乡村振兴背景下农村宅基地盘活机制构建研究

李 泉

（兰州大学经济学院，甘肃 兰州 730000）

长期以来，在集体土地所有制条件下，我国农村宅基地资源配置主要以保障村集体内的农户居住为根本指向，这种兼具福利功能的制度安排使其分配使用过程呈现典型的封闭性和无偿性。改革开放以来，随着城乡二元制度的逐步调整和区域经济社会发展格局的重大变化，特别是21 世纪以来新型城镇化中的农业转移人口市民化进程不断加快，农村一二三产业融合发展趋势明显，农民与农村、农业的天然联系日渐松动，举家迁移到城镇的农民日益集中居住生活于城镇的现象非常普遍，城乡二元结构中“一户多宅”“建新不拆旧”“两栖占地”等造成宅基地季节性或者长期闲置、农房和集体建设用地低效利用的现象频现，农村稀缺土地资源的浪费现象比较突出①国土资源部规划司的数据显示，不含常年在外的农民工，我国农村人口1996—2007 年间减少约1．2 亿人，但农村建设用地规模同期增加近130 万亩。另一项数据显示，2001—2011 年全国农村人口减少了1．33 亿人，但因家庭小规模化和农村分家立户建房导致以宅基地为主的农村建设用地反而增加了3 045 万亩；中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告（2018）》同样显示，全国“空心村”闲置宅基地的综合整治潜力约1．14 亿亩。从我国闲置宅基地的空间分布来看，宋伟、陈百明和张英的研究《中国村庄宅基地空心化评价及其影响因素》显示，调查村庄宅基地的平均空心化率为10．15%，其中东、中、西部区域村庄宅基地的空心化率分别为14．82%、9．11%和7．15%，呈现出由东向西依次递减的格局；根据另一项研究《中国农村宅基地面积测算及其分布特征》，2018 年我国农村宅基地总量为1．35 亿亩，其中闲置面积约为1 446．64 万亩。综合对比上述不同视角的数据资料可以得到一个肯定的结论，那就是我国的农村宅基地和农房闲置问题比较突出，加快闲置宅基地盘活利用具有现实迫切性和必要性。。实践证明，农村宅基地使用管理中存在的各类问题不仅有悖于土地资源节约集约利用政策，而且影响到乡村生态保护、基层社会治理并对保障粮食安全造成巨大压力，非常不利于乡村振兴战略的有效实施和农业农村现代化目标的顺利实现。为推动土地资源节约集约利用，在涉及乡村振兴战略实施进程中我国先后出台了一系列政策措施、指导意见和实施方案，持续推动农村耕地保护、土地征收、宅基地“三权分置”改革、集体经营性建设用地“入市”等实践探索。中华人民共和国自然资源部的数据显示，到2018 年底，我国第一轮33 个试点县（市、区）共腾退零星闲置的宅基地约14 万户8．4 万亩；办理农房抵押贷款5．8 万宗111 亿元，集体经营性建设用地已入市1 万余宗，面积9 万余亩，总价款约257亿元②农业农村部《对十三届全国人大二次会议第3858 号建议的答复摘要》，http://www．moa．gov．cn/gk/jyta/201907/t20190715_6320939．htm。。有理由认为，随着2020 年10 月开始的第二轮改革试点的深入推进，各地有关农村闲置宅基地盘活利用的新模式、新途径、新机制必然会不断出现，更多基于实践的宅基地“三权分置”制度改革成果必将构成中国式现代化发展经验的重要内容。在这里需要指出的是，相较于我国城市住房“地随房走”的70 年产权制度安排，农村住房则表现为无限期的“房随地走”制度，尽管城乡居民房屋均为受法律保护的私有财产，但建造住宅的土地则分别表现为国家所有制和集体所有制的双重属性。因此，探讨乡村振兴背景下农村宅基地盘活机制构建问题就是针对农村在实现户有所居、“一户一宅”、农民安居乐业和宅基地提供住房保障功能的基础上，尽快破解各地农村普遍存在的宅基地和农房长期闲置、土地资源浪费等问题，更好推进土地资源和农户资产有效利用，通过全面深化农村关键领域改革实现乡村全面振兴。本文认为，立足宅基地退出、流转、利用等不同阶段需要，乡村振兴背景下农村闲置宅基地和闲置住宅盘活机制构建需要从以下八个方面形成有机联系、协同互促的完整系统。

一、创新宅基地“三权分置”制度改革的产权激励与约束机制

长期以来，我国在农村宅基地制度设计上更多强调的是户有所居的基本生存居住保障功能和农户身份性、无偿性、长期性、均等性福利价值，宅基地所涵盖的市场价值、风险保障、支持生产及资本化的多重发展功能与资产权利长期没有得到应有的重视，由此造成农村宅基地的产权制度不完善、产权主体不明确、权能不完整等问题。1990 年代中后期以来，随着中国特色社会主义市场经济体制的逐步确立，我国农村（闲置）宅基地发生并经历着由民间非正式的自发退出流转到政府主导的“三权分置”制度改革下的还权赋能、自愿有偿、节约集约利用等转变。近10 多年来在宅基地制度政策举措方面，党的十八届三中全会提出要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。其后，中央历年关于“三农”问题的“1 号文件”均就宅基地自愿有偿退出或转让，农村集体组织以出租、合作等方式推进空闲农房及宅基地盘活利用，依法维护进城落户农民宅基地使用权、集体收益分配权等方面进行了政策创新，为稳慎推进宅基地“三权分置”制度改革提供了基本指南。因此，在业已进行的农村土地确权基础上清晰完整地界定宅基地产权权利体系，为市场条件下农村集体和农户对宅基地的产权权利及其权能显化留足空间，已经成为乡村全面振兴过程中宅基地功能拓展和价值实现的必然要求。

