序图

首先进行环境影响识别，构建评价指标。要求环评工作者能够有效分析该规划在实施后可能会产生的环境影响判断及影响范围和影响恶劣度，从而确定本次规划环境影响评价工作的重点评价点，并建立评价体系。其次是要进行规划环境影响分析与预测，主要针对第1步所识别出的相关影响因素进行多层次的影响评价，分析该规划可能会造成的生态压力，尤其要对生态环境较为敏感的区域进行重点评价，从而判断该规划实施风险，规划所在区域的环境承载力。再次，进行规划方案的论证，该论证主要包括两部分，第一部分是从生态影响角度进行论证，判断该规划对于所建设区域的资源、生态以及环境的影响，分析该规划方案的可行性，第二部分则是作用角度，分析该规划在建设后对区域经济以及社会发展与环境产生的作用，有效协调多方利益，以保障规划的合理性。最后需要进行跟踪评价，结合该规划可能会产生的生态影响，找出重点的跟踪评价点，并进行跟踪评价计划制定，监测该规划对于生态的实际影响。

3 规划环境影响评价在生态文明城市建设中的作用

3.1 早期介入从源头控制和减缓对环境的影响

生态城市建设计划的实施方案和发展政策具有明显的“来源”特征[6]。规划环境影响评价需要充分考虑生态城市建设规划过程中的各种环境问题，实现战略选择和调整。最大限度地在生态城市建设规划和早期开发建设阶段，采取有效的措施预防和控制生态城市建设过程中的生态破坏和环境污染，以真正实现“预防为主、防治结合”的环保理念，从源头控制和减缓城市建设给生态环境造成的破坏，达到预期生态城市建设目标。

3.2 优化空间布局，不突破环境质量底线

规划环评的重要作用是能够保障政府所规划的城市建设空间能够不突破该城市所能承担的环境底线，设定的环境影响评价指标是生态城市建设的最低的环境指标要求。需要在生态城市建设过程中合理规划城市各个功能区域，将城市划分生活区、生产区、生态管控区等，各功能区不交叉，不占用，独立运行，尤其要避免其他功能区占用生态管控区域，从而既满足城市经济发展需求，又保障城市生态环境。

3.3 跟踪评价，及时发现和防控不利影响

《总纲》指出在规划实施过程中可能会出现最终的生态影响度与前期分析评价结果不一致的情况。因此在规划实施过程中需要进行跟踪评价，可以在规划实施5年之后由规划编制单位对规划实施过程中所产生的生态影响进行跟踪评价，有效管控已经造成的环境影响。对周围公众或居民对于规划实施的态度进行调研，对早期已经总结出的相关环境影响评价结论进行补充完善[7]。开展规划环境影响评价工作，有利于及时发现和防控生态城市建设过程中可能会存在的不利影响并进行防控。

4 目前规划环境影响评价在生态文明城市建设中存在的问题

4.1 早期介入较为困难

开展规划环境影响评价工作的一大原则是早期介入原则，该原则要求规划环境影响评价工作要尽可能早地介入城市建设规划，采取有效预防措施和控制手段，避免生态文明城市建设对城市生态环境的影响，做到早介入早预防。但现实问题是，我国大部分所开展的针对生态城市建设的规划环境影响评价工作多是与生态城市建设同步进行，甚至部分规划环境影响评价工作要晚于生态文明城市建设1～2周，没有做到早介入早预防。

4.2 专项规划环评体系不完善

在规划环境影响评价制度建设方面，存在专项规划环评体系不完善的问题。虽然近年来已经初步将规划环境影响评价工作与相关法律法规相协调，将其应用到相关建设规划中，但专项规划环评体系尚未完善，虽然相关技术导则正逐步颁布，但仍不够全面，且并未得到全面开展，尤其是乡镇区域内的规划环境影响评价工作未得到落实。乡镇区域建设对于增强经济活力，增加就业机会具有一定作用，但乡镇建设项目往往存在技术水平低、资源少、能源浪费严重的问题，且乡镇人员环境保护意识以及环境管理能力相对落后，如果缺少限制条件将不利于进一步推进经济发展，可能会对现有环境造成一定危害。

