考试招生制度改革的动因、进路与方向

钟秉林

(北京师范大学 教育学部,北京 100875)

党的十八大以来,考试招生制度改革取得了实质性进展。为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署,2013年十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将推进考试招生制度改革作为深化教育领域综合改革的重要举措。2014年国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》(简称《实施意见》),启动了新一轮考试招生制度改革。教育部和各省(区、市)按照党中央、国务院的总体部署,积极稳妥推进考试招生制度改革,在招生计划分配、考试内容与形式、招生录取机制、监督管理机制等方面实施系列改革。新一轮考试招生制度改革是1977年恢复高考以来改革力度最大、涉及链条最长、影响范围最广的一次改革,改革动因、实践进路、实施成效如何,以及在全面建设社会主义现代化国家新征程上考试招生制度改革往何处去,备受关注。

一、考试招生制度改革的动因

考试招生制度一直在改革的过程中。考试招生制度改革既是制度外部客观的社会需求,又符合制度内生性的发展逻辑,其根本动因是既有制度不能完全适应经济社会和教育发展的现实需求,而且其科学性与公平性亦受到严峻挑战,因此,改革必须平衡各方利益诉求并最大程度上争取价值共识。这既是启动新一轮考试招生制度改革的主要原因,也是考试招生制度改革过程中政策优化调整的重要考虑。

(一)考试招生制度改革首先需满足经济社会发展对教育、科技、人才的外部需求

改革开放后,要实现农业、工业、国防和科学技术现代化的宏伟目标,迫切需要从以阶级斗争为纲转到以经济建设为中心上来。因此,考试招生制度改革更加注重效率和质量,以加强文化考查,培养各行各业技术精英为经济社会发展服务。恢复高考以来,尤其是中国特色社会主义进入新时代,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾,考试招生制度改革的重点是满足人民群众对优质教育资源的需求。因此,新一轮考试招生制度改革将促进公平作为重要价值导向,致力于提高中西部地区和人口大省高考录取率,增加农村学生上重点高校人数,规范自主招生,规范加分政策,让老百姓共享高等教育规模增长的总体福祉。在当前全球化、逆全球化思潮背景下,我国面临自主创新能力提升的挑战,要解决“卡脖子”技术领域人才短缺和高层次应用技能型人才短缺的双重困难,就对进一步优化考试招生制度提出了新要求。

(二)考试招生制度改革必须适应教育本身发展的内部现实需求

改革开放以来,我国教育的普及化程度大为提高,改革与发展的目标已经转向追求公平、优质的教育。在基础教育阶段,我国九年免费义务教育全面普及,高中阶段教育基本普及,基础教育进入优质均衡发展新阶段。在高等教育阶段,伴随着20世纪90年代末高等教育规模的急剧扩张,高等教育毛入学率从1998年的9.8%[1],增长到2022年的59.6%[2],在20年的时间内实现了从精英教育阶段到大众化、普及化教育阶段的飞跃。迈入高等教育普及化阶段,高等学校分层、分类发展趋势明显,高校选拔人才的标准和方式趋于多样化。因此,在当前建设高质量教育体系的发展目标下,如何改变考试招生制度选拔标准单一、“唯分数论”的现象,就成为教育系统内部发展对考试招生制度改革的现实需求,普通教育和职业教育的分类考试、分类招生改革应运而生。

