区域创新政策问题的有效评议方法——基于前瞻性公共政策分析

张 韵，钟书华

（1.军事科学院战略评估咨询中心，北京 100091；2.华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074）

1 研究背景

公共政策分析专家邓恩［1］7-9认为，前瞻性政策分析以预期政策结果作为决策依据和指导，其价值在于对采取政策行动之前的信息进行综合分析，提出最有效的问题解决方案。前瞻性创新政策分析有助于完善区域创新政策方案，形成更有效的区域创新政策。

区域创新政策问题基于区域创新活动中的事实和价值发生变化，并最终促成区域创新政策的制定或修改。区域创新政策问题的发展过程可分为3 个阶段：（1）起源。区域创新政策制定者在这一阶段的任务是强化政策环境监测与扫描，尤其要关注创新政策利益相关者的看法和意见；（2）成熟。这是问题发展的关键阶段，也是积极引导创新政策利益相关者参与政策过程的阶段；（3）形成。政府及相关创新政策行动者在这一阶段开始介入区域创新政策问题，制定和出台新政策、新法规。

区域创新政策问题反映了区域创新活动中存在的争议和问题。由于政府资源有限，并不是所有的区域创新问题都能成为区域创新政策问题。创新政策问题通常是创新问题经过创新政策行动者的选择而成，而创新政策目标问题的确认是创新政策决策的逻辑前提。与创新政策问题的解决相比，创新政策问题的发掘和确认更重要。决策者用一份完整、优雅的方案去解决一个错误问题，所造成的不良影响远比用不完整的方案解决正确问题大得多［2］。邓恩［1］51也指出，政策分析者的失败似乎多数是因为他们解决了错误的问题，而非采用了解决正确问题的错误方法。

总而言之，区域创新政策问题的评议是区域创新政策分析中最重要的活动，就像创新政策系统的指挥或转向装置，它直接影响了区域创新政策分析中其他阶段的成功与否，决定了区域创新政策制定的有效性。在区域创新政策方案的探寻过程中，核心的区域创新政策问题一般包括如何分配区域创新资源、政府怎样支持区域创新、怎样保证区域创新政策决策过程的有效性等。正确、合理的区域创新政策问题评议，是制定出有效的区域创新政策的关键一环。

2 创新政策问题情势的感知与分析

陈水生等［3］认为，公共政策主体应准确诊断与分析和公共利益相关的政策问题，全面掌握公众政策需求，科学预测政策环境的变化，以提升政策制定的科学理性。创新政策分析容易被认为是一种创新问题解决方法。人们对创新政策分析的这种刻板印象暗含了某种关于创新政策决策的假设：区域创新政策制定者从一开始就面对清晰并显而易见的创新政策问题，即创新政策工作中出现的问题情势可识别，创新政策利益相关者的行动过程可预测，创新政策目标被清楚表达。然而事实并非如此，区域创新政策制定过程中出现的不是清晰的政策问题，而是漫无边际的焦虑，政府相关管理部门和区域创新政策行动者更加活跃，他们的活动也越来越有效，当所有的创新活动“指示器”都显示出负面的情势，就产生了创新政策问题信号。创新政策问题评议的首要任务是有关情势的发现和分析，目的是解释区域创新系统中出现的压力信号。

2.1 创新政策问题情势的准确感知

区域创新政策问题情势始于区域创新政策问题发展初期分析者对创新政策环境产生的无限焦虑和紧张感，通过分析这些情势中包含的问题构成要素，让思想作用于环境，才最终形成正式的区域创新政策问题。因此，对创新政策问题情势的意识或感知存在是区域创新政策问题评议的前提。一份有效的区域创新政策方案的形成，始于对区域创新政策问题情势的准确感知（见图1）。

图1 区域创新政策分析过程

近年来，循证决策在公共部门的运用方兴未艾。这种决策模式以使用证据作为提升决策有效性的重要途径［4］，任何一项政策的出台都必须有强证据作为支撑。循证决策要求区域创新政策制定者从真实的问题情势中挑选出创新政策方案的支持证据，所倡导的创新政策决策思想将促使政府的决策行为更加理性化。随着信息技术的飞速发展，大数据、人工智能（AI）作为互联网社会的新兴产物，其发展浪潮席卷全球。大数据能通过对区域创新活动数据的实时监测，自动呈现信息变化，捕捉区域创新问题，并在海量数据中自动过滤错误和虚假部分，提取有效的创新政策信息。人工智能技术则适用于处理庞杂的数据信息，避免信息处理的滞后和混乱，是有效处理复杂问题的新手段［5］。在大数据、人工智能技术迅猛发展的背景下，各类区域创新政策问题情势和证据信息都以数据的形式被转换并加以记录，数字化的科技政策与管理工具将反映最客观的区域创新政策问题情势，相关技术的运用有助于对区域创新政策问题情势的快速、准确和理性感知。

