新时代人民防空工程质量监督工作研究

王 峰

（营口市城乡建设与公用事业中心，辽宁 营口 115000）

0 引言

人民防空工程（以下简称“人防工程”）是为保障人民防空指挥、通信、掩蔽等需要而建造的防护建筑［1］，人防工程属于国防工程建设也是社会公益事业建设。为了加强人防工程建设的质量管理，保证人防工程质量和平时、战时使用功能，按照《中华人民共和国人民防空法》《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《人民防空工程建设管理规定》有关规定及人防部门和建设行政部门有关法规相关规定，依法对人防工程质量实施监督管理。人防工程质量监督工作的依据是国家和地方颁布的工程建设有关的法律法规和专业技术标准、规范。法律法规是监督执法的基础，技术标准是人防工程质量监督的内容，也是实现质量监督的技术保障途径。随着行政审批制度改革向纵深推进，建设领域新的技术标准体系也在逐步完善。本文针对人防工程质量监督工作如何快速顺应国家审批制度改革，适应和完善新型人防工程技术标准体系改革要求，按改革要求更好地提高监督机构的监督能力和服务水平，完成新时代对人防工程质量监督管理工作提出的时代要求加以研讨，不当之处望斧正。

1 法律法规是实施质量监督的基础

1.1 人防工程质量监督的法律依据

《中华人民共和国人民防空法》《建设工程质量管理条例》《人民防空工程质量监督管理规定》和《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（住房和城乡建设部令第 5 号）等相关法律法规以不断健全的法律体系对人防工程质量监督做出明确法律定位。同时，实施人防工程质量监督的主管部门对工程质量监督管理以及人防设施使用管理过程也应按照《中华人民共和国国防法》有关规定要求执行，提高国防意识，依法依规开展工作。

1.2 人防工程质量监督的法律定位

人防工程质量管理工作由原来的质量监督机构监督验收制改为监督管理和备案机构备案制，监督机构由原来的质量责任主体变为主管部门对参建单位建设过程实施监督管理的执法部门。人防工程质量监督机构的监督人员组成不同于一般行政执法部门的是，除了需要行政执法证件外还需要取得行业主管部门专业考试（考核）的资格证书，是具有专业技术资格的行政执法人员构成的专业技术型行政执法部门。

2 技术标准是实施质量监督的技术保障

2.1 技术标准在人防工程质量监督中的地位

《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》及《实施工程建设强制性标准的监督规定》中明确了工程强制性标准在工程建设中的地位。人防工程质量监督执法是通过监督强制性标准执行情况对各参建单位质量行为以及实体工程实施监督。从相关法规中看出，工程建设强制性标准是人防工程质量监督机构在行政执法中的工作内容，同时也是监督执法工作的技术依据和保障。

2.2 强制性标准在人防工程质量监督的作用

工程建设强制性标准首先以条文形式出现，自实施以来一直对人防工程质量监督管理工作发挥着重要作用。“工程建设标准强制性条文”（以下简称“强制性条文”）是直接涉及工程质量、安全、卫生及环境保护等方面的工程建设标准的强制性条文，包括涉及建筑工程、人防工程等工程建设的各主要领域全覆盖，RFJ01-2015《人民防空工程质量检验评定标准》引用了以 GB 50300-2013《建筑工程施工质量验收统一标准》引领的系列施工质量验收规范中结构、电气、给排水、通风空调等与人防工程相关的内容，且设定强制性条文。按照相关法律法规的规定，人防工程质量监督工作需运用大量专业技术知识，其中部分条文涉及到强制性标准。强制性标准是监督的工作内容，监督机构监督通过抽查强制性标准条文在各参建单位执行情况，抽查材料构配件设备和实体工程质量以及管理制度中是否违反强制性标准，这样一来强制性标准不仅是监督工作内容也成为监督检查参建单位质量行为和实体工程质量的重要工作依据。

3 人防工程质量监督工作重点

人防工程根本作用是战时掩蔽人员、物资、保护人民生命和财产安全，平时使用只为充分发挥建设投资的社会公益性作用。按建筑本身属性来要求，工程结构安全是基本要求，实现人防防护功能及其他使用功能的材料、构（配）件及防护设备是人防功能的重要保证。

人防工程质量监督管理工作要确保人防工程的结构工程安全、使用功能和人防工程的战时防护作用。工作的重点要放在对参建各方的质量行为监督和实体工程质量的监督检查。行为监督检查是针对建设过程中各参建单位（质量责任主体）建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位、人防设备生产单位及检测单位的自检、检测、验收，对强制性标准的执行情况以及法律法规的遵守情况进行监督检查。实体工程的监督检查包括相关技术标准及设计文件的完成情况，监督管理内容及范围包括：标准宣贯、实体工程质量、主要材料构配件、验收监督事故调查、及地区质量状况统计分析等工作。质量行为监督需要依据国家法律、法规和规范性文件，实体工程质量监督需要依据相关的技术标准。

