促进科技创新范式进化的科技立法变革

魏 琼

（西南交通大学公共管理学院，四川成都 610031）

科技与法律是现代文明的“双翼”［1］；制度创新是技术创新的决定性因素［2］。在立法机关长期持续颁行的法律推动下，美国等创新型国家的科技创新范式已由线性创新进化为系统性创新并逐渐演变成为生态系统性创新［3］。这种目前最先进的创新范式奠定了美国保持经济繁荣和科技领先的基础［4］。我国的科技立法史较短，科技创新范式尚在由线性创新向系统性创新范式的进化中［5］。我国政府工作报告中提出国家优化我国的创新生态，形成多主体协同、全方位推进的创新局面，以及运用市场化机制激励企业创新、强化企业创新主体地位、提升中小微企业创新能力等政策的实施，昭示了我国要尽快趋近生态系统性科技创新范式的决心；我国2021年新修订的《科学技术进步法》第四条更是明确规定国家要促进创新生态的持续优化。然而，学界以建构生态系统性科技创新范式为目标反思国内科技立法历史与现状的研究成果不多，因此本研究将探寻创新型国家通过科技立法变革促进科技创新范式进化的变迁历史及其经验，检视我国科技立法的不足并设计促进我国向生态系统性科技创新范式变迁的制度创新内容，用法治的确定性消减科技创新范式进化的不确定性，为实现科技自立自强提供制度根据。

1 科技立法与科技创新范式的历史变迁

范式是科学共同体一起承认的一组内容,所谓科学革命，即是用新的范式取代旧的范式即科学革命［6］。因此，科技创新范式是一种公认的，依靠其本身成功而具有示范意义的人工构造模式，是能解决科技创新这一疑难问题的工具或方法的总称。科技立法是国家机关依照法定程序制定、修改或废止关于调整科学技术领域社会关系的法律规范活动［7］。在结构功能主义视角下，人类的科技创新行为是科技立法所建立的社会结构的派生现象，科技创新能成功进行的原因在于科技立法找到了一种手段（结构）去满足人类科技创新的需要（功能）［8］。因此，回溯科技创新范式与科技立法的历史发展变化，有助于理解并预测科技创新与科技立法的未来。

1.1 科技创新范式与科技立法相互促进变迁的历史

19 世纪以前，人类的科技创新活动通常源于个体自发的好奇和兴趣，如少数学者的科学研究或工匠技师们的技术改良。随着人类对科学、技术等创新活动重要性认识的不断深入，到19 世纪中叶后，部分国家和地区的科学与技术开始融合并逐渐与经济相结合，科技创新逐渐转变为有目的、有组织的活动且逐渐被模式化。到今天，创新型国家的创新范式已经历了线性创新范式、系统性创新范式两个阶段的进化，正在进入生态系统性创新范式阶段。其中，在线性创新范式阶段，奉行新古典经济理论与内生增长理论，强调政府在科学研究中的主导地位，通过政府提供人财物用于基础研究实现集中内向的创新；在系统性创新范式阶段，奉行开放式创新理论，关注创新系统中的静态要素构成，认为政府与市场皆是科技创新的主导力量，政府的作用在于提供研发投入、税收优惠、知识产权等政策促进创新，强调产学研协同的重要性；在生态系统性创新阶段，奉行演化经济学和生态学理论，关注创新要素之间、系统与环境间的动态转变过程，强调以制度创新为保证［9］。可见，创新范式三阶段的进化是由简短粗疏到复杂精细、由机械式到有机式、由工程化到生态化的变革、转换与升级过程。

与创新范式的进化相伴随，各创新型国家科技立法的重点内容经历了由科学到科技再到科技创新的演变，主要功能也同时发生了由促进科学发展到促进科学、技术与经济结合再到塑造国家科技竞争核心优势的变化［10］。颁发和实施激励科技创新的系列科技政策性立法能成功促进科技创新范式进化成为美国为后进国家提供的主要经验，其1940—1980年的科技立法建构了线性创新范式并为其提供保障，具有“政府—科研机构”线性的特征，1980—2000年以促进技术转移为中心内容的系列立法促进了线性创新范式向系统性创新范式的进化，具有政府、科研机构、企业等多要素的系统框架性特征［10］。自2003 年提出“国家创新生态系统”概念以来，持续颁布系列创新法案，为建构和形成生态系统性创新范式提供了保障、指导、引导和跟进，具有政府、科研机构、科研人员、企业、社会组成的创新系统自组织动态演化的生态系统性特征［11］。可见，科技创新范式进化与科技立法变革存在正向交互循环效应，如图1 所示，科技立法的变革（供给）促进科技创新范式的进化，科技创新范式的运行反馈形成新的科技立法需求，按新的科技立法需求修改完善后形成新的科技立法供给，进一步促进科技创新范式的再进化。