上海市在运用大数据技术准确感知区域创新政策问题情势上进行了有益探索。以上海科技创新资源数据中心（以下简称“中心”）为例，其是上海市根据建设全球科技创新中心的要求，运用大数据、云计算等技术手段推动科技高效率服务产业发展的机构平台。中心于2018 年12 月启动的研发与转化功能型平台，围绕项目、人才、装置等科技资源数据，实现了对科技创新资源的信息集成融合、研究与运行评价、协同配置服务3 项核心功能，未来将通过对上海市科技数据的深度挖掘、分析和共享，为区域创新政策决策提供精准数据支撑。中心拥有的数据资源覆盖了专利数据、文献数据、人才数据、装置数据、基地数据等全球近10 亿条科技资源数据［6］，为决策者感知政策问题情势、把握区域创新发展动态提供了海量信息来源。中心自主研发的上海人工智能公共研发资源图谱，如同一名数据精算师，可整合人工智能领域的各类科研资源数据，未来将基于领域算法和数据挖掘，提供人工智能领域的深度学术指标趋势分析，支撑人工智能领域相关创新政策决策。如上海市在制定人工智能领域相关人才政策时，就面临“人工智能人才的界定标准是什么？”“人工智能领域高端人才目前的分布情况如何？”等一系列问题，正是基于该图谱，中心可以即时描绘出人工智能人才的科学肖像，并根据需要发布引才清单和学术评估报告，从而为上海市创新人才政策制定提供支撑。中心为上海市采集、汇聚区域创新政策问题情势大数据提供了可能，有助于政策制定者全面、清晰、精确地感知区域创新问题，尤其是近年来经过AI 赋能和可视化，中心利用人工智能公共研发资源图谱准确感知全球人工智能领域各类人才资源数据变化，从而为区域创新人才政策制定提供可靠决策依据；同时，基于深度数据挖掘和AI 学习的指标趋势分析，也将为制定各领域技术发展政策以及统筹配置区域创新资源提供决策参考。

2.2 创新政策问题搜寻的高效率

区域创新政策问题情势是创新政策问题产生的外部条件，具有客观性，而创新政策问题是政策行动者主观判断的产物，只有当创新政策行动者对一些客观问题情势产生改变的愿望时，区域创新政策问题才会显露出来。区域创新政策问题是对创新客观条件构成要素的合理概括。在区域创新政策问题探寻过程中，政策分析者需要搜集不同创新政策利益相关者对同一事实的不同解释，在准确感知区域创新政策问题情势的基础上，发现关于创新政策问题的多种对立表达（见图2）。

图2 区域创新政策问题的探寻过程

实践中，区域创新政策分析者常面临一个巨大而杂乱的创新政策问题表达网，它是能动的并由政策行动者构建，遍布整个区域创新政策制定过程［7］。而创新政策问题搜寻的目的在于发现创新政策问题情势的更多方面、创新政策行动的更多可能性以及更多政策改善机会。可以说，区域创新政策制定者对政策问题的搜寻是否高效，从根本上决定了区域创新政策方案是否具有科学性和有效性。