产权制度设计不仅决定土地所有权权属和权益的配置，还决定了社会制度和社会意识形态属性，其背后包含了国家与农民关系建构的基本原则[2]123-145。面对百年未有之大变局和我国社会主要矛盾发生重大变化的历史方位，乡村振兴背景下的我国农村宅基地有效盘活利用及其机制创新，既需要明晰宅基地空间边界和权利主体[2]1-17，适应全球化和市场一体化进程中城乡要素的加速流动、农村人口向城镇的迁移与集聚、农业农村现代化进程中农民生产生活方式的巨大变化等新趋势，又需要立足于城乡融合发展、使全体人民共同富裕取得实质性进展的大视野、全环节基础上谋划宅基地盘活、农村土地制度改革的长效体制机制。在决定产权约束与激励机制能否发挥作用的宅基地确权、登记和颁证这一根本性机制构建方面，顺应城乡要素双向流动和实现宅基地产权结构的开放性，以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国民法典》等为法律依据落实宅基地的用益物权，是有效保障农民对宅基地及地上房屋实施占有、使用、收益、流转等排他性权能的前提条件。在宅基地确权实践中，我国各地农村仍然存在事实层面的登记主体不明、权属来源复杂[3]118-129、基础地籍资料不全、法制依据矛盾混乱[4]44-46、工作机制不健全、监督管理不到位、权利主体认知局限[5]82-88以及大量不具备确权登记条件的违法占地建房问题难以解决等种种问题。为稳定预期、降低交易成本、提高利用效率和激活市场动力，在落实宅基地所有权问题上，必须始终毫不动摇地坚持农村集体所有，且由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，集体经济组织有依法收回宅基地的权利，任何单位和个人不得侵犯依法登记、受法律保护的土地所有权；在保障宅基地农户资格权上，只有集体经济组织成员基于其集体成员的特定身份才可依法获得宅基地的权利保障，资格权不因宅基地使用权流转而丧失，农户对宅基地的取得权利、流转权益、土地开发收益分配等都与资格权直接相关；在适度放活宅基地使用权上，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，农村村民出卖、出租、赠与住宅后再申请宅基地的不予批准。与宅基地关联的农民房屋财产权是法律赋予农民的财产权利，农民依法取得的财产权受宪法和法律保护，这是农民权益的重要保障。这就要求宅基地“三权分置”制度改革的产权激励与约束机制构建，必须根据我国宅基地制度改革的历史变迁趋势，结合乡村振兴战略实施的现实需要，从缩小城乡发展差距和推动城乡融合发展的大局出发，尊重乡村发展的历史传统，遵循宅基地制度变迁的路径依赖特征，全面贯彻落实以人为本的发展理念，坚持农村土地集体所有制，进一步强化镇村主体意识，同步健全民主管理、协商、村规民约等机制，加快完成农户“房地一体”不动产权证颁证（即对农村宅基地、集体建设用地及其上的建筑物、构筑物统一权籍调查和确权登记发放物权权利归属凭证），严禁社会资本下乡建设别墅会馆，不断创新新时代农村宅基地制度改革的产权激励与约束体系，激发现行宅基地产权制度安排的成长性和创造性，促进农村社区长期变迁中形成的传统产权意识向现代产权意识转变，为试点地区提供足够的灵活性并通过局部地区的稳慎试点，逐步总结先进做法和成功经验，形成可供复制、在更大范围推广的宅基地“三权分置”制度改革普遍性的实现形式。

二、完善宅基地盘活的农村土地“多规合一”规划引领机制

新中国成立70 多年来，通过综合性和专项计划、规划引领经济社会发展已经成为我们党治国理政的重要方式之一，以主体功能区规划为基础推动各类规划紧密衔接、形成大数据驱动的“多规合一”体系和弹性规划调整机制，是新时代国土空间优化中农村宅基地盘活利用“一张蓝图干到底”的基本要求。我国农村长期面临村镇土地利用规划体系不完善、规划引领作用发挥不强、各类土地利用相对比较混乱等问题，例如一些村庄建设、土地利用、宅基地审批等没有规划，或者有了规划但执行不严；国土资源部门、农业农村部门、交通部门、环保部门以及住建部门等规划主体多样、目标不一等，给主体功能区建设和乡村建设行动实施造成较大困难，也严重影响了国家国土空间治理能力和效率的有效提升。2019 年5 月29 日，自然资源部办公厅印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，确定了村庄规划属于乡村地区国土空间开发保护的详细规划，是实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可和进行各项建设等的法定依据。该通知要求在明确产业用地用途、强度等要求的前提下，以规划引导工业向城镇产业空间集聚，合理保障农村新产业新业态发展用地，实现城乡产业用地布局的优化。同时，城镇规划区内不允许新增农村宅基地；对于村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文化旅游设施及农村新产业新业态等用地，各地可申请使用乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，给予建设用地指标规划“留白”机制扶持。

