美国留学生教育政策的价值取向:回溯、反思与展望

安亚伦,刘宝存

(1.北京体育大学 教育学院,北京 100084;2.北京师范大学 国际与比较教育研究院,北京 100875;3.教育部国别和区域研究基地 北京师范大学国际教育研究中心,北京 100875)

全球化时代是一个世界各国高度互联、相互依存的时代,也是知识经济兴起、国际人才竞争加剧的时代。在全球化和知识经济的大背景下,世界各国竞相发展留学生教育,积极吸纳、培养全球优秀人才为己所用,留学生跨境流动已然成为高等教育国际化领域中最具代表性和影响力的现象之一。简言之,国际学生作为全球化时代拥有巨大潜力的“第一资源”,成为世界各国在经济全球化中占得先机的决定性要素。美国是高等教育体系最发达国家之一,亦是目前高校在读国际学生总量最多的国家。二战后至今,发展留学生教育一直是美国扩大全球影响力、输出美国文化价值观、巩固美国世界霸权地位的重要手段。美国留学生教育的成功发展既得益于政府较具吸引力的国际学生政策和相对宽松的技术移民体系,又得益于美国高校先进的科研、多元化的奖学金体系和较为完善的留学生管理与服务体系。然而,作为一个由不同种族组成的、相对年轻的移民国家,美国联邦政府的留学生教育政策并不稳定,而是在间断与均衡中更迭。美国留学生教育政策的连续性与间断性也从根本上反映出美国社会文化价值观的传承与割裂。可以认为,美国留学生教育政策的制定与发展在很大程度上受到根本的文化价值观、多元化的社会结构和新自由主义市场经济的长期影响。

一、美国留学生教育政策价值取向的回溯

在纵向历史发展中,美国留学生教育政策的目标与价值取向引领着其留学生教育发展的基本走向,而留学教育政策的制定与发展又深受文化价值观、社会结构和经济体制的制约。要想正确理解美国留学生教育政策的价值取向,首先要厘清美国例外论和多元文化主义的兴起与转向,以及新自由主义影响下对自由市场的推崇与迷信。

(一)美国例外论思想的形成与发展

美国例外论价值观的形成与早期移民的宗教信念有关,其核心内容是种族优越、推广自由和领土扩张,在国际教育领域表现为美国最优的高等教育发展模式应当被推广到全世界,美国有义务通过教育交流向世界传播其文化和意识形态。二战后,例外论观念在美国迅速发展。1946年的《富布赖特法》(Fulbright Act)首次以法令的形式提出,将美国战后向欧洲国家出售剩余物资的款项用于资助美国与这些国家间的学生、学者以及研究人员的教育交流活动,由此奠定了美国留学生教育政策的发展基础。1948年的《美国信息与教育交流法》(UnitedStatesInformationandEducationalExchangeAct)和1961年的《教育与文化交流法》(MutualEducationalandCulturalExchangeAct)拓宽了富布赖特计划的交流范围、资金渠道和使用范围[1]。上述法案的制定都深受美国例外论的影响,在冷战时期不遗余力地利用留学生教育进行价值观和意识形态的对外输出,使美国文化价值观遍及世界,意欲达到逐步淡化文化差异和冲突、在发展中融合兼并的政策目标。

越南战争失利后,例外论思想在国内备受质疑而有所弱化,政策制定者主张把更多的资金投入到解决国内问题上,造成富布赖特等教育交流项目预算的缩减,《国际教育法》(InternationalEducationAct)更是由于未能获得国会拨款变成“空头支票”。冷战结束后,最初被认为是美国观念的胜利很快对美国人失去了意义,缺少了使命感的美国人面临着自我身份认同的危机。塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)曾写道:“在后冷战时代,人与人之间在意识形态上、政治上或经济上已相差无几,但在文化层面还存在较大差距。美国人民面对一个无法回避的问题就是自己到底是谁。”[2](P281)这段时期,移民问题、种族界限等与身份认同相关的议案成为国会中备受瞩目的焦点,政府层面的留学生教育政策几近停滞,美国大学逐渐成为留学生教育的主导者。“9.11”恐怖袭击后,美国将国际政治视为善与恶的对抗,甚至不惜以削减个人自由和宪法权利为代价保障国土安全。概言之,美国例外论是国际教育的思想源泉,对于留学生教育政策的发展亦是双刃剑。在不同时期,例外论既可以为孤立主义的留学生教育政策辩解,又可以为促进教育国际化的留学生政策佐证。