在区域创新政策问题搜寻过程中，搜寻的力度不够或时间不充分，都有可能导致分析者冒解决错误问题的风险。除此之外，还有以下3 个方面会增加此类政策风险：（1）元问题的边界选择不当。由于中国经济社会正经历深刻变革，人们的利益关系处在不断调整与变化中，区域创新政策制定过程中的利害关系往往是错综复杂的，无法准确地识别所有创新政策利益相关者将直接影响对创新政策问题的全面搜寻。（2）区域创新政策问题搜寻不是简单的问题汇集，通常需要分析人员具备较高的专业素质。在创新政策问题搜寻机制不健全的情况下，搜寻人员专业水平欠缺会在很大程度上降低创新政策问题的搜寻效率。（3）创新政策利益群体间的问题博弈。由于不同利益群体在创新价值观、创新行为规范、创新利益诉求等方面存在显著差异，如果每个创新政策利益群体都积极呈现有利于自身的问题，回避甚至阻碍与自己利益相冲突的问题表达时，区域创新政策问题搜寻的准确性将大打折扣。俞海山等［8］认为，政策主体凭借其在政策制定过程中的特殊地位，尤其应注意避免不利于自身的政策问题被有意搁置、排斥的现象。因此，只有充分鼓励各类区域创新主体加入创新政策网络，积极参与区域创新政策过程，进一步完善区域创新政策学习过程，强化政府部门的创新政策制定能力，在社会范围内树立不怕问题、敢于提出和暴露问题以及高效解决问题的观念，才能从根本上保证区域创新政策问题搜寻的高效率，避免第3 类错误（即解决了错误的问题）的发生［9］。

2.3 创新政策问题情势的科学分析

孙萍等［10］指出，对问题情势的感知，需要分析者从对客观事实的感性认识过渡到理性认识。在区域创新政策问题评议过程中，创新政策制定者面对的问题情势往往令人焦虑、迷惑，充满了不确定性并对整个区域创新政策过程有导向作用。区域创新政策问题是对这种问题情境的表现，是区域创新环境和创新政策思想相互作用的结果。正是通过对这些情境中蕴含的问题情势构成要素进行分析，形成了区域创新政策问题。分析者对区域创新政策问题情势的描述、解释和预测，将直接影响之后对区域创新政策问题的认知和界定。

2.3.1 创新政策问题情势研判

分析区域创新政策问题情势的第一步是，对问题情势的范围、本质、严重性等进行判断，需要多个学科领域的通才和专家合作。科技创新智库是从事科技创新政策研究、为政府提供创新决策咨询服务的组织机构，最主要的功能是影响政府科技创新政策决策［11］。随着区域科技创新活动的日益复杂化、综合化，政府面对的科技政策问题情势也日趋复杂，科技创新智库凭借强大的科技政策研究能力，能敏锐洞察区域经济形势的变化和区域创新发展动向，探索区域科技发展对各部门的影响以及对区域创新发展面临的诸多问题情势进行专业研判，从而为区域创新政策问题评议提供创造性的解决方案。徐晓明［12］认为，在新发展阶段，中国科技创新智库应发挥前瞻性优势，科学预判前沿高科技发展方向，进而辅助地方政府作出科技发展规划和布局。

区域科技创新智库是具备较高咨询服务水平和研究能力的地方科技咨询专家库，围绕区域创新发展规划、区域创新体系建设、区域创新研究和科技管理的相关问题情势，为地方政府提供专业智力服务，从而准确聚焦区域创新政策问题。例如，江苏省科学技术情报研究所下属的区域创新研究中心是江苏省重要的科技创新智库，主要从事科技创新政策、新兴产业技术跟踪、区域创新发展等方面的研究和咨询工作。该智库拥有一支专业化的创新决策咨询队伍，与国务院发展研究中心、南京大学、东南大学等高水平研究机构以及国家和省市科技管理部门专家建立了长期合作机制，目前正聚焦长三角科技创新共同体、区域“十四五”科技创新规划等江苏省重大创新战略部署系统开展调查研究和决策咨询，对区域经济社会发展中的重大创新政策问题情势进行科学分析，支撑区域重大创新战略规划决策和区域创新政策制定与评估。江苏省科学技术情报研究所在建立科技创新智库方面的探索，有利于形成关于区域创新发展中诸多问题情势的专业研判意见，将助力地方政府科学地判断区域经济形势变化和创新发展动向。

2.3.2 创新政策问题情势简化

现实中的创新政策问题情势通常包含复杂问题的整个系统，由于创新政策问题和解决方案的不断变化，区域创新政策问题情势也会呈现不连续、逐步的渐进式变动。在区域创新政策问题情势分析中，运用创新政策模型可以大大简化区域创新政策问题系统。区域创新政策模型是对创新政策问题情势的简明表达，也是对客观政策问题情境的构建和重构，可用于描述、解释和预测创新政策问题情势的构成要素。区域创新政策模型不会对创新政策问题情势进行本义说明，它是对政策问题情势的构建和排序。