构建科学规划基础上的“多规合一”引领机制，要求农村宅基地盘活利用必须从国土空间格局优化的大局出发，立足农村人口、资源、环境与经济（农、林、牧、副、渔等产业）社会发展协调，以发展安全、生态保护、防灾减灾、人居环境综合整治等全局视野制定实施宅基地盘活利用规划，以农村土地总体规划作为法律准绳引导农村宅基地、集体经营性建设用地和农村土地节约集约利用，将宅基地利用规划与农村道路、供水、供电和公共服务设施建设规划等相衔接，保护农村风貌、地方特色和农房建筑风格，重塑农村生态空间、生产空间和生活空间体系，为农民富、农业强和农村美提供规划指导。在这里，不同地区的村庄规划编制与实施，可根据实际对不同时期需要推进的生态修复整治、农田整理、补充耕地、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治、历史文化保护等项目提供指引，明确各类项目的投资预算、资金筹措方式、建设主体和时序安排等，做到县域、乡镇域以及村庄范围内各类规划间统筹协调、有效衔接。具体到农村住房布局规划方面，农民住宅建设必须符合乡镇规划和村庄规划，应先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地作为住宅建设用地；要严格落实“一户一宅”，在充分考虑本地建筑文化特色和居民生活生产习俗的基础上，按照上位规划确定的农村居民点布局和农村建设用地管控要求，合理确定宅基地规模，划定宅基地建设范围，因地制宜提出具有地方特色的农村住宅规划设计要求，以此规范和引导宅基地盘活利用行为。同时，通过规划引领有效扩大农村集体建设用地使用和宅基地流转范围，有序开展县域乡村闲置集体建设用地等土地综合整治，通过村庄整治、土地整理等方式形成农村集体建设用地结余指标，将乡村产业建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划并合理安排，满足乡村振兴中的多元化用地需求。在与宅基地盘活相关的环境整治上，通过规划引导村庄水、电、路、信息化设施合理布局和农户住宅陈年垃圾和沟渠、池塘污泥清理等，结合农村住房安全督查消除宅基地利用过程中的危旧房、乱搭建筑、乱建房屋等安全隐患。通过以上方面，最终使得具有法律效力的农村土地规划和整理成为引领农村闲置宅基地退出后实现农村土地节约集约利用的重要依据。

三、构建以人为本的农户闲置宅基地依法自愿有偿退出流转机制

通过市场价格引导要素自由流动、使资源在流动中实现配置效率提升，是闲置资源盘活利用的前提和高质量发展的动力源泉。紧盯保障和维护农民居住发展权益构建农村宅基地退出和流转机制，是盘活农村闲置土地资源、推动土地资源利用效率帕累托改进和缓解建设用地供需矛盾的基本理念。尽管我国一直采取禁止性规定限制农村宅基地使用权的流转，但现实中宅基地使用权的隐性流转（包括宅基地及房屋出租、买卖、转让、抵押等）始终存在，这种现象在城乡结合部或经济较发达的农村地区表现更为强烈。《中华人民共和国物权法》实施后，农村宅基地在村集体内部流转有了法律依据，加快建立起城乡统一、规范有序的农村宅基地市场，日益成为现代物权发展和我国市场经济制度完善的必然要求。在实践层面，由于有关农村宅基地、农房退出流转和补偿的法律法规及其配套政策尚不完善，在宅基地“三权分置”改革中地方政府的专项公共财政投入保障仍然不足，以及农户在面对社会资本、企业等市场主体时的维权博弈能力有限等原因，导致我国各地已经和正在推进中的宅基地退出流转中还普遍存在农民真实意愿无法充分表达、农民知情权和参与权等权益未受到充分尊重、宅基地退出后的补偿标准过低、退出宅基地或进城后的农民应对各类风险能力不足、生产生活可持续状况不佳等各种各样农民权益受损的问题[6]1-22。同时，由于我国农村各地经济社会发展所处阶段、自然地理和交通区位条件等差异较大，农户宅基地功能价值和有偿退出的交易成本各不相同，影响农户对宅基地补偿的主观诉求与心理预期因素复杂，导致农户自愿退出宅基地的积极性并不强烈。

为保障农户宅基地的用益物权，稳慎推进农民住房财产权抵押、担保、转让等，首当其冲的应该是在确权颁证基础上建立农村产权流转交易市场，建立“新宅发证、老宅退出”的动态平衡机制，实现宅基地使用权在集体成员内以继承、转让、赠与、入股、出租、抵押等不同方式流转，使村民自愿腾退给集体的宅基地和住宅能通过合法流转渠道（含国家征收）获得应有收益或合理补偿。为此，应尝试渐进式放松宅基地流转管制制度，逐步探索将宅基地使用权和农户闲置住宅的盘活利用主体范围扩展到集体农户之外的非农户、法人和其他经济组织，允许土地使用权供给主体在同一市场按同一规则进行公平流转交易。当然，也可以针对宅基地退出流转尝试建立土地股份合作社，实现参股人自由支配自有财产权利或者其入股股份的合理退出，这是集体土地和国有土地依照相同秩序进行流转、实现土地同权同价和建立全国统一大市场的必然要求。针对宅基地腾退给村集体形成的经营性建设用地指标入市交易问题，可在不突破用途管制的前提下根据国家试点指导意见以多样化方式灵活进行。针对土地征收实现的流转问题，关键是规范制定征收目录、公开土地征收信息、健全矛盾纠纷调解机制、完善补偿保障机制等。总体而言，无论是政府主导、村民自愿，还是企业推动、市场配置等不同类型，宅基地的依法自愿有偿流转必须尊重农民意愿，最大化维护农民的权利和利益，在农户家庭全体成员一致同意、自愿协商的基础上为退出闲置宅基地的农户提供合理补偿，使农户逐步完成由农民到市民的身份转变，为有能力在城镇落户的农业转移人口市民化提供基本支撑。在此基础上，根据国家法律法规要求、宅基地改革的政策与指导意见，严禁随意撤并村庄建设农村大社区、违背农民意愿大拆大建，不强迫农民“上楼”，严防单纯依靠行政力量搞“一刀切”，充分保障村集体农户成员对宅基地的资格权和农民房屋的财产权，建立由中央、省、市和县四级财政共同承担的农户宅基地退出补偿机制，推动宅基地以渐进式方式退出（例如允许宅基地通过资源入股、收储出租、托管运营等方式进行流转获取收益）、以市场机制和政府作用的共同发挥实现宅基地盘活利用，为形成统一开放、竞争有序的城乡建设用地市场提供实践依据和法理基础。