图1 科技立法与科技创新范式的正向循环交互效应

1.2 科技创新范式与科技立法相互促进变迁的新发展

科技创新范式进化与科技立法变革之间的正向交互循环效应，加上生态系统性创新范式的典型特征，决定了新的与生态系统性创新范式相适应的科技立法应具备以下三方面的新功能：一是创造并维护创新主体的多样共生性，即让尽可能多的主体有参与创新的客观机会和主观愿望，并在参与创新的过程中形成竞争性合作的共生关系；二是创造并维护创新系统的自组织演化性，即要充分发挥市场对创新资源配置的决定性作用，并使其成为各创新要素相互作用以保持创新系统自动良性运行的内在动力，充分发挥政府对创新资源配置的补充作用以保持技术创新的活力，使其成为推动各创新要素相互作用的外在动力；三是创造并维护创新环境的开放协同性，即要许可外来创新物种的不断移入和创新边界的不断突破，为创新主体进行创新提供所需要的经济、技术、人文等各种密切支持条件的外部环境。因此，要建构生态系统性创新范式并使其稳定良性地运行，就必然要求科技立法这一社会事实的结构通过变革具备相应功能。

2 创新型国家变革科技立法促进科技创新范式进化的历史经验

任何国家的科技立法要实现有效激励科技创新的目标，都不得不充分体现并满足科技创新必须遵守的客观规律，这决定了不同国家和地区有效激励创新范式进化的科技立法在内容上必然存在共性，因此，研究创新型国家通过科技立法变革促进创新范式进化的历史经验可为我国变革科技立法提供直接启示。无论实行大陆法系还是英美法系的创新型国家，其科技立法皆采用成文法形式，具体表现为科技基本法、科技专门法和科技附属法等3 种。英、法、日、韩等采用“科技基本法+科技专门法+科技附属法”的立法模式，通过科技基本法构建科技立法的整体性框架，根据不同需求制定专门法或在其他法中制定相应规范进行补充、完善和创新。一直走在科技制度创新前列的美国却未颁布科技基本法，采用的是“科技专门法+科技附属法”的立法模式，根据创新范式的进化而不断通过新的立法进行制度创新、补充和完善。这两种看似不同的立法模式皆使这些国家科技立法的数量不断增多，最终形成了具有价值融贯性和逻辑自洽性的科技法律系统，促进其向生态系统性科技创新范式的进化。

2.1 长期系统化的科技立法是促进科技创新范式进化的根本保障

与一般政策相较，法律更好的稳定性、系统性和更高的效力位阶决定了通过立法机关制定法律能更好地促进科技创新范式的持续进化。美国自1980年起，针对促进技术创新平均不到两年就会出台一部新法案或对同一重要法案出台实施细则或修正案，如对《拜杜法案》，先后在1982、1983、1984、1987 和2000 年出台了实施细则或修正案。长期密集的科技立法逐渐形成了美国促进科技创新范式进化的法律系统。观察美国的科技创新体系时代（1980—2003 年）与建构科技创新生态系统时代（2003 年后）的科技立法重点内容可发现，其发生了由关注创新要素构成和资源配置的静态结构到强调各创新主体间作用机制的动态演化、由重视政府和市场对促进创新的作用到强调发挥社会的作用、由注重创新体系的搭建到强调创新生态的形成、由注重创新供给侧立法到重视创新需求侧立法的显著变化，通过新法实现对旧法的创新、填充或弥补，最终使美国形成了相互配合且适应生态系统性科技创新范式存在和运行需要的科技法律系统。

2.2 科技立法要尽量创造并维护创新主体的多样共生性

创造并维护创新主体的多样性和共生性是生态系统性科技创新范式得以形成和发展的前提和核心。要建构创新主体的多样性，就要使更多的主体有意愿、有机会成为创新主体；要建构各创新主体之间的共生性，就要使不同创新主体既要竞争，又能合作。