区域创新政策问题情势简化对科学的情势分析来说必不可少。简明的情势表达不仅可以降低创新政策制定者的工作复杂性，使政策制定工作变得可控，还有助于突出创新政策问题的重要特征，发挥分析者的创造性。然而创新政策模型本身并不能提出区域创新政策建议或提供创新政策方案评价功能，它仅能帮助政策制定者完成问题情势分析以改善决策。广泛运用于科技创新领域的线性模型、需求拉动模型、整合模型，以及新发展起来的，如武玉青等［13］研究提出的多螺旋模型等，不仅能够准确阐明科技、创新与经济社会发展间的关系，揭示技术发展和创新活动的客观规律，还能进一步深化对政府、产业、科研院所间关系的认识，影响区域创新政策制定。区域创新政策模型的运用能有效简化区域创新政策问题情势、提高问题评议水平。

3 创新政策问题的认知与界定

区域创新政策问题是可通过创新行动得以改善的未实现区域创新价值或机会。完整的区域创新政策分析应包含5 类政策信息，分别与区域创新政策问题、预期创新政策结果、优先区域创新政策、观察到的创新政策结果以及区域创新政策绩效有关（见图3）。其中，与创新政策问题有关的信息发挥着核心作用。这是因为，不同的问题界定方式将直接影响政策制定者寻找可行的问题解决方案［14］。不充分或者错误的区域创新政策问题信息，会导致解决了错误的区域创新政策问题。

图3 区域创新政策制定分析的信息

经验不足的创新政策分析者往往将区域创新政策问题视作客观条件，认为通过对相关创新政策问题情势的分析就可以加以界定。这种观念是片面的，因为对于同样的事实，受政府角色和知识性质的影响以及对人性假设的不同，不同的创新政策利益相关者往往会得出相互冲突的问题定义。因此，区域创新政策问题在某种程度上是一种主观认定。胡平仁［15］指出，主观性决定了政策问题以个人利益和价值观念为基础。分析者只有对区域创新政策问题进行精心构建，正确地认识和界定区域创新政策问题，才可能成功识别、建议和评价问题的解决方案。区域创新政策分析应是一个能动的、多层次的探寻过程，其中对创新政策问题的认知与界定在一定程度上比创新政策问题的解决更重要。现实中，区域创新政策制定者面对的问题多种多样，且通常是复杂和不容易定义的，成功的区域创新政策问题界定要求分析者发现潜在的问题假设、洞察内在的深层次原因、规划可行的政策目标以及综合对立冲突的设想和观点。

3.1 树立创新政策问题系统思维

公共政策问题的一大重要特征是相互依赖性，意味着一个领域的政策问题常常会和其他领域的政策问题相互关联，例如，能源政策问题在现实中可能会与医疗健康政策问题和就业政策问题产生联系。蒋硕亮［16］认为，现代化公共政策体系的一大特征是面对纷繁复杂、相互勾连的公共政策问题。一个区域创新政策问题并不会独立存在，它是区域创新政策问题系统的一部分，是区域创新活动中不同利益相关者产生不满的外部条件系统，因此，区域创新政策问题一般不能独立于其他问题而单独被界定和解决。在区域创新政策问题认知过程中，将问题分解成其构成部分或要素的解析法（analytic approach）是行不通的。Brown［17］甚至提出，在某些政策问题情境下，同时处理10 个关联问题比只解决一个问题来得容易。区域创新政策问题的相互依赖性以及创新政策问题系统内部彼此间的相互影响，要求区域创新政策制定者树立整体、系统的思维方式，把单一的区域创新政策问题视为一个内部充满了联系、更为广泛的问题系统中不可或缺的组成部分，且问题系统不是其构成部分的简单加总，而是一个具有明确目标的整体系统。

具体到区域创新政策问题的认知与界定，创新不仅指发明创造新成果，还包括新成果的创造性运用，是原材料创新、工艺创新、产品创新、市场创新、管理创新和服务创新等一系列活动的总称，作为包含了科技、政治、经济、文化要素的综合性活动，创新的本质是实现技术的商业价值，创新活动的系统综合性决定了单独的经济政策或科技政策都无法全面解决创新问题。区域创新政策问题跨越了多个学科，是覆盖多个领域的问题系统，且区域创新政策问题系统拥有明确的目标，即促进区域科技创新活动、增强区域创新能力。