四、创新探索农村闲置宅基地和农户闲置农房的有效利用机制

在守牢耕地红线、确保粮食安全和“四化同步”过程中，我国农村建设用地尤其是宅基地具有较强的待开发潜力和较大的盘活利用空间。为推动宅基地有效利用，2020 年6 月中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，提出要探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的途径，探索退出宅基地统筹利用政策，为乡村振兴提供土地要素保障，这是我国在“三权分置”制度顶层设计框架下实现宅基地盘活利用机制创新的重要指南。总体而言，闲置宅基地盘活利用可供考虑的具体途径主要包括，诸如宅基地整理后的复垦复绿，借宅基地改革契机，通过增减挂钩机制将腾退宅基地形成的农村集体经营性建设用地指标进行入市交易，并运用建设用地谋划实施乡村就业创业和产业发展项目，吸引外部中小微企业入驻，带动本村及周边村民实现就地务工就业，以此增加村集体收入和带动农户增收，实现对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用等。对于产业发展的思路，要么是产业链延伸类，如农产品种植生产—初加工—精深加工—电子商务（销售），要么是产业业态拓展类，即开发当地农村原来没有的产业类型，如发展乡村旅游、民宿①2022 年7 月19 日，文化和旅游部、公安部、自然资源部等10 部委联合印发《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》提出，国家积极支持农户、村集体经济组织、合作社、企业、能人创客等多元投资经营主体参与乡村民宿建设，鼓励农村集体经济组织通过注册公司、组建合作社、村民入股等方式整村连片发展乡村民宿，鼓励城镇居民等通过租赁产权明晰的闲置宅基地房屋、合作经营等方式开展乡村民宿经营。在农村宅基地制度改革试点地区，国家鼓励各地探索通过宅基地使用权抵押、农民住房财产权抵押、信用贷款等形式支持乡村民宿建设和经营，在防范风险的前提下降低融资条件和门槛。这为闲置宅基地和闲置农房的进一步盘活利用提供了重要政策依据。参见“中国环境网https://www．cenews．com．cn/news．html?aid=992140”。体验、保健康养等非农产业。这就要求各地从实际出发，对腾退的宅基地按照村庄规划重新合理安排使用或进行复垦复绿，或者在农村闲置宅基地整治基础上，将退出整治后盘活利用的宅基地优先用于支持乡村新产业新业态发展，以差异化方式寻求宅基地盘活的多种有效方式。

对于大城市、城市群的郊区和部分人口集中的市辖县区域，可考虑由地方政府回购产权界定清晰、具有完整使用功能的闲置农房，委托第三方按照城镇保障房进行租赁或经营并形成政府资产。针对东南部发达地区的农村，其要素集中程度高、产业发展基础好、基础设施完善且社会流动性强，农户收入渠道多样，农业转移人口融入城镇的意愿及能力较强（农户自愿退出宅基地后的反悔情况一般较少发生）。对于这一类型地区显性经济价值明显的农村闲置宅基地，可通过在原址投资开发、由村集体统一经营管理方式，或者选择农村集体经营性建设用地“入市”形式，实现宅基地整治、盘活利用和村集体经济壮大、农民共同致富的目标。对于非农产业相对发达、农户进入城镇成本较低和那些主要为城镇提供服务功能的都市近郊农村地区，农户外流现象明显，可由地方政府主导、在不改变宅基地性质和尊重农户意愿的前提下，以宅基地使用权为抵押吸引获得外部社会资本，实现产业发展、土地集中规划开发和闲置宅基地盘活。对于农户居住分散、以农业产业为主、小农经济社会特征明显的西部欠发达农村地区，其交通区位条件一般但农村农业原生态风貌保持相对完整，区域性文化旅游资源特色较为突出，宅基地盘活利用的外部市场需求相对较小，可主要通过政府主导、引入农业产业化龙头企业等方式，对闲置宅基地进行整治、对闲置农房进行修缮，以建设田园综合体、发展特色民宿等吸引城市市民、外地游客，并通过民俗体验、农畜特产和旅游观光等留住游客进行本地化消费。对于农村低保对象、农村特困人员、农村易返贫致贫人口以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难等农村低收入人口，地方政府可利用闲置宅基地和闲置住宅建造农村公房，以专项支出保障这些特殊人群的居住和养老问题。显而易见，不同地区的宅基地利用方式可能会决定乡村产业发展的不同模式及其路径选择[7]63-79。不仅如此，各地可充分借助“万企兴万村”行动契机，引导市民、返乡农民工、大学毕业生、退伍军人和工商企业，以合作经营或者由农户、村集体经济组织自营、出租、入股等方式，利用闲置宅基地和农房积极发展乡村产业。在这里，利用闲置宅基地激发农村产业发展潜力还需要引入社会资本的力量，由农户自主、或集体主导、或委托第三方进行闲置资源资产开发利用以及托管，培育发展休闲农业、创客中心、共享农屋等，拓展农村手工艺、电商特色村等形式多样化的新业态，建设农事综合服务中心开展农机具集中存放、管理和服务项目，壮大乡村生活性服务业和生产性服务业。同时，通过“宅改+”利用腾退的房屋改建村级养老助残服务中心、图书室、村史馆、非遗传习所、党群活动室等公共服务设施，提高农村居民享受公共服务的普惠性、可及性和便利性。