4 目前人防工程质量监督面临的难点

4.1 “放管服”改革对监督工作提出的时代要求

“放管服”改革是通过“简政放权”“放管结合”“优化服务”为市场主体减负，对行政监管机制进行优化和创新。人防工程质量监督机构依托新型监管方式实现以公正监管促进公平竞争，使市场和社会既充满活力又规范有序，这需要监督机构从体制机制出发，不断进行改进和完善，完成规范监督行为、创新监管方式的一项重要工作。

4.2 标准化改革对监督工作产生的影响

标准制定属于顶层设计，建设和完善人防工程技术标准体系是人防工程监督工作的保障，住房和城乡建设部按照《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》等要求于 2016 年出台《深化工程建设标准化工作改革的意见》，工程建设标准体系发生很大变化。目前“住房和城乡建设领域工程规范”（以下简称“强制性规范”）以项目规范和通用规范模式陆续发布并实施，建立了新的强制性工程建设规范的标准体系，人防工程的《人防设施通用规范》正在征求意见。

按照本次标准化改革目标，要形成“以强制性标准为核心，推荐性标准为团体标准为配套的标准体系［2］”。工程技术标准层级重新划分了，原有人防相关标准按本次标准化改革应属于推荐性标准层级，那么强制性工程建设规范的设立同时，推荐性国家标准和推荐性行业标准都取消了原有强制性标准体系中的“强制性条文”，影响最大的应该是 RFJ01-2015《人民防空工程质量检验评定标准》。本次标准化改革过程中 GB 50300-2013《建筑工程施工质量验收统一标准》及系列施工质量验收规范都变成国家推荐性标准，新标准体系中“强制性规范”取代“强制性条文”后，行业标准没有资格设置强制条文，作为人防工程质量监督工作的技术保障依据如何提供？按目前的法规和规章规定的监督检查，违反强制标准是监督和处罚的重要依据，如果实施行政行为的法律依据不充分势必对人防工程质量监督执法部门的工作造成影响。

5 新时代质量监督工作的措施与建议

5.1 明确法律法规的适用

从法律角度，按人防工程功能属性要求，工程建设过程应该遵守《中华人民共和国人民防空法》《中华人民共和国建筑法》，在工程质量监督管理工作需要遵守《建设工程质量管理条例》《人民防空工程质量监督管理规定》及住房和城乡建设部第 5 号令等关于勘察、设计、监理和施工企业具体的管理规定，同时也应该遵守人防及住建行业对资质和其他方面的管理要求。人防工程的结构工程部分及基本使用功能与一般地下建筑区别不大，必须满足结构安全、水电、通风、防水等基本的建筑功能。人防工程与一般建设工程有区别的特殊使用功能，由人防行业相关法律法规及规章确定技术要求，对设计、监理、施工、防护设备等相关单位的有关要求也由相应的规范性文件予以明确。

法律有规定的遵守法律规定，法律未明确规定的应履行国家保密义务，这是按《中华人民共和国国防法》第五十二条“公民和组织应当遵守保密规定，不得泄露国防方面的国家秘密。”规定予以明确的，依法保守人防工程的相关信息是参与人防工程建设的工作人员及相关单位的义务，这就要求在工程建设的全过程以及投入使用之后相关人员都要遵守相应的法律规定，专属人防工程的内容必须以人防工程相关法律法规及技术标准实施监督管理。

5.2 顺应“放管服”改革提出的时代要求

在“放管服”改革中的人防质量监督工作首先要梳理监管职责，提升监管效能，简政不减责，放权不放任。“简政放权”与“放管结合”的同步推进，才能实现“优化服务”。

国家及省、自治区、直辖市和人民防空重点城市人民防空主管部门负责国家及本行政区域内的人防工程质量监督管理工作。行政审批制度改革过程中，各地区人防工程质量监督要与本地区总体改革保持一致，体现出的人防工程质量监督的管辖范围的调整各地略有不同，无论是权力下放还是调整到地方建设行政主管部门，移交过程的承接工作都要保证既不能出现监管缺位、空位也不能出现监管交叉重叠，要遵循审批和监管责权统一的原则。