“创新政策”一词由世界经济合作与发展组织［18］在其1982 年发布的《创新政策》（Innovation Policy）研究报告中提出，是指涵盖科技政策和其他政府政策，尤其是产业政策、经济和社会政策、教育政策、人才政策以及能源政策的政策系统。根据系统论，区域创新政策旨在促进区域创新活动的产生、利用和扩散，是一系列创新公共政策的综合，只有将区域科技政策与其他产业政策、经济政策、社会政策等视为一个有机整体，使其联合发挥作用，才可能形成有效的区域创新政策。正是区域科技政策和区域经济政策等政策之间持续的互动协调，形成了区域创新政策体系。如果把区域创新政策问题系统分解成科技、金融、财政、教育、人才等独立的问题子集，就会产生错误定义区域创新政策问题从而解决了错误问题的风险。此外，区域创新系统是整个国家创新系统中的重要组成部分，各区域的创新活动并不是孤立的，不仅受到其他区域的影响，还与国家整体创新能力的提高密切相关。因此，创新政策制定者必须首先关注到区域创新政策的整体性和系统性。

3.2 创新政策问题假设的创造性综合

区域创新政策问题是创新政策分析者的一种主观认定，不同创新政策利益相关者在政策问题的认知与界定过程中持有不同的主观假设，因此，现实中区域创新政策分析者、制定者以及利益相关者关于创新政策问题的界定常常无法达成一致意见。要实现恰当的区域创新政策问题界定，创新政策制定者需要寻找各方在区域创新政策问题认知中的冲突性假设，并对假设提出质疑以及进行创造性综合。原因在于：（1）创新政策分析中的决策者常被假定为能对创新活动的价值标准进行明确排序并在某一时刻使其实现，但这个假设过于理想化；（2）创新政策决策者在很多时候对有关创新政策问题的性质及解决方案的对立观点不能进行系统、详细地考察；（3）多数情况下，创新政策分析者处在相对封闭的组织环境中，固定的思维模式使其很难对主流的创新政策问题定义方式提出质疑；（4）创新政策问题得以正确界定的标准通常只涉及逻辑一致性等表面特征，却忽略了问题概念背后的潜在假设。

区域创新政策范式对创新政策问题认知中的主观假设有直接影响。区域创新政策范式是在各种创新政策决策理念和标准影响下形成的创新政策分析框架。在不同区域创新政策范式下，政策决策者对创新政策目标体系和创新政策工具组合的选择存在很大差异。区域创新政策制定者通常会习惯性地在某个框架内工作，且工作中所运用的概念、工具都极大地受到该框架的影响。区域创新政策范式选择从根本上决定了政策决策者对区域创新政策问题的认知和界定、对创新政策目标的规划以及对政策资源的利用等。相应地，政策决策者对区域创新政策范式的选择，也往往蕴含了他们对创新政策利益相关者关于创新政策问题背后假设的推定。以中国区域创新政策问题认知中潜在假设的有效整合为例，在创新驱动发展战略全面实施的政策背景下，中国传统的科技政策体系正经历以创新政策为导向的范式转变［19］。科技政策的主要目标是解决知识生产问题，譬如完善资金配置以支持科技活动、规避科技研发风险、培养科研人才等；创新政策则需要解决知识的价值实现问题，包括完善市场规则和环境、增加知识供给和刺激科研成果转化等［20］。中国科技管理领域之所以出现这种政策范式改变，主要是由于“创新政策3.0”理念在全球范围的兴起，新的科学、技术和创新研究范式正在国际学术界形成；此外，也体现了中国科技政策制定者对新形势下的政策利益相关者关于科技创新政策问题的意见和潜在假设的创造性综合。过去的科技政策显然更关注科技研发供给，反映出利益相关者对科技创新问题的认知停留在知识和技术层面，而创新政策设计聚焦知识的价值转化，在新的问题情势下，创新政策制定者已逐渐将区域创新政策问题认定为一个涉及技术发展、工艺进步、管理方法革新、商业模式更替、文化制度演进等多方面的区域经济社会发展问题。

区域创新政策问题界定是一个整合过程，更是一个创造过程，充满了各种冲突和对立观点的妥协和博弈。对可接受的创新政策问题假设进行创造性综合、提出新问题概念的支持依据，有助于创新政策利益相关者的合作博弈，对区域创新政策问题的认知与界定也会更加富有成效。