其一，科技立法创造和维护创新主体多样性，主要包括激励企业、高校、非营利机构、政府科研机构雇员成为技术转化的创新主体，在政府及其研究机构内创设技术转移与应用机构作为专门的创新主体等内容。例如，美国秉持政府让渡所有权将有利于经济发展的原则，通过《拜杜法案》使政府资助成果由政府所有转变为政府许可授予受政府资助者对其受资助研发的创新成果在承担披露等法定义务的前提下享有保留发明所有权的选择权，政府仅享有付费实施该成果的权利及在特定情况下许可第三方实施的介入权，为高校、非营利机构和小企业等进行技术转移提供客观机会，促使这些最重要的创新力量产生参与技术转移活动的强烈意愿，最终通过向技术转移投入资本、技术和人才等创新要素而成为创新主体；《史蒂文森-威德勒技术创新法》及其系列修正案、《联邦技术转移法》《国家竞争力技术转移法》《美国技术优先法》等法案，授权联邦研究所和其他研究机构与其他部门、地方政府、产业组织、政府财团、私人财团或个人签订共同研究合同，或就归联邦所有的发明成果签订许可证合同，使这些合同的双方皆能成为技术转移转化的创新主体；赋予从事发明的联邦职员在促进技术转移中的法定权利和义务，如获得转让职务专利收入不低于15%的报酬权［14］，激励联邦研究所职员成为创新主体；设置联邦研究所技术转移集团及联邦研究所内的研究与技术应用办公室（ORTA），并规定其职责和经费来源，创设了政府承担技术转移职责的具体机构这种新型创新主体。这些制度创新改变了线性创新范式下创新主体单一的局面，使美国更多的组织或个人有机会、有意愿成为创新主体。

虽然该村水利的基础设施已经较为完善，但是根据具体情况，还可以有改进的空间，根据村民水资源利用的实际情况，提出以下建议：

其二，科技立法建构各创新主体之间的共生关系，包括许可政府研究机构与市场主体签订共同研究或许可证合同，并规定合同各方的法定义务和权利、关注小企业参加技术创新合作等内容。例如，《联邦技术转移法》等授权联邦研究所，可在接受共同研究或许可证合同对方的资金、人员、服务和财产或向其提供人员、服务和财产的同时，承担保留付使用费后可在世界范围内使用的非独占和非转移性、非取消性许可证的所有权，以及特别关照中小企业及其参加的技术转移集团等合同相对方等法定义务；联邦研究所职员有权将其职务发明商品化，可向合同对方出让自己的发明专利权许可证或转让其技术发明。《小企业创新发展法》特别资助小企业参与技术创新合作，要求每个对外委托研究经费预算超过1 亿美元的，政府机构和联邦研究所拨出不低于2.5%的预算经费通过竞争方式资助小企业，鼓励小企业参与联邦政府实验室的项目研究和成果转化，强化其在联邦政府研究成果市场化中的作用。《小企业技术转移法》要求联邦相关政府部门及科学基金会制定“小企业技术转移计划（STTR）”，资助小企业与高校研究人员、联邦政府资助的研发中心及非盈利研发机构的合作项目。这些激励和照顾数量庞大的小企业参与技术创新的制度安排，奠定了科技创新市场自由竞争的基础，通过要求联邦研究所及相关政府部门在共同研究或许可证合同中承担照顾合同对方的法定义务，并赋予联邦研究所雇员与合同相对方的法定权利，为这些创新主体形成并维护其相互之间公平的竞争与合作共生关系提供了保障。

2.3 科技立法要以市场为主导并以政府为补充提供科技创新的动力

发挥市场配置科技创新资源主要作用的科技立法内容主要体现为对政府资助成果知识产权的合理配置。例如，《拜杜法案》通过授权高校享有其受政府资助成果的专利申请权、处置权和收益权，允许联邦研究所将联邦所有的专利以排他性的许可方式授予美国的企业和高校，使高校和联邦研究机构能有机会和愿望与产业界合作，通过市场化方式共同致力于转化政府资助研发的成果。这种制度安排打通了市场配置创新资源的路径，促进了美国大学由科学逻辑理念向市场逻辑理念转变，使科研迈向了市场并促进了学术研究市场的形成和发展，使美国的科技创新范式获得了市场化的内在动力。

发挥政府配置科技创新资源补充作用的科技立法内容主要体现为明确政府促进科技创新的具体职能。例如，美国前述科技创新的系列法案将促进商业创新确定为联邦政府的职责，要求制定支持技术转移和促进联邦政府科技资源开发利用的政策，将技术转移作为考核联邦研究所职员业绩的指标，要求各联邦机构拨付给ORTA 的经费不少于研究所预算经费的0.5%；将促进技术转移的作用上升到提升国家竞争力的认识高度，启动政府主导的与企业合作的“高新尖”重大技术计划项目以保持在重要技术领域的领先地位；《国家卫生研究院改革法》《国家标准与技术研究院法》《美国科学院法》确立了美国国立科研机构法律地位和具体职能，要求其通过技术创新项目帮助企业、高校和其他机构从事高风险高回报的创新研究；对医疗、教育、绿色能源产业的科研活动直接投入巨额扶助资金，旨在促进科技创新引领关键产业的发展以应对金融危机；要求美国科学基金会主任定期发布和更新基金会绩效评估的政策，通过评估强调科学研究产出的透明度和责任，证明每项受资助的项目支出的合理性［15］。这些制度安排使政府怎样发挥推动技术创新作用的方式变得清晰具体，因而发挥了政府配置科技创新资源的补充作用，使美国的科技创新获得了政府权力这一外在动力的有效推动。