(二)“美国梦”与移民浪潮的冲击

二战结束之初,美国就颁布了强调技术移民的《1952年移民法》(UnitedStatesImmigrationActof1952),引进美国急需的、接受过高等教育且具备突出才能的各类人才。从1949年到1969年,美国吸纳和培养了40多万科学技术精英,移民美国的技术人员数量超过4万人,其中很多人来自拉美和亚洲[3](P129)。根据美国人口统计局(U.S. Census Bureau)的数据,当时的美国仍是一个“黑白分明”的国家,其中白人占总人口的89%,黑人占11%[4]。1965年《美国移民与国籍法》(UnitedStatesImmigrationandNationalityAct)的颁布引发了美国人口结构的大调整,亚洲和拉丁美洲的移民比例逐渐上升,美国真正转变为一个多种族、多族裔的社会。20世纪60年代末至70年代初,受到国内民权运动影响,美国高校呈现出多元文化相融合的特征。可以认为,这种移民制度与国际教育战略的有机结合,逐渐使美国成为科学和技术领域研究生和学者最受欢迎的留学国家。苏联解体后,美国再次迎来移民浪潮,西班牙语裔人和亚洲人取代欧洲人成为占主导地位的移民群体。与此同时,国内狭隘的民族主义情绪开始蔓延,偏激地认为美国长期以来奉行的“合众为一”的社会原则正在被多种族移民瓦解,继而造成美国文化的分裂。

需要指出,“美国梦”和《独立宣言》中阐述的民主政府、平等和个人对幸福的追求所反衬出的是自由主义价值观,但是,把以个人主义为核心的自由主义推行到极端所形成的民粹主义会造成留学生教育政策的“割裂”。民粹主义的基本逻辑是为捍卫“美国梦”而剔除那些不愿意通过辛勤劳动创造财富的“寄生虫”。美国前任总统特朗普驱逐非法移民和无证学生(undocumented students),只将H1-B工作签证发放给“最聪明、最优秀的外国人”等言论都折射出民粹主义的思想。

(三)新自由主义市场逻辑的驱动

新自由主义思潮肇始于20世纪初,崇尚教育、通讯、医疗卫生等公共服务行业的自由化、市场化和私有化[5]。在“里根经济学”的引导下,美国联邦政府将国际教育行业视作国际贸易商品推向全球留学教育市场,对留学生教育的资金投入持续性减少。新自由主义的市场逻辑也逐渐内化到美国高等教育机构的运作方式中,具体表现为大学进行私有化改革、积极开拓海外留学市场,将高等教育作为商品输出以获得可观的经济回报[6],联邦政府在国际教育领域的行政力量有所减弱,市场的力量日渐强大。20世纪80年代后,随着全球化和高等教育大众化的纵深发展,留学生教育的主导价值取向从政治转为经济,留学生教育成为服务贸易出口的重要组成部分。

2008年金融危机致使美国整体经济损失14万亿美元,联邦政府对美国大学的财政支持大幅缩减,大学捐赠基金业绩普遍亏损[7]。这些都迫使美国大学积极调整留学生教育政策,通过提高学费水平、扩大海外学生规模、适当降低国际学生录取标准,纾解沉重的财政压力。美国的众多商业性大学,甚至传统的非营利性大学都纷纷制定国际学生的招生计划和目标,加入全球留学教育市场的角逐,高校招生专员更是像推销产品一样推销美国的高等教育。事实证明,作为接收国际学生最多的国家和最大的移民国家,美国早已将留学生教育视为具有较大经济效益的产业。

二、美国留学生教育政策价值取向的反思

美国联邦政府在二战后制定了一系列国际教育法案和有关政策,吸引了大批海外优秀人才赴美深造。得益于留学生教育的快速发展,美国在全球的政治、经济、教育和文化影响力也大幅提升。但是,对美国留学生教育政策价值取向进行深入分析后发现,其政策取向存在深层次的顽瘴痼疾,并会在未来相当长的时间内桎梏美国留学生教育的发展。

(一)难以克服孤立主义的基因缺陷

高等教育作为传承一个民族历史文化传统的重要载体,与社会文化价值观的关系密不可分[8]。二战结束后,为吸引和拉拢前殖民地国家与发展中国家的学生、学者以及专业人士,全面崛起的美国暂时选择了国际主义的教育路线。《富布赖特法》首次从法律层面将国际教育纳入美国战后对外政策,承认了留学生教育在提升国家软实力的作用,政治取向成为留学生教育政策发展的主导价值取向。但每当国际局势动荡时期或国内经济相对衰退时期,新孤立主义思潮就会席卷而来,继而导致联邦政府收紧、中断甚至终结留学生教育政策。最近的一次新孤立主义思想回潮是在特朗普执政时期,美国颁布了一系列包括针对七个穆斯林国家的旅行禁令(travel ban)、驱逐无证学生、削减国际教育交流预算的行政令,甚至因中美政治博弈单方面中止了与中国内地和香港的富布赖特交流项目。新冠疫情暴发后,特朗普政府对国际学生的限制政策进一步增加,譬如禁止大部分持有J-1、H1-B、H-2B等签证身份的外国人入境美国,并在2020年底前暂停发放所有签证[9]。特朗普政府的国际教育政策行动充分展现出美国逆全球化、藐视多元文化社会、否定“全球公民”(global citizenship)的新孤立主义倾向,美国留学生教育政策的发展始终无法完全摆脱孤立主义意识形态的束缚。