3.3 创新政策问题本质的合理界定

“政策分析就是解决政策问题”这种刻板观点常常误导大家，大家通常认为区域创新政策分析者不必花费太多精力进行创新政策问题界定就能顺利进入问题解决阶段并提出有效的区域创新政策方案，然而事实并非如此，很多时候区域创新政策制定者面对来自区域创新行动者的不安和焦虑感，也感受到了创新政策问题的信号，但却并不清楚问题到底是什么。也就是说，区域创新政策问题本身需要得到确认，这意味着必须对区域创新政策问题进行良好地界定。李强彬等［21］认为，虽然政策问题界定具有主观性，但是问题是客观存在的，政策分析就是找准问题的本质，从而找到对应的解决方案。

区域创新政策分析中存在3 类政策问题：结构恰当的区域创新政策问题、结构适度的区域创新政策问题和结构不良的区域创新政策问题。其中，结构恰当的区域创新政策问题是，创新政策决策者对价值标准的选择一致，并能对其进行清晰地排序，所有备选创新政策方案的结果是确定的，将要发生的风险也在可接受范围内；结构适度的区域创新政策问题是，创新政策方案的结果是不确定的，政策风险也可能是不可计算的，反映了创新政策制定过程中的利益博弈现象，结构不良的区域创新政策问题是创新政策决策者的价值偏好、创新政策备选方案及其结果都是完全未知的，问题主要涉及创新政策利益相关者目标之间的对立与冲突。处理结构不良问题的方法不是去寻找已知问题要素间的某种联系，或是去估算备选方案的风险和不确定性，而是对问题本身性质的界定［22］。在复杂的区域创新政策问题情势下，大多数区域创新政策问题都属于结构不良问题，创新政策分析者需要选择正确的思想体系和概念框架，并主动参与创新政策问题性质的界定。区域创新政策制定者对固有创新政策思想体系、主流创新政策问题表述的无意识或盲从，可能会扭曲实际问题及其潜在备选方案的概念化。对于区域创新政策问题的合理界定，创新政策制定者需做到以下两点：

（1）实现从创新管理到创新治理的观念转变。科技创新活动具有新颖、异质和跨界的特点，需要创新政策制定者灵活、协调应对，同时创新产生的变革性又容易触发一定的经济和社会风险，需要进行预先识别、防范和处置。随着创新活动方式的快速更新，社会对创新治理也提出了新的要求，需要政府从根本上实现从创新管理到创新治理的观念转变，探索新的创新治理工具和创新政策手段，强化创新政策设计与实验。

（2）着眼于创新活动全过程。在创新驱动发展战略实施的大背景下，创新的内涵也发生了较大变化，由传统的技术创新、工艺创新、产品创新，不断地向包含了科技创新、管理创新、制度创新、理论创新和文化创新在内的全面创新拓展（见表1）［20］。传统的创新政策问题主要体现在市场失灵和系统失灵上，而在新的区域创新政策范式下，创新政策问题不仅包括创新活动本身的问题，还涉及创新资本运作和创新战略规划。有效的区域创新政策制定不仅应着眼于区域创新活动全过程，鼓励资本在整个创新链条的健康运作，还需为区域创新活动的方向提供前瞻性战略指引［23］。

表1 创新政策的新旧范式比较

4 创新政策问题的阐述与精炼

区域创新政策问题是没有得到实现的区域创新活动需要、价值和改善机会，体现了不同创新政策利益相关者的政策诉求，其有效解决需要分析者对阐述清楚的创新政策问题提出精准的创新政策备选方案；含糊不清、不明确甚至是界定错误的区域创新政策问题阐述，无疑将从源头上增加区域创新政策失败的风险。

4.1 创新政策利益诉求

“什么是利益？”“是否应在政策诉求中考虑利益因素？”这些一直是人类历史上颇具争议的问题。西方学者在启蒙运动之后普遍将利益表达与综合、政府决策作为公共政策的基本要义。某个区域创新政策行动者提出一项创新政策诉求的过程就是创新政策利益表达，而把各项创新政策诉求转化为创新政策选择的过程就是创新政策利益综合。创新政策利益综合是区域创新政策的“酵母”。