五、健全闲置宅基地和闲置农房盘活后的增值收益分配机制

构建利益相关者满意的增值收益分配机制是推动乡村振兴背景下农村宅基地盘活的焦点议题。一般而言，特定社会制度下的经济产权结构安排，决定了产权让渡后的收益分配格局。从资源或财产因转移而产生的收益来讲，宅基地退出其实质是农户对宅基地使用权权利的让渡。宅基地的增值收益不仅来自于土地整理开发所带来的综合价值实现，而且来源于土地管理政策所带来的价值转移。随着我国社会主义市场经济体制逐步完善，农村宅基地所承载的价值实现了新的拓展，宅基地的资产性、社会性功能日益增强[8]2-20，居住价值、社会保障价值、经济价值、情感寄托价值、竞争性价值和发展权价值等成为宅基地显性价值的主要方面[8]2-20，也成为闲置宅基地和闲置农房盘活后的（货币化）增值收益分配必须关照的重要内容。在宅基地增值利益所要考虑的分配主体上，既包括农民集体经济组织、具有资格权的农民、土地开发者，也包括基于土地管理权、土地开发权而参与分配的中央与地方政府[9]57-64。就现存问题而言，一方面，在既有土地管理制度及其土地征收补偿模式下，宅基地增值收益分配很难做到国家与农村集体经济组织、农户之间的利益平衡；另一方面，土地天然所具有的区位差异决定了宅基地盘活利用特别是集体经营性建设用地入市后的收益红利，往往只被少部分具有较好区位土地上的农村和农民所分享。因此，以上海“中心村”（集中居住）模式、浙江“两分两换”（宅基地置换城镇房产、土地承包经营权置换社会保障）模式、天津“宅基地换房”（宅基地置换城镇住房） 模式等为代表的宅基地置换实物利益补偿，以四川“土地银行”（农户将分散宅基地存入土地银行贷给其他土地需求者获得储存价值）模式、重庆“地票交易”（农村集体形成的建设用地指标权利凭证交易）模式、江苏宅基地“收购储备”（建立农村集体建设用地收购储备中心实现统一流转） 模式等为代表的宅基地资本化货币补偿，以及浙江绍兴以股份量化形式明确村集体经济组织与其成员之间产权关系的农村宅基地股份制改革探索中宅基地收益股权分配等，仍然需要宅基地增值收益实现社会共享的法律制度和更加细化的配套政策保障。

在这里，国家可以通过依法收取土地出让金、宅基地使用权流转增值税、所得税等方式获得土地增值收益分配，农村集体经济组织可通过提留公益金、土地使用管理费等方式来保障集体利益，农户可根据宅基地的地上建筑物的第三方评估作价及其宅基地使用权价值获得补偿。在宅基地盘活利用中，房屋流转收益和农户自主开发的宅基地增值收益应主要归农户，村集体利用经营性建设用地统一开发实现的增值收益应坚持各依其权、各获其利的分配机制。这就要求科学处理农户、村集体和乡镇政府以及社会资本主体之间的利益关系，坚持保护农民利益是根本，维护村集体利益是前提，第三方获得应有收益是持续合作的保障。其中，地方政府在其中要起到裁判员和引路人的作用，通过事先制定农村闲置宅基地使用权城乡交易规则，使各方利益均能得到明确表达和充分体现。具体实践中，闲置宅基地等资源获得的收益应主要用于宅基地有偿退出补偿、村（社区）集体经济、农村基础设施建设、村内公益事业、村民红利分配等农业、农民和农村社会事业高质量发展领域。对于以出租方式盘活利用的，遵循农房出租合同最长20 年，土地增值收益应为乡镇缴纳土地调节金（比例需要合理确定），其他经营性收益根据协议落实，避免资本无序扩张、资本收益侵占其他要素收益等。同时，健全农村基层党组织领导的村民自治机制，充分发挥村民委员会、村务监督委员会、集体经济组织稳定器作用，坚持和完善“四议两公开”制度，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，建立兼顾农民集体、农户和其他参与限制宅基地盘活当事人各方利益的收益分享机制，实现收益分配中的最大公约数，引导农民全程参与宅基地盘活利用和增值收益分配，避免出现新的土地食利者阶层，确保闲置宅基地和闲置农房依法取得、权属清晰，使盘活利用产生的土地增值收益为增加农民财产性收入和经营性收入提供可能空间，使城乡居民共同富裕取得实质性进展落到实处。

六、强化农村宅基地盘活利用全环节的中介服务保障机制

竞争性的专业化中介服务体系成长是市场经济条件下维护利益相关者权益的重要保障。农村宅基地盘活利用机制构建涉及农户、村集体、社会资本、地方政府、中央政府等不同主体。为了获取外部利润，这些主体会在市场力量推动下自主组成某种行动团体，从而推动农村宅基地制度的自发变迁[10]1-9。长期以来，由于农村社会发育程度相对较低，农户自我发展能力普遍不足，由此导致农村宅基地改革在不同乡村的推进程度存在较大差异，而且宅基地盘活利用实践层面非正式市场流转普遍存在，由此引起的宅基地矛盾纠纷和违规违法事件较多，其中很重要的原因之一就是缺乏宅基地盘活利用中的信息咨询服务、信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、交易辅导、产权经纪培训等综合配套服务，而且中介服务的专业化程度不高、平台类服务体系不健全。不仅如此，由于农村宅基地改革中的公共服务产品供给不足和养老、就业等社会化保障机制尚未形成，使得留村农民生产生活缺乏足够支持进而引发进城失败农民在其住宅与财产权益损失时缺乏退路，新增宅基地有偿使用范围、有偿使用收费标准、收取方式和资金用途上难以达成共识，无法实现乡村振兴、产业发展、农民就业、失业保障和医疗、教育、养老等服务与宅基地制度改革联动的协同效应。