(二)留学生教育政治化倾向凸显

二战后,美国留学生教育政策的发展非常注重与美国的外交战略相结合,并服务于不同时期美国的外交政策。每当美国的外交战略或国际关系发生转变时,留学生教育政策都会有所变化。一方面,留学生教育政策的外交性质为美国国家战略提供了智力支撑,成为对外交往中的一大亮点,留学生教育的本质也是服务于国家政治、经济、外交战略利益的。另一方面,民粹主义、单边主义和保守主义势力近年来有所抬头,留学生教育政治化论调复苏,这点在美国的留学生签证移民政策中尤为突出。众所周知,美国在科学和工程领域缺乏足够的本土学生,特别是2008年金融危机后,美国在STEM领域更加依赖国际学生。为此,美国政府相继出台了《创业法案2.0》(Start-UpAct2.0)、《STEM就业法案》(STEMJobsAct)与《移民改革法案》(ImmigrationInnovationAct),在全球范围内广纳专业人才。2016年,美国高等教育机构科学和技术领域博士学位的获得者中70.4%为国际学生,其中来自中国大陆和中国香港的学生为63 576人,占总人数的28.8%,远高于印度、韩国和欧洲国家[10](P77)。然而在中美贸易冲突持续升级与中美关系日益紧张的背景下,特朗普颁布总统令,禁止持有F类学生签证和J类交流签证,与中国军民融合战略(military-civil fusion strategy)相关的高校或研究机构的国际学生、研究人员和访问学者入境美国。加之特朗普政府颁布的其他关于赴美旅行、工作和移民的限制政策,美国对中国科技创新型人才的吸引力逐步下降。由此可见,美国政府针对国际学生的政策具有浓郁的政治色彩,且充斥着巨大的任意性与张力。

(三)过于依赖留学生教育的经济功能

美国对自由市场的长期推崇与迷信不仅深刻影响了其经济体制,更是给美国的高等教育造成了深远影响。美国的国际教育体系是以自由市场为核心,建立在美国的全球留学市场份额持续增长的资本主义经济逻辑基础之上的。这种资本主义市场逻辑陷阱已经导致美国大学过于依赖国际学生尤其是中国留学生实现经济创收,而一旦美国的全球留学生市场规模缩水,就会引发两个方面的问题。其一,美国大学在疫情过后的财政压力加剧,有可能面临金融危机以来最为严重的财务危机。中美两国签订《中美联合声明》(U.S-ChinaJointStatement)后,中国一直是美国最大的国际学生来源国,为美国创造了巨大的直接和间接收入。仅2019年,赴美中国留学生就为美国贡献了410亿美元的经济价值,并创造了458 290个就业机会[11]。近年来,受中美博弈与疫情期间封控的叠加影响,赴美中国留学生数量骤减,美国各地高校蒙受沉重打击。美国国务院调查报告显示,2022年上半年,美国大使馆向中国公民发放了31 055份F-1学生签证,较前一年同期锐减50%[12]。宾夕法尼亚大学教授罗伯特·泽姆斯基(Robert Zemsky)预测,全美将有200多所高校濒临倒闭。其二,自由市场给美国大学带来更多的资金、更优秀的学生、更强大的科技创新能力的同时,也在很大程度上弱化了大学的自主权和公共服务意识,给美国的留学生教育发展带来隐患。国际教育专家曾尖锐地批判道,“被作为国际化自由贸易商品的高等教育已经是一种私人利益,而非公共责任”[13]。美国大学充分利用商业化从海外留学市场获取利益,不仅会使高等教育变得更贵且功利,也会导致高等教育不公现象的恶化。

三、大变局下美国留学生教育政策价值取向展望

当今世界正经历百年未有之大变局,新冠疫情的巨大冲击使得本就饱受单边主义、保守主义、民粹主义困扰的全球留学生教育发展面对更艰巨的挑战。2016年以来,全球留学市场格局发生了一系列结构性变化,美国的留学生教育政策几经调整,着力于将留学生教育与实现国家政治、文化、经济、人才的核心利益相融合。