对于中国来说，在社会行为交互化、创新模式网络化、利益主体分散化的背景下，由政府主导、自上而下的创新政策决策模式已较难应对发展中的创新问题。区域创新政策制定中对多元利益主体需求的体现也愈发重要，其中创新政策问题阐述的利益相关者视角显得尤为关键。学界关于创新政策问题的利益相关者尚未有统一界定。广义的利益相关者包括政府、创新组织、社区等能够影响组织目标实现，或受目标实现过程影响的人；而狭义的利益相关者，只限于那些在企业创新活动中有所投入、拥有相应权利的团体或个人。区域创新活动是创新网络中利益相关者的共同行为，利益相关者间的协调、博弈以及竞合水平直接决定了区域创新活动绩效。创新政策显著的目标性和实践性，决定了创新政策的利益相关者应从狭义范畴理解［24］。

对区域创新政策问题的阐述，必须建立在对与创新主体相关的用户、员工、高管、股东、竞争者、合作者、供应商、分销商和债权人等群体的创新政策利益诉求进行完满详述的基础之上，因为不同利益相关者在创新的价值观念和利益诉求内容上有较强异质性，需要区域创新政策制定者在详细掌握各项利益诉求的基础上平衡、综合各种利益关系。赵春雷［25］认为，尽管公共利益不等于个体利益的简单相加，但只有在各方具体利益充分融入的前提下，才能有效协调各方政策解读，保证政策过程正常运行。区域创新政策问题既要反映大多数群体的利益诉求，又必须兼顾少数人的正当权益。这正是对创新利益相关者的政策诉求进行边界分析，从而最大限度地穷尽创新政策利益诉求的意义所在（见图4）。此外，当前区域创新政策的焦点问题是如何鼓励区域创新系统内利益主体的广泛参与和协作共赢，促进区域创新社会资本的积累与发展。区域创新政策问题阐述对利益相关者理念的重视，有利于强化区域创新网络、提高社会契约意识、保护弱势群体，进而推动创新型社会的公平发展。

图4 区域创新政策利益诉求的边界

4.2 创新政策目标权衡与取舍

区域创新政策分析是提出有效的区域创新政策建议并和创新政策制定者保持交流的过程，在某种程度上以创新政策制定者为导向，反映了一定的区域创新价值。创新政策制定者的目标是力求推进创新价值，然而许多时候区域创新政策制定者对此目标含糊不清，常常设定一些并不那么恰当的区域创新政策目标，因此，必须在政策制定之初就明确指出这些目标不恰当的原因，识别其模糊之处，促使政策制定者更好地提出目标［26］。当创新政策制定者的目标设定恰当但阐述不好时，需要将区域创新政策问题情势和创新政策备选方案的表达在分析框架内重新进行系统阐述。有时为了简化目标分析和评估，“效用最大化”和“财富最大化”可被视作同义词，但是效用最大化并不等于人们只关心钱，效率也不是区域创新政策的唯一目标。区域创新政策目标是多元、互相冲突甚至含糊的，确定合适的区域创新政策目标并进行选择和描述是区域创新政策制定中极具挑战性的环节。需要注意的是，在区域创新政策制定过程中处理最多的是复杂的非结构性问题。Diercks 等［27］认为创新政策的最终目标是技术创新目标、社会目标、经济目标等的有机叠加。这就使得创新政策决策者在完成问题分析之前无法找到精确目标，或者说这时去寻找创新政策目标是没有意义的，因为此时区域创新政策制定者并不清楚自己想要得到什么；只有当参与创新政策制定的行动者有了关于区域创新政策问题的正确认识，对相关问题概念有确定解释时，明晰的创新政策目标才是有价值的。

区域创新政策制定者要想建立起恰当的创新政策目标，从而选出最有效的区域创新政策备选方案，需遵循以下两点：一是认识到区域创新政策目标既是创新政策分析过程的产出又是投入，把处理其多样性、模糊性和冲突性作为创新政策分析的一部分；二是厘清创新政策目标（寻求推进的价值）和创新政策（备选方案和策略）之间的区别。除此之外，好的区域创新政策分析建立在清晰的创新政策目标基础上。一项区域创新政策的目标清单通常包括效率、公平、政治可行性、预算有效性和受众可接受性等，实践中需要对复杂和存有争议的创新政策目标进行权衡和取舍。譬如，区域创新政策制定过程同时存在前瞻性创新政策分析和回溯性创新政策分析两种分析形式，前者是创新政策出台之前对政策方案的分析评估，后者则是对已执行创新政策的事后评价，尽管两种政策分析活动之间彼此独立，但在评估方法的选择和使用上是相通的，如用于事后评价的成本与收益分析、多目标分析等方法也同样适用于事前评估，只是不同创新政策目标清单所对应的最优事前评估方法也不尽相同（见图5）。可以说，区域创新政策目标的选择和描述直接关系到创新政策备选方案的事前评估，对于有效的区域创新政策制定十分关键。