这就要求从宅基地盘活的信息共享互通平台建设维护、土地资源第三方评估等中介服务入手，为农户宅基地退出和闲置宅基地、闲置农房有效利用的需求方提供资源资产信息，为宅基地盘活和集体经营性建设用地入市提供价值参考，为当事人各方提供法律法规咨询及其他委托代理服务，保障宅基地退出、流转、抵押、赠与、租赁、入市等的顺利进行。为服务于利用闲置宅基地发展乡村特色产业，可由村集体建立发展乡村新产业新业态的用地需求清单并对外发布，为宅基地发展权的实现提供数字化、网络化信息保障。具备相关资质的中介服务公司可依据法律要求为宅基地房屋提供出租居间服务，乡镇政府在房地一体农村宅基地和集体建设用地使用权登记工作也可以招标形式购买专业性中介服务。服务机构可充分采用信息时代的无人机测量技术，全面开展“房地一体”农村宅基地使用权及地上房屋所有权的基础资料调查、数据登记和信息一体化存储更新、日常管理与实践应用，为打造农村“互联网+ 政务服务”数字乡村服务平台和农村宅基地管理、盘活利用提供高效科学的现代化决策支持。同时，建立不同当事人间的法律纠纷化解服务机制，针对不同具体情况采取共同协商、行政方式、村民委员会调解或通过人民法院司法解决等多元化方式化解宅基地纠纷。提高不同政策之间的契合度，明晰土地行政管理和执法部门的权责划分，建立宅基地事务“政务服务中心”和便民全程代办窗口，开发农村社区创业就业技能培训服务项目，鼓励社会资本和专业化企业有序参与农村宅基地盘活利用建设的道路、绿化、环卫、水电通信等公共基础设施管护运营。在政府补贴的基础上通过市场作用机制的发挥，在重点试点地区探索银行、保险、担保、基金、企业合作模式①在围绕盘活宅基地的使用权能创新金融产品服务方面，安徽省滁州市“宅改贷”金融产品授信颇具代表性。根据滁州市人民政府官网（https://www．chuzhou．gov．cn/zxzx/jryw/1110109718．html）介绍，在探索农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用过程中，为有效化解农村宅基地退出、整理等资金缺口难题，该市金融局主动对接银行机构并于2022 年6 月初为南谯区“一环两带”乡村振兴示范区建设项目授信额度6．3 亿元的全国首单“宅改贷”金融产品。在当地，“宅改贷”资金主要用于农村集体经济组织、各类企业参与宅基地盘活利用、整理等项目的大流动资金需求或固定资产贷款需求，涵盖了宅基地盘活利用、有偿退出、复垦复绿、平整入市以及农民聚居点配套设施建设等，贷款期限最长为8 年，具体可根据用款主体不同灵活设置优惠利率。“宅改贷”以宅基地整治后的未来收益（即通过土地整理复垦将获得的城乡建设用地增减挂钩节余指标、农村集体经营性建设用地指标入市交易获得收入）作为还款来源，提前实现了宅基地使用权的市场价值。，开展农村住房财产权抵押贷款、宅基地使用权流转项目资金扶持、宅基地盘活利用综合性金融配套服务、农民住房信贷与补偿款理财服务等，加快研发有关宅基地盘活的专属性金融产品，拓宽宅基地盘活利用中的低成本资金供给、保险产品和土地开发基金创设等投融资服务领域，破解集体经济薄弱基础上宅基地使用权有偿退出中“钱从哪里来”的掣肘问题。另外，针对宅基地盘活利用和“三权分置”改革，也可以委托第三方机构适时提供包括地方政府宅基地改革探索与实践、问题与成效、经验推广与借鉴等在内的专业评估服务，为推动宅基地盘活机制构建提供政策建议。

七、建立健全农村宅基地盘活利用的各类风险防范化解机制

宅基地盘活利用会面临不确定性和各类风险。其中，宅基地“三权分置”改革可能因配套政策体系缺乏、制度供给无法穷尽各种情况、制度无法有效贯彻执行或执行困难等带来制度风险[11]41-47。同时，在市场利益驱动下，宅基地盘活利用可能面临村干部、种植养殖大户等的乡村精英俘获风险和城镇居民、社会资本对宅基地流转的投机性资本俘获风险，以及由此诱发宅基地集体使用权虚化、保障性权能弱化等潜在风险[12]80-87。在可能的法律风险和经济风险上，我国现行法律明确规定，宅基地私下交易（买卖）属于无效行为（特别是城镇居民购买农村宅基地和房屋，会面临无效合同的风险和巨大经济损失），法律严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证及房产证。如果本村村民之间的宅基地使用权和宅基地之上的房屋买卖没有通过本村村民委员会同意或村干部作为证明人没有在书面合同上签字，交易双方在合同履行及实施后出现纠纷会因举证困难而面临风险。即使具备资格的买卖双方签订了规范的流转交易合同，出让人的宅基地及其房屋还应取得家庭户主及其宅基地全部共有人的同意和签名，否则也可能面临因土地和房屋升值带来的资产纠纷风险。如果符合农村住房买卖条件的双方交易的是权属关系界定不清的房屋，其无效买卖行为也会遭遇无法获得法律支持的风险。总体而言，在宅基地退出、补偿和流转、盘活利用等不同环节，可能因退出程序不明、契约执行不到位、不同当事人参与及市场—社会力量的复杂作用而产生的农户权益损失风险和基层干部道德风险等经济风险，也可能因农民面临的就业环境变化、社会保障机制不健全和农户社会保险制度不完善以及风险管理意识不高而引起的公共服务风险、邻里关系风险等社会风险，还可能因农村生态环境保护机制不健全、土地利用方式变化而产生土地污染风险、生物多样性风险等环境风险。