(三)考试招生制度改革需要综合考量效率、科学、公平等多元价值取向

考试招生制度是国家的基本教育制度,效率、科学、公平是高考制度现代化的核心价值取向[3],平衡效率、科学、公平的关系既是考试招生制度改革的动因,也是未来深化考试招生制度改革的基本遵循。效率与公平并不是矛盾对立关系,但是体现在某项制度设计中却常常难以同时兼顾,即便是以促进公平为目标的制度设计,也常常在执行过程中逐步背离制度设计初衷,影响高等教育入学机会公平。例如,高考加分政策设计的初衷是为不同发展天赋的孩子、社会处境不利群体的子女创造更好的发展机会,但政策执行过程中却出现了奖励性加分名目繁多、身份作假等现象,影响了社会公信力,因此,规范加分政策成为新一轮考试招生制度改革的重要内容。再如,随着社会结构的变迁,也带来一些新情况、新问题,比如进城务工人员随迁子女的异地高考、规范高考移民问题,部分县域中学“衰落”[4]进一步凸显“寒门难出贵子”的社会焦虑,考试招生制度的公平性受到质疑,等等。另外保送生、自主招生制度设计的初衷都是提高拔尖创新人才选拔的效率,让在某个学科领域有特殊表现的孩子能够脱颖而出,但在政策实施的过程中,也会因为社会的公平性质疑而不得不进一步规范甚至取消自主招生政策。因此,提高考试招生制度的科学性成为平衡人才选拔效率与公平的关键。

(四)考试招生制度改革需要平衡不同利益主体的利益诉求

随着中国社会结构变迁、体制改革深化以及教育规模扩张,教育利益相关者增多,考试招生制度改革牵涉多元利益主体,包括各级政府、发达地区和欠发达地区、不同社会阶层,等等。不同利益群体关于考试招生制度改革的利益诉求和利益冲突会以价值观的形式体现在社会舆论、学术争论和政策制定中,呈现出不同的、矛盾的甚至相悖的价值取向。考试招生政策的制定往往折射出不同利益群体的利益博弈,因此,招生制度改革必须平衡各方利益诉求,争取最大限度的价值共识,如分省定额政策、异地高考政策、自主招生政策等方面的调整都折射出不同群体的利益诉求[4]。在新一轮考试招生制度改革过程中,因为教师和学生群体对某项改革措施的态度不同、学生群体内部趋易避难的选科偏好等缘由,会进一步优化改革措施。同时,各利益相关主体的主观态度和诉求也会得到重视,成为考试招生制度改革方向调整的重要依据。

二、考试招生制度改革的进路与成效

2014年以来,按照《实施意见》的要求,新一轮考试招生制度改革针对当时社会反映强烈的“唯分数论”“一考定终身”“区域、城乡入学机会差距”“中小学择校”“加分造假、违规招生”等问题采取了系列改革措施,效果显著。因此,可以说新一轮考试招生制度改革在促进学生健康发展、促进科学选拔人才、维护社会公平等方面的改革目标基本实现;分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式基本形成,中国特色现代教育考试招生制度基本建立。

(一)坚持育人为本,全面贯彻党的教育方针

新一轮考试招生制度改革坚持育人为本,把促进学生健康成长成才作为改革的出发点和落脚点,立德树人取得了积极成效。考试命题改革重视培育和践行社会主义核心价值观,系统性加强考试内容的思想教育和价值引领作用,把党的十八大、十九大、二十大精神有机融入试题,构建引导学生德智体美劳全面发展的考试内容体系,促进考试评价工具向全面育人载体的转变。在《实施意见》提出完善中学生综合素质评价、教育部出台《关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》后,全国29个省份建立了省级中学生综合素质评价平台,客观记录了学生成长过程中的突出表现,这些举措促进了学生德智体美劳全面发展。另外,新一轮考试招生制度改革增加了考试科目、考试次数、志愿填报、录取方式等多方面的选择性;国家和地方层面也更重视对学生的发展指导,通过开设专门的课程、开发校本教材、开展生涯教育主题活动等引导学生根据自身兴趣、职业规划和国家需求进行科目、专业的选择。通过跟踪评估发现,学生科目选择等自主性明显增强,高校新高考生源对录取结果和高考改革效果满意度高,学生群体获得感增强。