2.4 科技立法要全方位构建开放协同的创新环境

开放协同的创新环境是生态系统性科技创新范式赖以生存和运行的外部条件，要构建全方位开放协同的创新环境就要解决进行创新所必需的资金问题，消除既有法律中阻碍创新的内容并为创新提供必需的人才和设备支持。

其一，对科技创新提供税收优惠。如美国的《国内收入法典》《联邦技术转移法》等遵循普惠并照顾中小企业的原则，规定研发支出按抵免比例计算，抵免额直接从应缴所得税额中扣除，将中小企业研发支出的税收抵免率由14%提升至17%，企业可按收入总额的3%计提技术开发准备金并免交企业所得税，将高新产业研发设备折旧年限缩短为3 年；对资本利得适用单独低税率，长期资本利得最高税率仅为28%，低于个税最高35%税率［16］。这些法案通过低税率吸引资金投入创新，建构了科技创新所需要的资金环境的开放协同性。

其二，消除阻碍合作技术创新的法律障碍、禁止专利权滥用等。美国《国家合作研究法》及其修正案《国家合作研究与生产法》将判断企业合作从事科学理论研究、工程设计及开发测试、实验性生产及测试、产品生产、交换研发信息等行为是否构成垄断的标准，由本身违法原则变更为合理原则，即使企业间的前述合作行为使其所占市场份额可能形成垄断，只要能促进技术创新，就不认定其构成垄断。这消除了企业间通过合作研究、开发及生产进行协同创新的法律障碍，为创新主体开放协同创新提供了合法性基础。为防止滥用专利权损害创新环境，美国《创新法案》要求专利诉讼的原告在诉讼中提供受侵害专利权的具体情况等诸多必要细节，并规定由败诉方承担对方的律师费等，以减少“专利蟑螂”通过恶意诉讼给创新企业导致的危害。

其三，为创新提供必要的人才、科研设备等具体支持条件。例如，美国根据本国部分基础研究薄弱，软件、应用程序、数据科学和制造业等人才匮乏，公民的科学、技术、工程和数学（STEM）方面的才能不高，滥用专利权阻碍创新现象增多等实际情况进行有针对性地立法，培养创新人才以提高创新环境的开放协同度。《复苏与再投资法案》及其修正版《美国竞争法案》和《美国竞争再授权法案》等系列法案加大了对基础教育和人才培养的投入，授权商务部国家技术与标准局执行在国家重点领域实施基础科学研究资助，增加国家科学基金会、能源部科学办公室、国家标准与技术研究院等机构的科研经费预算，强化STEM 基础学科的教育，鼓励招募STEM 的本科生和研究生并将其培养为小学和中学的STEM 教师，增加联邦层次STEM 教育政策的投资额并实施STEM 的教师奖学金等人才培养计划。《创新与竞争力法案》要求提高科研基础设施的利用率和安全性，增强受资助研究人员与其他研究人员的合作，为青年研究人员提供使用联邦设施的机会，采取具体有效措施减轻研究人员的行政负担和高等教育机构的监管负担。重点培养软件、应用程序、数据科学和制造业等匮乏的人才，提出改革STEM 教育系列措施，发展STEM 学徒制，优先为企业尤其是小企业提供学徒。调动包括全体公民在内的社会力量参与科技创新，设立公民科学竞争奖励项目并要求在可公开访问的政府网站上发布公告，同时明确未经书面同意，联邦政府不得对参评奖励项目所开发的知识产权获得利益。授权联邦科学机构开展公民科学项目并在适当情况下将其数据提供给公众使用。另外，还向受其他基金会资助的研究人员、学生和机构开放国家科学基金会创新团队项目（I-Corps）的教育和培训，鼓励发展和扩大侧重于职业发展的培训项目。

上述科技立法举措优化了创新主体进行科技创新所需要的资金投入、基础教育、人才培养、提高公民科学素养等外部支持条件，为从需求侧参与科技创新创造了条件，建构了科技创新所需的经济、人文等创新环境的开放协同性。