根据宅基地盘活不同环节的现实，提前防范可能的市场风险、政策风险和其他行为主体履约违约等操作风险，需要利益相关者和管理部门提前有预案，风险发生后有有效的处置策略，能将风险可能引起的损失降低到最小，维护好各方利益。例如，为防范宅基地退出复垦为耕地产生的套取政府补偿或骗补资金风险，可先经乡（镇）人民政府对复垦形成的耕地数量质量进行初步验收，合格后再由县（区）自然资源局、农业农村局等部门组织联合验收，确实达到耕地质量标准后才能获得政府专项奖补资金。同时，对已获得拆旧复垦奖补资金的地块，村集体经济组织和村民委员会应对其负责监管，防止复垦耕地弃耕或转用于各类建设。又譬如，在环境风险管控方面，考虑到宅基地盘活利用的各个环节均可能造成不良环境影响，这就需要发挥各级政府在规划引导、政策支持、组织保障等方面的作用，严格履行绿色发展理念和环境保护制度，重视农村宅基地盘活利用中的项目实施环境风险影响评估，在省（区市）级统筹建立从用地、规划、建设到使用的标准化、技术体系管理体制机制，并按照“谁审批、谁监管”的要求，全方位落实生态环境安全监管和环境风险防控责任。

八、强化农村宅基地节约集约利用的日常监督管理治理机制

通过更加有力和有效的综合性措施依法依规强化日常监管，提高宅基地管理使用效率，将“自上而下”和“自下而上”的纵向监管机制相结合，发挥主管部门、地方政府、村集体及农户多元主体的积极性，是确保宅基地实现全过程有效利用的基础保障。根据2019 年12 月12 日农业农村部和自然资源部发布的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》要求，我国农村宅基地用地标准的确定、空间规划、土地利用计划和规划许可以及分配、使用、流转、违法用地查处等，主要由各级自然资源部门和农业农村部门具体负责，林业、水利、电力等部门应协调配合，各部门共同按新修订的土地管理法有关要求，全面落实“三到场”（宅基地申请审查到场、开工前丈量批放到场和建成后核查验收到场）要求，不断深化“放管服”改革和落实属地管理责任，这是一个制度建设、政策实施机制完善的过程。在具体实践中，一方面，农村宅基地涉及申请、审批、使用、管理和监督等全环节，工作体量较大、涉及面较广且工作内容具体琐碎，需要基层工作人员与农户一一进行对接、签订承诺、验收审批等；另一方面，基层部门管理权限界定模糊，行政执法的权限界定不清，乡镇街道工作人员对政策的理解及其处理实际问题的能力不同，由此导致我国各地农村长期不同程度地存在农户住宅建设布局散乱、房屋“建新不拆旧”、老宅庭院荒废甚至坍塌、乡村建设景观呈现新旧交错的复杂景象。不仅如此，宅基地日常监管还会受到正式法律法规制度之外的非正式约束的严重影响，例如在熟人社会、邻里关系、讲求面子等传统文化习俗仍然发挥作用的农村社区，正式制度无法全面精准落实到位，当出现未批先建、边批边建、少批多建、移位乱建等问题时，受困于宅基地执法监督管理队伍配备不齐、人员不够、手段不先进，就会造成历史遗留问题和新问题可能都无法彻底解决。加之有关宅基地管理的政策、监管机构变动且权属不明确等因素影响，在劣币驱逐良币或者违规行为被复制模仿的情况下，超规定面积建造、违反规划建造甚至违法占用耕地建造住房和擅自转让宅基地等问题就会不断累积，这必然进一步加大了宅基地日常监管的难度。