(二)维护社会公平,保障共享优质教育机会

新一轮考试招生制度改革把促进公平公正作为改革的基本价值取向,系列改革措施切实增强了人民群众的满意度和获得感。《实施意见》提出提高中西部地区和人口大省高考录取率,增加农村学生上重点高校人数,持续实施支援中西部地区招生协作计划,持续实施重点高校招收农村和贫困地区学生专项计划。2012年以来,协作计划累计安排325.9万人,中西部地区考生接受优质高等教育的入学机会确实得到了大幅度增加[6];专项计划招生名额从2012年的1万人增至2022年的13.1万人,累计录取学生95万余人,形成了保障农村和贫困地区学生上重点高校的长效机制[7]。2021年,教育部等九部门发布的《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》提出,“高校招生有关专项计划继续对基础教育薄弱地区予以支持”,将专项计划作为提升县中学生入学机会的重要措施。同时,《实施意见》提出大幅减少并严格控制考试加分项目,2014年教育部等五部门印发了《关于进一步减少和规范高考加分项目和分值的意见》,逐步取消了五类全国性高考加分项目和95类地方性加分项目[7],并尽可能保留扶持类加分项目,保护弱势群体和特殊群体考生的切身利益,精准实施民族地区加分政策。

(三)促进科学选才,选拔水平进一步提高

新一轮考试招生制度改革针对“唯分数论”“一考定终身”等问题,加强了对学生的全面考察、过程评价,从一维评价转向多维评价,科学选才目标达成度最高。首先,为了保证高中学生基本学业质量,《实施意见》提出完善高中学业水平考试,考试范围覆盖国家规定的所有学习科目,引导学生认真学习每门课程,避免严重偏科。在此基础上,新高考增强了高考与高中学习的关联度,形成了“3+3”“3+1+2”两种考试科目设置方式,最大程度上满足了学生兴趣特长和高校专业发展需求,高校录取的新高考生源对专业的认同度提高。其次,高考命题探索“价值引领、素养导向、能力为重、知识为基”的综合考查模式,不断增强试题的应用性、探究性、开放性,把考查的重点放在学生的思维品质和综合应用所学知识解决实际问题的能力上,逐步改变应试教育弊端。再次,在保送生、高校少年班、自主招生等探索基础上,2020年教育部出台《关于在部分高校开展基础学科招生改革试点工作的意见》,启动“强基计划”,聚焦国家重大战略需求,选拔培养拔尖创新人才,至此,拔尖创新人才选拔机制初步形成。最后,改革探索高职院校考试招生与普通高校分类考试,实行“文化素质+职业技能”评价方式,形成了适应技术技能型人才选拔的考试评价模式,分类考试成为学生升入高职院校的主渠道,高职学生对录取专业和高校的满意度高于本科学生。

(四)加强监督管理,考试招生治理能力持续提升

在考试招生制度改革实施的过程中,教育部门加强监督管理,全面从严治考,全面从严治招,促进了考试招生治理体系和治理能力的现代化。2014年教育部制订出台《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》;2015年,教育部会同公安部提请全国人大在《刑法修正案(九))》中专门增设了对在国家考试中严重作弊行为的刑事处罚,考试招生制度制度化、法制化水平持续提升,为营造良好的教育生态提供了制度保障。同时,教育部和省级教育行政部门加强质量标准建设,逐步增加使用全国统一命题的省份,发布《中国高考评价体系》,加强国家题库建设,考试招生专业化水平稳步提升。可以看出,新一轮考试招生制度改革体现了教育治理理念的转变,促进了教育治理体系的完善和教育治理能力的提升,推动了政府主导、学校自主办学、社会多元参与的教育治理格局的形成,在一定程度上以考试招生制度现代化实现了教育领域的历史性变革、系统性重塑、整体性重构[8]。

当然,考试招生制度改革依然面临一些新情况、新问题、新挑战,这既包括考试招生制度本身需要不断完善,也包括面临改革保障条件和政策协同不足的挑战。例如,学业水平考试命题质量有待提升,综合素质评价结果尚未充分使用,拔尖创新人才选拔机制有待完善。同时,尽管国家和地方持续加强对教育资源的投入和政策保障,但教育资源配置的区域、城乡、校际差异依然存在,这都是考试招生制度改革需要面对的客观现实情况。