(一)维护国家安全和知识产权的逻辑起点

“9.11”事件发生后,全面进入战争状态的美国接连颁布了《美国爱国者法案》《航空和交通安全法》《加强边境安全和签证入境改革法》等收紧留学生签证的法案,并启用了“学生与交流访问者信息系统”(Student and Exchange Visitor Information System),加强对赴美留学生、交流访问学者及其家属的监控与追踪。因恐怖袭击暴露的脆弱感使美国的民主陷入混乱状态,联邦政府出于国家安全的考量在移民政策、外国学生追踪系统和签证审查政策上的强制性措施给国际学生制造了诸多阻碍,赴美留学生数量连续三年下降。后“9.11”时代,维护国家安全利益仍是美国发展留学生教育的根本宗旨,且更加注重保护美国的技术和知识产权。2018年6月,特朗普政府一改奥巴马政府时期允许中国留学生获得五年签证的政策,将从事航空、机器人和先进技术制造业等敏感研究领域学习的中国学生签证有效期限制为一年[14],而这些领域正是中国制造业的重点发展领域。该政策制定的初衷是保护美国的知识产权与国家安全,但很多美国高校负责人、科研机构和非营利性教育机构官员都对这项政策持有反对态度,表示新的规定对维护国家安全利益并无助益,反而会削弱美国的科技竞争力和经济的长久活力。拜登政府废除了旅行禁令,恢复并加速非移民签证申请流程。但是,拜登政府仍将中国视为美国的战略竞争对手,不仅延续了特朗普时期针对敏感研究领域中国学生的签证管控,还禁止向中国人民解放军下属的研究人员签发F或J类签证[15],在尖端科学技术领域对中国留学生的政策限制意图昭然若揭。

(二)吸纳全球高技术人才的核心目标

人力资本理论的奠基者西奥多·舒尔兹(Theodore Schultz)指出,人所拥有的知识与技能是一种资本的形式,教育是形成和提升人力资本的重要途径,也是现代社会经济增长的重要源泉[16](P46)。知识经济时代,全球高科技人才已经成为各国积累人力资本的重要途径。美国是世界上引进和利用外部智力成效卓越的国家之一,吸纳和利用外智不仅有利于保持美国在科研创新方面的国际竞争力,还能通过移民红利吸引杰出人才最终留在美国,继续为美国经济和社会发展作出贡献。正是依靠多年来的人才红利,美国才得以拥有世界上最为雄厚的科技人才储备,在生物技术、信息产业、纳米技术等科学领域处于世界领先地位,在自然科学领域的诺贝尔奖获得者数量也位居世界榜首。特朗普执政期间,美国政府2017年发布的国家安全战略报告(National Security Report)中污蔑中国利用国际交流的便利环境窃取了价值数千亿美元的美国知识产权,还特别加强对敏感研究领域中国学生的签证管控[17](P32)。乔·拜登(Joe Biden)总统上任后,曾公开表示美国将继续欢迎中国学生,还声明取消美国STEM领域博士项目应届国际毕业生的就业签证上限,授予符合条件的国际学生绿卡,意欲扭转美国吸引高科技人才政策的不利局面[18]。尽管拜登政府尚未撤销限制中国敏感研究领域学生签证的政令,但综合美国移民政策的变化,美国留学生教育政策的核心目标始终是吸收、培养并留下全球最优秀的专业人才,特别是科学、工程和技术领域的人才,以增强美国经济和技术的竞争力。

(三)助力经济复苏增长的实践进路

后疫情时期,经济因素或成为美国联邦政府及高等教育机构发展留学生教育的最大驱动因素。根据经济合作与发展组织(OECD)的数据,2021年世界经济的增长率约为4.2%,但美国经济复苏乏力[19](P109)。对于联邦政府而言,扩大教育服务贸易是纾解国内经济困顿的主要手段。以中美服务贸易为例,2018年,美国对中国的旅游和教育出口额达到214.5亿美元,美国对华服务贸易顺差仅低于欧盟[20]。从美国角度,吸引更多国际学生赴美留学可以进一步扩大美国在服务贸易领域的顺差,留学生教育有望构成促进美国经济反弹中的新增长极。但同时,国际教育学者们普遍担心过度商业化的留学生教育模式会动摇传统高等教育强国的根基,在全球留学生规模大幅缩水的背景下难以维系[21]。对于美国大学而言,随着联邦疫情救济金的消耗殆尽与中国生源的大量流失,如果不能找到其他替代的国际生源,部分大学将很难在残酷的自由市场竞争中生存。有鉴于此,收取高额学费以弥补经费不足必然成为美国大学发展留学生教育的最大驱动力。据统计,美国四年制公立院校州外学费价格在2021-2022学年为27 560美元,在过去三年中(扣除通胀因素后)的增长率为4.8%[22](P10)。高昂的留学成本会使很多来自发展中国家和新兴国家的学生“望而却步”,继而导致美国大学的国际化市场份额继续下降。