3 我国变革现行科技立法促进科技创新范式进化的实践需求

自新中国成立以来，国内的科技立法经历了建立（1949—1966 年）、荒废（1966—1977 年）、恢复与改革（1978—1992 年）和全面构建（1993 年至今）等4 个时期［17］。我国采用“科技基本法+科技专门法+科技附属法”立法模式的同时，颁行了大量科技政策，通过科技政策提出了建立国家创新体系和优化创新生态。目前，我国的科技创新范式正在向系统性创新范式进化中，体系性不足，尚乏生态系统性创新范式的特征［18］。究其成因，与我国科技立法历史较短、现行科技制度的形式和内容存在不足有关。

3.1 既有制度形式中的法律有空白且数量较少

我国影响科技创新范式进化的法律形式的制度主要有《科学技术进步法》和《科学技术普及法》《促进科技成果转化法》及《专利法》《著作权法》等知识产权类法律。倪正茂［19］在2006 年的研究中认为，创新型国家大多具有的关于人才培养、经费投入、基金管理、企业科技进步、农业科技进步、高新科技等的专项法律，我国大多仍处空白状态，其论断至今却仍未过时。

我国促进科技创新范式进化的制度形式以中央及地方政府部门制定的大量政策为主。这些科技政策的内容由最初的以政府为创新治理主体，以兴办高新技术企业为创新治理手段，到释放市场机制在创新资源配置领域的作用，探索构建国家创新体系、营造创新环境，加快国家创新体系建设，再到强调稳定支持基础研究和应用基础研究、激励并赋权科研人员以及营造鼓励创新、宽容失败的科研环境，让科研人员从科研成果中获得经济收益，进一步激发科研人员创新活力，对促进我国科技创新范式的进化发挥了重要作用［20］。但是，这些政策文件中，数量众多的规划、决定、意见类规范虽有指引作用，但不具备法律的强制性和稳定性，数量较少的条例类规范虽属行政规章，但效力位阶过低；此外，这些规范相互之间及其与现行法律的内容之间还存在差异和冲突，导致多种弊端。以科研经费管理为例，政策繁多而立法不足的经费管理现状既无法实现法治对科研项目经费管理改革的引领、保障和促进作用，又使科研经费管理的改革成果无法得到国家立法层面的确认与保障，增加了经费支出与使用行为的不可预期性及科研人员经费使用的风险［21］。因此，这些政策不能替代立法机关制定的法律而发挥出持续稳定地促进我国科技创新范式向体系性、系统性的创新范式进化的作用。

3.2 所激励的科技创新主体尚缺乏多元共生性

我国影响科技创新范式进化的既有制度内容未能激励形成多元共生化的科技创新主体。其一，缺乏规定高校、国有科研机构成为创新市场性主体所需独立法律地位的专门立法［22］。为使大学具备参与创新市场的法律条件，日本的《大学技术转让促进法》《国立大学法人法》直接赋予其国立大学以独立的法人地位，使国立大学能以自己的名义参与学术转移创新的市场活动并获得相应收益；美国的《史蒂文森-威德勒技术创新法》《联邦技术转移法》等系列立法授权联邦研究所对外签订共同研究合同的权利，或就归联邦所有的发明成果签订许可证合同的权利，使其获得成为技术转移创新市场主体的资格并享有收益权。但是，我国尚无关于高校、国有科研机构的专门立法。王立兵［23］和卢威［24］认为，我国《教育法》《高等教育法》《民法典》规定的高校法人地位类型不明确，使高校陷入法人化不足的困境。高校虽可独立对外进行市场化的技术转移活动，但因依赖财政投入，加上缺乏高校办学（财政）自主权的法律规定，自主利用自己的学术、科技等品牌与其他单位进行深度合作成立高科技等公司的权利也得不到体制机制保障［25］,损害了高校成为技术转移创新主体的主观能动性。

其二，激励高校、国有科研机构的科研人员成为转化科技成果创新主体的主观意愿尚乏法律根据。美国改变“谁投资、谁受益”的传统民商法观念，通过立法赋予公立高校、国有科研机构对其受国有资金支持而获得的科研成果享有法定权利，是通过市场激励国有科研机构及其科研人员产生转化职务成果的主观愿望的前提。我国《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》《新形势下加强基础研究若干重点举措》等系列文件，不能在法律上化解高校职务科技成果的国有资产权属对高校科研人员进行技术转化创新主观愿望的阻碍。尽管我国2021 年新修订的《科学技术进步法》第32 条，为探索赋予科学技术人员职务科技成果所有权或长期使用权制度等高校职务成果混合所有制改革提供了一定的法律空间，但因其仍将该类成果归属于项目承担者，即科研人员所在单位而非科研人员个人［26］，有违《促进科技成果转化法》第19 条对公立科研机构、高等院校的职务科技成果完成人或参加人进行科技成果转化不得变更职务科技成果的权属的规定；同时，高校职务成果混合所有制将高校与科研人员作为科技成果的共有人而共同享有科技成果的处置权的做法，因权利主体数量的增加而存在共有各方难以有效管理、行使和保护权利的弊端［27］。