《人民防空工程质量监督管理规定》明确了人防工程质量监督是人民防空主管部门或者其委托的人防工程质量监督机构根据国家有关法律、法规和人防工程建设强制性标准，对人防工程责任主体履行质量责任的行为、工程实体质量和防护设备质量进行监督检查的行政执法行为。行政机关的执法行为和执法程序由国家在法律上设定，监督机构在执法过程发现不按照设计文件及技术标准进行设计、施工、监理的单位，依照《建设工程质量管理条例》有关条款按程序对其实施行政行为。规范监督执法行为，优化运行机制，各级监督机构按照国家改革推进要求，明确权责，转变思维，更新监督模式，创新监督方式，完善监督手段。通过放管结合创造良好的市场环境，更好地推动有效市场和有为政府的结合。

5.3 适应标准化改革的产生的标准体系变化

《工程建设标准强制性条文》（人防工程部分）涵盖的是规划、设计、防护、设备、施工、验收、试验测试等方面，分别从相应标准中提取，并分别在单行本的技术标准中用黑体字加以标注。本次住房和城乡建设部标准改革明确设立强制规范，关于人防工程列出仅有《人防设施通用规范》，而现行人防工程的 RFJ01-2015《人民防空工程质量检验评定标准》包含的结构工程方面的强制条文的主要指标要求是根据建筑工程技术标准的规定提出的，目前面临的和亟需解决的问题是新“强制性工程建设规范”按项目规范和通用规范形式出台以后，提出原“工程建设强制性条文同时废止”这一要求。截至目前“强制性工程建设规范”征求意见目录中仅包括《人民防空设施通用规范》，是否专门设定“人防工程项目规范”尚不明确，如果不设置，则需要加快人防工程技术标准体系建设，鉴于人防工程新技术标准体系建立的紧迫性，亟需将 RFJ01-2015《人民防空工程质量检验评定标准》中的强制条文在技术标准体系改革过程中原有强制性条文借国家技术标准改革之势提升标准级别，确保人防工程质量监督工作的技术标准依据更加强有力，以满足目前乃至今后的人防工程质量监督工作的技术标准需求。同时建设领域标准体系改革也要考虑到人防工程作为与国防相关联的特殊属性工程的要求，完善人防工程的技术标准体系，在建立人防行业自身标准体系的同时又不能与国家标准化改革方向相悖。

5.4 加强改革中的质量监督机构建设

在“放管服”和“标准化改革”双重驱动下促进人防工程质量监督工作的提升，加强队伍建设和制度建设，提高管理水平，发挥新时代人防工程质量监督作用。

5.4.1 加强法律法规规章的学习和培训

各级、各类承接人防工程质量监督工作的监督机构应加强相关法律、法规及规章的学习和培训，无论是原有的人防工程质量监督机构还是后承接工作的地方监督机构都需要加强人防、国防和建设领域相关的法律法规及各种规章的学习和培训，加强行政执法相关法律法规学习和培训，做到严格、规范、公正执法，在提高行政执法水平的同时维护法律尊严，捍卫法律权威。

5.4.2 加强专业技术标准更新和培训

人防工程质量监督机构要注重监督执法人员专业技术培训。一是专业技术知识的更新。随着国家技术标准更新速度加快及新标准体系的建立，监督人员的知识结构和技术需求也要不断完善和更新。目前正处在国家标准化改革阶段，人防工程的技术标准学习应与国家和行业的标准改革同步进行，对强制性工程建设标准学习应与发布标准同步进行。二是专业技术知识体系的完善。地方承接人防质量监督的机构，要增加人防专业以及建设领域技术理论和技术标准学习，及时完善知识结构补齐人防工程防护部分专业技术短板，提升专业技术能力水平，通过技术保障措施实现人防工程质量监督管理目标。

5.4.3 加强监督机构队伍建设

随着“放管服”改革向纵深推进，各地区对人防工程质量监督工作采取不同调整方式，无论哪种改革方式都需要从管辖、管理和行业特殊属性等几个方面加以梳理，才能更好地完成“放管服”改革任务。加强人防专业监督人员的思想培养，专业技术人员结构配置的合理化，加强人防监督机制的建立健全，充分发挥“放管服”改革以及“标准化改革”的双重动力进行内部体制和结构调整，适应政府和社会之间的关系，结合技术标准改革完善技术手段，促进人防工程质量监督工作的发展，更好更有效地发挥政府监管作用。

6 结语

人防工程技术标准体系的建立和完善方面随国家标准化改革同步进行，为了更好地提高新时代人防工程质量监督能力和水平，今后可以对涉及人防工程的技术标准更新和体系建立等方面多加深入研究并提出建议，借国家标准改革的契机进一步完善人防工程新的技术标准体系。人防工程质量监督工作随着行政事业审批改革承接工作的过程基本完成，国家技术标准改革已经全面推进，通过改革动力来完善监督体制机制和技术手段，运用法律法规及强制性技术标准充分发挥出新时代的人防工程质量监督工作作用，确保人防工程平时和战时功能。Q