加强高校政采管理实现公平竞争研究

石佳灵

2021年六月末，国家市场监督管理总局联合五部门共同出台了《公平竞争审查制度实施细则》(下文称《实施细则》)，这是从我国2016年全面决策实施公平竞争审查制后，国家在进一步健全市场公平竞争审查体系领域的又一重要制度，体现了我国政府构建和保障公平市场环境的决心；同时也是国家为完成“第14个五年规划和二零三五年远景目标纲要”中明确提出的，实现市场“公平竞争制度更加健全”及建立“高效规范、公平竞争的国内统一市场”等目标的关键举措。

一、引言与相关文献综述

中华人民共和国《政府采购法》明确规定，我国行政机关、事业单位和团体，采用我国财政资金购买集中采购目录内的或购买限额标准上的货物、工程和服务项目的活动称为政府采购，而政府采购的根本准则之一就是“公平竞争原则”。高校的采购主要属于政府采购性质，所以，对于学校采购工作，社会各界最关心的便是是否遵循了“公平竞争原则”。

政采活动中如何落实公平公正原则，实现采购市场的公平竞争，国内学者研究较多。落实政采活动的公平原则，一方面是必须严格依据要求和程序办理，公平对待每一位供货商；另一方面是在政府采购交易中，参与竞争的所有供货商必须坚持善意诚信并遵循公平合理的市场竞争原则(焦洪宝，2002)。如何促进公平和实现公平竞争，主要通过以下方式实现：“互联网+”或政采电子化平台推动、采购项目信息公开机制、事后救济制度完善、市场化法治化和国际化的发展方向以及包括政府采购领域信用体系建设在内的多措并举，概括而言主要就是三大途径：“互联网+”或政采电子化平台模式、政采法制及制度化完善、多措并举的综合措施。

大力推动“互联网+”或政采电子化平台模式，有利于促进并实现政采领域公平竞争。利用“互联网+”政采模式，实现全流程电子交易，依法维护市场主体参与政采活动的公平性，从而构造一个公平竞争的采购环境(王永锋、华怡婷，2019)。建设全国性的政采信息电子化网络平台，有助于整合大数据，促进市场信息对称，推动政采环境公平竞争(舒亚琦，2020)。

完善采购信息公开机制、事后救济制度和公平竞争审查制度等对政府采购的公平竞争也具有重要作用。公开采购信息制度是中国政府采购向国际化迈进的重要一步，缺乏正常的信息公开机制影响了政采的公平，全面公开采购信息能够有效降低采购成本，使竞争更为充分(岳小川，2019)。与追求“充分竞争原则”的WTO《政府采购协定》相比，中国的政采方式多元化和灵活，政采体系缺少单独的争议处理机构，且行政性前置程序对供货商的救济权保障不够，并没有为政采活动提供充分公平的市场环境(因应品广，2020)。针对我国政采活动出现的很多限制公平竞争情况，有必要健全公平竞争审查相关机制，把政府对各类采购的竞争限制减至最小化，进而达到在政采领域的全面公平竞争(孙晋、袁野，2016)。

多措并举，坚持“市场化、法治化、国际化”原则，努力建设政采的平等竞争市场环境。将“市场化、法治化（法制化）、国际化”视为政采营商环境的发展方向，建立公平公正和开放透明的政府采购市场，真正保障各个市场主体的平等参与权(郭成龙，2019；王怡然、殷方升，2020)。构造公平竞争的高效率政采环境，要从公平竞争政策基础性地位的强化、公平竞争审查机制贯彻、政府采购绩效提升三方面下功夫；构造公正裁决的法治化政采环境，要从投诉机制公平性、多元化解机制建设和供应商合法权益的保护三方面下功夫(侯永正，2020)。

二、政府采购活动中的公平公正和损害公平情况

政府采购的公平公正原则，一是要求政府采购人必须平等地面对各种供货商，包括已成交供货商和潜在供货商，而不能对供货商实行不同待遇和歧视性待遇；二是要求所有参加政采活动的供货商企业根据公平的、合理的市场规则参加竞争。

我国《政府采购法》对可能出现的损害市场经济公平竞争情况作出了规范，并规定了具体的处罚手段。其中，第七十一条、第七十二条、第五条和第八十三条都对政府采购人破坏公平竞争的一些情况作出了列举，包括；“应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的”、“擅自提高采购标准的”、“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的”、“与供应商或者采购代理机构恶意串通的”、“在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的”、“开标前泄露标底的”、“阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场的”等条款。