其三，中小企业缺少成为转化科技成果创新主体的客观机会。借助立法提供的优惠条件弥补自身实力不足而成为技术转化的创新主体，不仅能使中小企业在科技迅猛发展时代保持市场竞争力，还是提升科技创新主体多样性的根本路径。正因如此，美国通过多部法案为中小企业参与技术转化提供特别的优惠条件，以确保其拥有成为创新主体的客观机会，以使创新主体尽可能地多样化，并维持各不同创新主体之间的竞争与共生性。但是，我国尚无专门激励中小企业参与科技创新的法律，《促进科技成果转化法》中也未规定对中小企业参加与国有高校或科研机构技术转化合作研究的特别优惠或照顾措施，仅仅颁行了大量相关的政策文件，但缺乏落地实施，执行效果欠佳［28］。

3.3 为创新系统自组织演化提供的动力不足

我国现行相关制度未有利于充分培育和发展科技成果转化市场。《促进科技成果转化法》第25～30 条关于鼓励研究开发机构、高等院校与企业联合实施科技成果转化、鼓励创办科技中介服务机构的规定，为培育和发展科技成果转化市场奠定了基础，但其内容宏观抽象，缺少可操作性，对科技中介机构的规定缺少职能定位和经费保障等基本内容。尽管《促进高等学校科技成果转移转化行动计划》《关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》要求高校设立科技成果转移转化管理机构，但同样未明确规定这一机构的定位与职能。我国高校的科技成果转移转化管理机构受限于高等教育管理体制，无法以市场主体身份参与科技成果转化的管理运营［29］。实践中，我国大多数高校尚未设置独立的科技成果转移转化机构；少数高校即使成立了专门的科技成果转移转化机构，也因职能定位不够清晰，相应的权利义务、收益分配、风险承担等政策配套尚不健全而无法实现权责利相一致［30］，促进技术成果转化的效率低下。

此外，我国现行制度确定的政府配置科技创新资源的职能缺乏可操作性。《促进科技成果转化法》第8 条、第9 条仅规定相关政府机构依法定职责承担科技成果转化的管理、指导和协调工作，内容多宏观抽象且以政府职责为本位，过度强调国家义务且忽视个人权利。这样的立法技术导致我国创新立法被“虚置化”［31］，难以实际执行，使政府权力不能有效发挥配置创新资源的补充作用。

3.4 所建构的创新环境开放协调度不高

其一，为科技创新所建构的资金条件仍有不足。我国《促进科技成果转化法》第33～39 条规定了科技成果转化财政经费支持、税收优惠及融资、保险等支持措施，加上政府颁行的系列相关规范性文件，初步建构了科技创新必要的融资、税收优惠等资金条件，却未建构激励创新导向的普惠性税收环境［32］。尽管我国直接投入科技创新的经费数额庞大，但对这些经费投入的规范以地方性法规或政策为主，尚无统一的专门立法，科研经费投入效率低下［33］。

其二，通过合作研究和生产进行科技创新存在合法性困境。我国《促进科技成果转化法》第25 条为研究开发机构、高等院校与企业合作进行科技成果转化的研究提供了根据，然而，我国尚无为科技创新而进行的合作研究与生产不构成垄断的特别立法，根据现行《反垄断法》的判断标准，进行技术创新的合作研究和生产可能因构成垄断而陷入合法性困境［34］。

其三，进行科技创新的基础研究、基础教育、人才培养和公民科学素养等外部支持条件的法律供给不足。基础研究是原始创新的动力源，其本身极其依赖特定政策、法律及制度体系的保障［35］，根植于基础研究的“从0 到1”的原创能力不足是我国和创新型国家的主要差距，这种差距与立法对基础研究重要性的认识不清有关。我国1993 年的《科学技术进步法》将“基础研究和应用基础研究”单列为第四章，强调国家保障基础研究和应用基础研究持续、稳定地发展；而在2007 年修订时却将该章内容融入第二章中，消解了基础研究的重要性。尽管《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》《关于全面加强基础科学研究的若干意见》《新形势下加强基础研究若干重点举措》等文件强调创新型人才培养和新工科人才培养、强化基础研究，但这些文件效力位阶低且系统性、稳定性不足；同时，我国尚无激励提高公民科学素养、从需求侧为科技创新提供环境性支持条件的法律，培育并激励全体公民参与科技创新的具体措施不多。这种立法现状导致公民参与科技创新的主观愿望和客观能力不强，国有科研基础设施的利用率不高。