4.3 规划环境评价技术水平参差不齐

目前进行规划影响评价工作的工作人员队伍主要由三部分组成，即长期从事该项工作的研究单位以及院校，原来从事该项工作的具有相关证件的工作人员以及各行业的规划设计单位。相比长期从事该项工作的事业单位以及院校，持有相关证件的工作人员以及规划设计单位在人员质量方面更难以把控，部分环评机构为降低人员开支，导致此类机构人员素质水平不高，最终对整体环评人员素质产生影响。

4.4 规划实施过程中不确定性变化较难掌控

生态城市建设具有规划建设内容复杂、规划建设周期较长、规划建设开展不确实性大等多个特点，随着项目的不断开展，建设期间所涉及的环境因素也在不断改变，这也是规划环境影响评价工作跟踪评价开展的原因所在，一旦把控不严，就易给建设区域生态环境造成压力。

5 规划环境影响评价在生态城市建设中应用的建议

5.1 加强规划审批要求，落实规划环境影响评价制度

当前生态城市建设正在逐渐改变，为了更加健全地开展规划环境影响评价工作，需要对规划环评具体开展时间以及开展要求予以规定。另外，在评价过程中还需要加强规划审批，严格落实规划环境影响评价工作制度，在规划审批阶段需要加强审核工作，在审批规划时要看规划是否已做环境影响评价，以及规划有无采纳或不采纳规划环评的调整建议，不采纳有无说明理由。做到早介入早预防，最大程度上避免生态城市建设给周围生态环境带来的不良影响。

5.2 完善专项规划环评技术导则体系

规划环境影响评价工作的实质与建设项目基本一致，实施同一管理条例，但规划环境影响评价工作具有复杂性的特征，涉及多个行业，同时建设项目环境影响评价工作又具有战略性意义，因此，建设独属于各行业、各类型专项规划环境影响评价工作技术导则，完善专项规划环评体系，显得尤为重要。生态城市建设的技术导则体系，可以使工业规划、能源规划、自然资源开发规划、交通规划等专项规划的规划环境影响评价中技术导则体系内容进一步优化完善，对未设立部分需要尽快设立，完善专项规划环评技术导则体系，扩充评价体系。

5.3 规范规划环评编制单位的技术要求，组织规划环评技术培训

首先，需要强化工作人员的业务素质，环评工作相对来讲比较专业，而且对于工作人员的素质水平有较高的要求，因此必须对环评团队的业务素质进行强化，加强对环评从业人员的培训。其次要让相关工作人员树立起保护环境的责任意识，能够正确对待生态城市建设，理解生态城市建设的内在价值，从而进一步增强其在环境影响评价工作开展期间的内生动力。最后，需要落实职业道德建设，环评工作责任比较重，职业风险相对较高，一个规划是否合理全都由这一份报告决定，工作人员自身的职业道德则成为其中的关键。

5.4 加强规划实施过程管理，落实跟踪评价制度

加强对生态城市建设过程中的规划管理，落实跟踪评价制度，是规划环境影响评价在生态城市建设中应用的途径之一。对规划实施后所建设区域的生态环境变化情况进行调研分析，得出规划对于环境产生的影响，并与早期所得的环境影响评价文件结论进行对比，对于已经实施的部分，若早期所提出的预防方案较为有效，则可继续按照原方案进行施工；若早期所提出的方案未能发挥其预防作用，则可在综合公众治理意见的基础之上提出新的规划预防意见。若未实施部分的规划已经产生较大变化，或不满足最新的生态环境管理要求，应提出规划优化调整或修订的建议，以保障生态城市建设项目可持续发展。

6 结论

规划环境影响评价对于生态城市建设具有推动作用，只有提高规划环境影响评价工作水平，才能够真正发挥规划环境影响评价工作的效果，为生态城市建设提供依据，使我国经济发展与环境保护相平衡。