进一步，我国《政府采购法实施条例》第二十条则对供货商实施不同待遇或歧视性待遇进行了列举性规定，包括：相同采购项目下对供货商提供了有区别的项目信息；规定的资格、技术和商务条款与采购项目具体情况及实际需求不符合或与合同执行没有关系；采购需求涉及的技术和服务等条件指向了特定的供货商及特定款产品；设置特定的行政区或特定的行业业绩、获奖作为评审加分项或中标、成交的必要条件；对不同供货商使用的资格审查或评审的标准不相同；限制或指向特定专利、商标、品牌或供货商；违法限制供货商的所有制或组织形式或所在地；设置其他方面的不合理条件限制或排除潜在的供货商。

同样，2021年颁布的《实施细则》，很多条款也对政采中供应商(经营者)的公平竞争权进行了明确规定和实施保障，其中直接涉及的包括：(1)不得限定投标人所在地、所有制及组织形式或设置其他不合理条款排除或限制参与招投标和政府采购活动(《实施细则》第十三条(三)款)；(2)不得排除或限制外地供应商参与本地的招投标活动，禁止“不依法及时、有效、完整地发布招标信息”、“对外地经营者设定歧视性的资质资格要求或者评标评审标准”等六种限制或变相限制外地供应商的行为(《实施细则》第十四条(三)款)；(3)没有法律、行政法规或国务院规定的情况，不得将是否在本地有投资或设立分支机构作为参与本地招投标活动等方面的必要条件(《实施细则》第十四条(四)款)。

对于供货商的损害市场公平竞争行为，我国《政府采购法》第七十七条作了明文规定，主要涉及：(1)为谋取中标和达成交易而提供虚假材料的；(2)采用诋毁甚至排挤其它供货商的不公正手段；(3)与采购人、其它供货商或代理商相互恶性串通；(4)向采购人和代理商行贿，或输送任何不正当利益。

三、加强高校采购管理实现公平竞争的具体措施

（一）强化采购实施前的公平竞争条款审查，对供应商实行无差别和无歧视待遇

五部委颁布的《实施细则》，其出发点是为了规范和约束政府行政行为，以避免制定政策的部门推出某些限制公平竞争和不利于公平竞争的政策法规或办法，但《实施细则》中规定的审查标准对政府采购的具体项目仍然也是适宜的。高校政采人员应研究、熟悉和贯彻落实五部委文件中与招投标活动、政府采购相关的各种规定和标准，加强对具体采购项目涉及的公平竞争条款审查，保障供货商的公平待遇，确保政采活动合理合规合法，杜绝触犯政策红线。具体来说，可以通过以下具体措施来强化公平竞争条款审查：

一是加强采购项目实施前对采购需求和计划的论证工作，切实提高采购文件的编制质量，避免出现排他性竞争，维护供应商公平竞争的权利。高校需要采购的不少设备专业性较强，但有些采购需求门槛的设定过高甚至过低，且未能全面进行调研，从而出现项目采购成本和市场价格严重背离的情况，既可能影响采购项目的招标成功与否，又容易形成影响公平竞争的重要因素，使得招标文件出现各种技术参数带有倾向性和排他的问题。所以，在采购活动进行前，高校就有必要组织校内外的专家学者，特别是熟练掌握有关设备技术方面的业内专家学者，对采购需求以及项目计划所采用的设备参数、合理性和操作性等方面进行探讨论证，以确保项目顺利进行和招标活动的公正性、操作性。通过参观行业展会、询问专业公司意见、到其他院校培训学习、利用网络信息和大数据挖掘技术等多种手段了解所购买商品及服务的特性，在必要时结合对厂商的实地考察，进行更全面的市场调查研究与论证。最终，招标采购需求须经发展规划、财务、招标采购和资产管理等部门联合论证并经学校终审后方可实施。

二是尽量细化招标文件评分权重，增大客观指标评分权重，减少主观评分比例，使评审专家在评标过程中最大程度做到公平、公正和客观评价。

三是建立校内招标文件复核制度和公平竞争条款审查制度。全面复核审查文件的技术参数、商务条件和评审标准等重要内容，杜绝那些违反公平竞争原则的条款。

最后，实行校内政务公开公示制度，提前征询学校有关部门的建议，确保公开招标文件没有倾向性和排他性问题，公平公正对待所有参与的供货商（经营者）。

（二）加强“互联网+”政府采购模式在高校政采项目的广泛应用

“互联网+”政府采购是深化政府采购“放管服”改革的关键之举。利用“互联网+”政府采购模式，可以最大限度地杜绝高校采购人员与供货商、采购代理商之间的串通勾结、行贿受贿及其他输送不正当利益的腐败现象。同时高校作为专业人才聚集的地方，推行“互联网+”政采模式的广泛应用具有先天的条件。在促进公平竞争方面，“互联网+”政府采购具有以下特点：