可见，我国既有科技立法不利于有效促进创新范式的进化，要使我国的创新发展趋近生态系统性创新范式，就要进行科技立法的变革。

4 我国变革科技立法促进科技创新范式进化的新趋势

要确定我国科技立法变革的新趋势，不仅要以创新型国家科技立法的历史经验为参照，还要结合本国的具体国情，因为科技立法建立在一定的经济体制之上：我国通过市场化改革建立的社会主义市场经济体制，与美国等创新型国家以市场经济、私有制为主体的市场经济体制存在显著差异，这意味着在科技创新中，我国的政府比创新型国家的政府有更大的权力，市场在配置科技创新资源的作用可能更小，面临着怎样发挥市场配置创新资源的决定性作用、怎样解决政府资金资助的科研成果由中小私营企业进行转化等独有的多重难题。同时，科技立法建立在一定的科技创新实践基础之上：我国的科技水平与科技强国相比还有较大差距，在很多产业的关键设备和核心技术还主要依靠进口，缺乏自主知识产权的核心技术，特别是一些“卡脖子”技术尚未取得突破［36］，这说明我国科技创新的原创能力较低、突破性技术创新不足［37］，怎样提升原创能力和突破性技术创新能力应成为我国科技立法的重中之重。借鉴美国等创新型国家科技立法的经验，结合本国的实际情况，为促使我国的创新发展不断趋近生态系统性的科技创新范式，以实现科技自立自强，建议我国在如下四方面进行科技立法上的变革。

4.1 强化符合生态系统性创新范式要求和提升原创能力的专门立法

创新型国家的经验表明，高度重视并坚持通过立法机关持续颁行系统性的法律是实现创新驱动发展的基本路径。以法律形式固化激励创新所需的各种条件是生态系统性创新范式得以建构、运行的前提和保障，法律的体系性要求及时消除不利于激励创新的旧法律规则或观念，从而保障新的创新范式得以建构。为改变我国促进科技创新以行政规范性文件为主、法律量少的制度现状导致的科技立法稳定性及体系性不足、系统性匮乏等弊端，法学界宜投入更多力量研究科技立法，解决科技法学的基本理论问题，建构科技法学的理论体系，梳理并总结既有规范性文件的内容并提出修改或制定新法的方案；立法机关也宜投入更多立法资源制定系统性的法律并填补法律空白。如2021 年修订《科学技术进步法》为此作出了表率，其针对我国科技创新原创能力不足的国情，重新将“基础研究”单独成章并为基础研究的发展提供稳定、良好的资金支持和制度保障；发挥政府权力集中的制度优势强化国家战略科技力量，解决制约国家发展和安全的重大难题；实行科学技术人员分类评价制度，激发科技人员创新创造活力并加强创新人才教育培养；新增“区域科技创新”“国际科学技术合作”章节，支持建立区域科技创新合作机制、协同互助机制和国内外优秀科技人才合作研发；鼓励在国外工作的科学技术人员回国，吸引本国及外籍科技人员到我国从事科技研发。这些新修订和增加的内容填补了部分法律空白，必将加快我国趋近生态系统性创新范式的进程。未来宜强化解决科技原创能力不足、突破性技术创新匮乏等具体问题的科技专门立法，注重建设创新过程多主体、多层次的动态系统，破除“知识—技术—生产”转化流程的壁垒，实现知识创造与技术生产协同发展。

4.2 促进创新主体的多样共生性和科技创新的市场化

创新型国家的实践证明，受政府资助获得成果归政府所有不利于技术转移转化，通过法律使政府让渡其资助成果的所有权给市场主体，促使高校及其科研人员、中小私有企业等能够且愿意成为创新主体；通过法律允许国有研究机构排他性许可市场主体使用政府资助的成果，能激励不同创新群体的相互合作，从而建构创新主体之间的竞争合作的共生关系，最终让市场成为创新资源的配置方式，形成创新系统内在的自组织演化动力。为改变我国科技创新主体的多样共生性和市场化方面的不足，结合我国公有制为主体的国情，宜借鉴美国和日本的经验，制定专门的法律明确规定国有高校、科研机构独立的法律主体地位及其通过市场转化技术的法定权利和义务，激励其成为创新市场的主体。宜通过法律彻底清理、废除或修改与中国版“拜杜规则”政府放权精神相悖的规范性文件，实现受政府资助的科技成果知识产权的合理配置。为激励高校及国有科研机构的科研人员成为科技成果转化创新主体的主观意愿，宜通过修改《专利法》第6 条，合理配置雇主与雇员对职务成果的权利［38］，为高校职务科技成果转化的改革提高法律根据。为解决中小企业成为转化科技成果创新主体客观机会不足的问题，宜通过法律为中小企业参加与国有高校、科研机构等进行技术转化的合作提供特别的优惠条件。为解决科技转化中介机构定位不明、职能不清等问题，可通过法律赋予高校转化机构市场主体的身份定位，促使其按市场规律进行运营。