从旨在强化农村宅基地节约集约利用的日常监督管理机制构建来看，主要涉及农户申请环节的监管（包括资格权的界定）、宅基地用地标准的确定与审批机制、农户建房过程中宅基地使用的监管、农户生活生产中对其他用地的侵占处置机制、一定期限内闲置宅基地的收回、宅基地退出环节的联办机制、流转审批及开发利用（功能属性改变）的监管等。在这一过程中，宅基地使用权流转后宅基地实际使用人发生改变，还需要配套出台后续管理政策，如明确对原宅基地使用权人的有偿征收或赔偿办法；若流转后出现新的宅基地再次闲置，可考虑由村集体、乡镇政府收取宅基地闲置管理费用或者直接收回；若宅基地流转后的用途发生变更，则涉及到更为复杂的程序认定；若宅基地因租赁用于产业发展，则流转契约中的使用权20 年到期后如何处置，也需要具体的政策指引等。这就要求在加快推进房地一体的宅基地登记颁证同时，创新由于农户人口增减、子女婚嫁、单立门户等带来的农村宅基地日常监管使用机制，依法制定出台宅基地有效利用管理的具体办法、详细流程，落实农村宅基地审批环节的个人申请、村民小组讨论、村级审查（核）、乡镇审批、县级备案等管理台账制度，建立健全省级指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的共同责任管理运行机制，依规建立宅基地盘活利用中的“一个窗口对外受理、多部门内部联动运行”的联审联办协调机制。为全面落实管理重心下沉的日常监管目标，以农村社区为单元建立综合行政执法大队、村级巡逻队、村自建房协管员等，推行网格化管理和精准化、精细化服务机制，对宅基地的使用、收回和农房建设、非法侵占集体土地等以及宅基地利用中的违法违规行为进行严格监管，避免“一刀切”的政策做法，以全过程民主实施机制协同建设充满活力、和谐有序的善治乡村，推动乡村基层治理能力与治理体系现代化。同时，将农村住房与宅基地盘活利用结合起来，落实宅基地有偿使用制度或建立宅基地使用权纳税制度，落实好宅基地“三不批”“四禁止”“两注意”政策①“三不批”此处具体指新土地管理法规定的三类情况申请宅基地不予批准，即不满足一户一宅条件申请宅基地不予批准，将宅基地出卖、出租、赠与、有偿退出等申请宅基地不予批准，非农村集体成员申请宅基地不予批准。“四禁止”分别是禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。“两注意”一是不得长期闲置宅基地，二是不得擅自在宅基地上修建厂房等非居住性房屋。，采用“择位费”和“使用费”相结合的方式实现宅基地有偿使用，防止日常管理运行机制的断层、断档和责任落实中的推诿扯皮、不作为和乱作为，防止耕地非农化、非粮化，为积极稳妥开展闲置宅基地和闲置住宅盘活利用提供长效体制机制保障。

九、结 语

土地是我国地方政府推动经济奇迹创造的最重要政策工具，特别是城乡土地所有制安排的二元性、政府对非农建设用地供给和土地用途转换的长期垄断以及土地融资权开放中的土地资本化（土地出让、土地抵押融资、城投债）等，有效满足了地方主导发展实现城市化、工业化以及基础设施投资的巨额资本需求[13]34-53。农村宅基地制度变迁反映了国家对科学化解人地矛盾和有效利用宅基地的理念变化，体现出在城乡经济社会发展不同阶段的国家战略、城乡关系、人地关系、农民诉求等方面的相互作用。通过土地改革、脱贫攻坚、集体产权制度改革等“自上而下”的行政式赋权，中国乡村被赋予了自我内源式发展的权利[14]1-19。立足新发展阶段，完整、准确、全面落实新发展理念，构建新发展格局，构建乡村振兴背景下的宅基地制度改革和闲置宅基地、闲置住宅盘活利用机制，是推动城乡区域经济社会高质量发展中的一个系统工程，关系到城乡要素双向流动、农村基层社会治理、城乡融合发展并且与户籍制度改革、城乡社会保障、公共服务体系完善等不同方面。在全国统一大市场建设进程中，闲置宅基地和闲置农房盘活能够实现项目建设、产业发展的落地问题，为乡村产业振兴提供土地要素保障。全面深化农村关键领域的内部改革是加快转变宅基地利用方式转变的强大动力，构建农村宅基地“三权分置”有效实现形式的长效体制机制是应对农村土地资源配置内外环境变化的根本之策。没有有效的发展政策体系及其制度保障和体制机制支持，宅基地实现“宅地宅用”“地尽其利”“地利共享”以及城乡整体性持续繁荣与融合发展都是可疑的。当前，农村宅基地特别是新增宅基地的制度功能已经从主要保障农民居住权益逐步转化为宅基地的发展权扩展，基层政府统筹、农村集中居住的社区建设、宅基地退出后的货币补贴、为农户提供租赁住房等多种方式为保障农民居住和逐步实现城乡一体的全民住房保障体系提供了较大空间。在宅基地“三权分置”制度改革试点和闲置宅基地有效利用方面，我国50 多万个村级集体经济组织和300 多万个集体土地所有权单位更多仍然依靠的是国家—省—市—县—乡镇层级式“自上而下”的行政型政策工具，市场化经济型的政策手段和数字经济时代信息型的政策手段仍然缺乏足够的创新，而且基层政府能力建设、农村集体产权制度改革、宅基地改革试点目标与乡村建设行动之间的匹配性亟待加强。

宅基地“三权分置”制度改革是新时期我国农村土地制度的一项重大变革。党的二十大报告提出要继续深化农村土地制度改革。面向农业农村现代化发展的未来，乡村振兴背景下农村宅基地盘活机制构建，要求我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神为指引，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，聚焦新时代我国农村经济社会发展的主要矛盾，以新的历史方位和大历史视野，尊重农民利益诉求和农村发展实践，赋予乡村和城市同等的发展权，创新将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易的新途径，吸引人才、资本、信息和技术等要素下乡[15]21-34，以发展的方法在充分发挥正式制度和非正式约束功能的基础上，遵循不同农村、不同发展阶段、不同区位条件、不同历史文化传统的差异性，分类对待和逐步破解闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用问题，集成政策资源、不偏离航道、放大改革试点成效，创新设计农村宅基地制度、农村住房制度、房地产税制度协同推进的制度体系，坚持全局观、系统观以渐进式、稳慎协同推进有限范围的宅基地“三权分置”充分试点和经验总结，处理好农民建房与耕地保护的关系，保障农户宅基地用益物权，牢记红线、守住底线、不发生颠覆性错误，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成“有效市场+ 多元主体+ 有为有限政府”的协同式治理机制，最终为建设全国统一的土地市场和中国式农村现代化道路的创新探索提供实践基础。