三、考试招生制度改革的未来方向

考试招生制度改革是高利害性、高风险性、高关注度的关键领域改革,中央关心、百姓关切、社会关注,牵一发而动全身。回顾历史不难发现,考试招生制度改革是迂回曲折的发展过程,研判改革成效及影响需要较长时间的跟踪评价。考试招生制度改革具有系统性特征,与高中和高校、选拔和培养、教育系统内外各种要素密切相关;随着改革外部环境的变化和改革的深入,相关问题叠加也增加了考试招生制度实施的难度与风险。在当前全面建设社会主义现代化国家新征程上,考试招生制度改革要服务于实现中国式现代化、建设教育强国需要,按照新时代教育评价改革总体部署,助力教育高质量发展。

(一)客观评价,坚定改革方向

考试招生制度改革在探索破解“唯分数论”“一考定终身”方面做出了积极的探索和尝试,初步实现了政策目标,因此,对改革成效和问题应该客观评价,坚持改革方向。一方面要客观分析新情况、新问题,对考试招生制度改革中出现的新情况、新问题应该具体问题具体分析,尤其是改革过程中出现的个性化、发展性问题要客观理性地看待;另一方面,考试招生制度改革实施过程中需要同时做好宣传和政策解读,尤其应该加强对家长群体,特别是欠发达地区和薄弱学校的家长群体的政策宣传力度,使家长们全面、准确地理解改革的意义、目标和具体举措,争取更大程度地形成改革共识与合力。

(二)增加投入,夯实改革基础

促进公平的关键是增加政府投入和统筹协调,解决教育资源分布不均衡不充分的问题。政府部门要加强统筹和资源投入,夯实考试招生制度改革所需要的办学条件、资源保障、配套政策等,提升改革保障支持度。一是拓展普通高中办学资源,全面落实高中学校办学标准,增加教室、实验室和考场等资源供给,保障与选课走班相适应的办学条件;二是推进智慧校园建设,满足选课走班模式下学生学习和教师教学的多样化、个性化需求;三是加强高中师资队伍建设,保障与改革相匹配的高中教师数量与质量,尤其是加强新高考、新课标、新教材背景下高中教师的专业能力提升;四是加强考试队伍和能力建设,尤其是对中西部命题能力建设有难度的省份,可以适度开展省级或者区域联合命题的方式,并对国家教育考试硬件建设给予财政支持。

(三)强化统筹,促进政策协同

考试招生制度改革建立在建设教育强国、科技强国、人才强国目标的有机结合、一体统筹推进基础之上,才能形成推动高质量发展的倍增效应。因此,应从以下几方面入手:一是构建大中小衔接的生涯规划教育体系,分阶段明确生涯教育的内容和重点,将学生生涯规划教育贯穿于教育全过程;二是完善拔尖创新潜质学生的早期识别培养机制,开展差别化教学和个性化培养,推进基础教育、高等教育统筹协调,构建拔尖创新人才早期识别、安置、选拔、培养的一体化制度安排;三是完善普职融通背景下的职业教育考试招生制度,推动优质中等职业学校与高等职业学校一贯制办学,中等职业学校与职业本科学校、应用型本科学校衔接培养,完善“专升本”考试招生制度,构建普通职业教育和职业教育体系的立交桥。

(四)优化治理,深化评价改革

优化治理,深化新时代教育评价改革,需构建多元主体参与、符合中国实际、具有世界水平的教育评价体系。以教育评价改革牵引教育领域综合改革,一是要提升综合素质评价的科学性、公平性和操作性,优化综合素质评价指标体系,提升省级平台建设质量,探索综合素质评价从低利害性考试向高利害性考试的逐步递进,推动综合素质评价落到实处;二是要健全制度体系建设,强化制度执行,加强对地方考试招生机构、招生院校在考试组织规范管理、执行考试招生规定等方面的监督检查,将考试招生制度改革进展成效情况纳入政府履行教育职责评价体系;三是要坚持系统观念,统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革,全面提高教育治理体系和治理能力现代化水平。