4.3 明确政府配置科技创新资源职能的具体内容

具体且可执行的授权是政府有效行使科技管理职能的保障，科技创新正外部性决定了要通过政府权力为激励创新提供外在动力，只有通过立法明确政府职能的内容并使其具备可执行性，才能为充分发挥政府权力对创新资源配置的补充作用提供保障。美国确定政府在塑造创新生态系统环境中所承担的激励创新职能的系列法案，皆具备内容具体且可执行的特征，为美国政府有效实现激励创新的职能提供了保障。考虑到我国政府配置创新资源权力过大的基本国情，建议通过立法明确限定政府激励创新的职能内容并确保其具有可操作性，宜重视和推广修订《促进科技成果转化法》以扩大企业与个人权利的立法技术，尽量消除我国创新立法“虚置化”现象，尽量明确并限定政府在创新的资金投入、利益分配、人才培养、税收优惠、设备使用等方面的具体职能，提高政府促进创新职能的效率。

4.4 提升科技创新环境的开放协同度

高度开放协同的创新环境能为创新主体提供创新所需的经济、技术、人文等各种支持条件，但因这些支持条件仅靠创新主体或市场不能成就，通过法律发挥政府权力配置创新资源的作用、建构并优化支持创新的外部环境条件逐渐成为了科技立法重点。美国的立法经验表明，根据本国实际情况，通过立法采取目标明确且有针对性的具体措施，能有效提高创新环境的开放协同度，提高公民参与科技创新的能力，促进创新主体及创新群落之间的动态演化，增强全体社会成员从科技创新需求侧发挥作用的能力，引导、促进和保障创新生态系统的形成和运行。结合国内的实际情况，宜将创新驱动发展战略作为新税制改革的“航标”［39］，改善科技创新的资金条件。在修订《反垄断法》时，宜将“激励创新”作为其价值目标之一，将判断企业合作从事科研创新的行为是否构成垄断的标准修改为合理原则，并通过列举方式将企业合作从事科研创新的行为作为反垄断法豁免适用的例外情形，既消除既有的反垄断标准对企业合作创新的阻碍，又尽量减少对市场自由竞争的负面影响。在《专利法》中禁止专利权的滥用，明确专利权设置的目的并界定专利权的范围；同时，宜根据我国的实际情况，总结既有相关的规范性文件实施的经验和教训，对基础教育、人才培养、公民科学素养等支持创新的外部条件进行专门立法。只有这样，才能为落实创新驱动发展战略吸引到更多的资金投入，为企业间的开放协同创新提供足够的法律空间，为强化基础教育、培养创新人才、提高公民科学素养等提供持久的有效支持。而这一切，都将成为构建开放协同的创新环境不可或缺的基础制度。

5 结论与讨论

近代以来，科技创新与制度创新关系日益密切［40］，科技立法变革已成为有效促进科技创新范式进化重要手段。根据世界知识产权组织发布的《2021年全球创新指数报告》显示，2021 年全球的132 个经济体中，美国创新指数位居全球第3 位，创新投入要素下的制度分项指数排名为第12 位；中国创新指数已居全球第12 位，但2021 年全球创新指数报告制度分项指数排名仅为第61 位，科技立法的数量和质量皆有待提升［41］。我国“十三五”规划已将国家发展动力转变为科技创新和制度创新的双轮驱动，“十四五”规划进一步提出要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，加快建设科技强国，由此，探寻引导、建构和保障生态系统性科技创新范式的立法内容及其中的一般规律，促使国内决策者高度重视激励创新的立法工作并持续进行促进科技创新范式进化的制度创新，以建构生态系统性科技创新范式为目标并结合我国科技创新的具体情景，为在科技创新的资源配置中解决怎样发挥市场的主导作用和政府的补充作用，以激励中小企业参与技术转化和强化国际合作创新等现实问题提出合理的立法建议，将成为法学界未来重要的研究方向。