一是真正实现“非禁即入”、“零门槛”市场准入原则，杜绝差别对待。全面实施“互联网+”行动，贯彻“非禁即入”的市场准入原则，对各类市场主体公平参与政采活动依法依规实施保护，形成一种真正公平的政府采购市场准入环境。

二是真正体现市场公平公正原则，实施“零见面”交易，杜绝违规渠道。推进“互联网+”政采模式，确保电子交易全程覆盖，实现政府采购活动评审信息全闭环、评审流程全记录和评审结果全独立，从而打造公正公平的政采评审环境。采用电子化投标评标方式，实现专家跨区共享及远程评审，结合专家询标变声处理等数字技术，实现项目采购人和供货商等所有参与人员交易全程的物理隔离，全程实现“零见面”，最大程度地避免出现围标、串标、收受贿赂等不法行为；同时，采用身份识别登陆系统线上操作，确保政采环节的当事人交易操作全程有痕迹且可追溯，从而有效杜绝政采活动中的腐败风险。

（三）严格实施对违反公平竞争原则供应商的处罚

加大供应商违规、不法行为的违规成本，利用法制手段严格保护采购人和相关供货商（经营者）的合法利益，通过社会诚信体系惩处违法行为，是推动高校采购活动实现管理规范化、市场公平竞争的重要措施。

采购市场供货商资质差异较大，所以其供应的商品或服务也是鱼龙混杂。比如，市场上一些专业科研设备供货商比较少，供货商之间彼此熟悉，为实现中标相互勾结，对外统一提价或压价，形成事实上的市场垄断甚至围标。部分供货商为谋求更高利润，执行合同时偷工减料、以次充好，严重损害了采购人的正当利益。有的供货商采用虚假投标方式，低价中标后不履约，最终出现采购项目解约。甚至出现个别中标供货商未经业主同意私下将采购合同转包、分包等严重违反诚信和公平竞争的现象。

严格执行处罚对供应商而言，意味着违反诚信和公平竞争原则时就会面临高额的成本，从而约束供应商的违法违规行为，保障政采活动中的公平。《政府采购法》第77条对供应商违反公平原则作出了具体的处罚措施，包括采购额0.5%至1%的罚款，纳入不良行为名录，一至三年不得从事政采活动，有非法获利的则并处没收非法获利，情节严重直接吊销经营执照；对构成犯罪的则依法对供应商追究刑事责任等。

（四）健全高校政府采购全流程监督管理和内部控制制度

一是各高校应实现对政府采购信息的公开透明、及时准确公布。根据有关规定在指定的官方媒体上，全面、及时和准确地发布学校政府采购的项目公告、招标采购文件等有关信息，通过各种途径通知潜在的供货商，确保招标项目充分竞争。确保学校政采活动包括采购计划、采购过程和采购结果在内的全流程公开透明、公平合理，实现采购流程中价格形成、评审结果等重要信息全程有痕迹并可追溯。

二是各高校应当建立健全完备的政府采购内部控制体系，遵循“分事行权、分岗定权、分级授权”的规定，科学合理分配岗位责任，实行不相容职务分离，构建相互交叉的职务制衡制度，如采购需求编制与招标文件审查、合同执行与项目验收等职位应当分设。同时强化政府采购活动的关键环节管理，高风险环节多人联合实施，实行定期轮岗，职责划分清楚，避免职权过度集中所形成的的廉政风险。

三是高校应建立健全多层次协同的政采监督体系，相关监督部门既分工明确又互相协作。高校纪检部门应监督检查包括规避招投标、公开招标信息不到位、评标过程不公平、招标人员徇私舞弊等各种情况，审计部门应监督合同条款和设备验收情况，财务部门应监督资金使用等方面，采购部门应配合审计部门严格检查工程设备验收环节等。

四、结语

针对高校政府采购项目的特点，强化采购实施前的公平竞争条款审查、健全高校政采全流程监管和内部控制制度等四项措施，有助于促进公平竞争原则的实现，维护高校政采领域公平竞争的市场环境，充分防范高校政采领域的廉政风险。