图5 不同目标环境下的区域创新政策事前评估方法选择

5 创新政策问题的分类与结构

根据区域创新政策问题形成时的组织化程度，可将其分为重要问题、次要问题和低级问题等3 类（见图6）。其中，区域创新政策重要问题即有关政府科技部门和创新组织机构性质、目的的问题，常常涉及组织使命；区域创新政策次要问题主要是创新政策行动方案层次的问题，一般涉及创新政策行动方案的优先次序、创新政策目标群体和创新政策利益群体的认定等；区域创新政策低级问题则包括人事安排、薪酬设计以及标准化的操作程序和规则等。随着创新政策问题类别的上移，区域创新政策的复杂性和不可逆转性也逐渐增强，因此，高层级的区域创新政策问题往往更需要战略性的区域创新政策；而随着问题类别的下移，操作性区域创新政策的重要性逐步凸显。战略性区域创新政策的决策结果相对来说很难改变，而操作性区域创新政策由于基本不涉及创新战略层次的风险和不确定性，其决策结果相对容易更改。如果区域创新政策制定者未对区域创新政策问题进行清晰分类，也未在战略性区域创新政策和操作性区域创新政策之间对创新政策问题进行明确定位，那么所面临的区域创新政策问题将无法得到有效解决，区域创新政策方案最终会走向失败。

图6 区域创新政策问题的分类与结构

5.1 区域创新政策重要问题

区域创新政策重要问题是那些体现区域重大创新战略需求和目标的问题，需要战略性的区域创新发展方针和政策来解决。战略性区域创新政策是纲，其他区域创新政策必须服务于战略性区域创新政策［28］。国家科技创新规划是中国政府支持科技创新和社会经济发展的关键战略性创新政策，旨在对国家科技创新领域的战略发展进行顶层设计和规划管理。以中国2021 年3 月发布的“十四五”规划为例，其中第二篇“坚持创新驱动发展 全面塑造发展新优势”明确了中国在“十四五”时期的科技创新指导思想、原则、战略导向和主要目标，是中国进入创新型国家前列的战略行动指南。国家“十四五”规划进行的重要部署之一就是要强化国家战略科技力量，包括聚焦量子信息、人工智能、生物医药等重大创新领域，构建以国家实验室为引领的战略科技力量；瞄准集成电路、脑科学、空天科技等前沿领域，实施前瞻性、战略性的国家重大科技攻关；重点布局一批基础学科研究中心，持之以恒加强基础研究；适度超前布局战略导向型、应用支撑型、前瞻引领型和民生改善型4 个国家重大科技基础设施建设方向。“十四五”规划考虑到创新发展的前瞻性和全局性，形成了关键领域的战略性区域创新政策，为其他低层级的区域创新政策提供了方向指引。

5.2 区域创新政策次要问题

区域创新中次要问题解决所需的政策以战略性区域创新政策为指导，服务于战略性区域创新政策的实施。例如，中国的《“十四五”能源领域科技创新规划》（以下简称《规划》）制定了“十四五”时期中国能源领域发展与项目布局的技术路线图，将“十四五”时期中国能源科技创新的总目标具体化为5 个方面：在运用先进可再生能源方面，研发水能、风能、地热能等更高效、经济、可靠的可再生能源先进发电及综合利用技术；在新型电力系统方面，加快战略性电网核心技术攻关，突破储能本体和系统集成核心技术装备；在安全高效核能方面，开展三代核电关键技术优化研究和新一代先进核能系统关键核心技术攻关；在绿色高效化石能源开发方面，聚焦煤炭绿色智能开采等重大需求，形成绿色智能高效开发利用技术体系；在能源系统数字化方面，推动新一代信息技术和能源发展的深度融合。《规划》进一步细化了相关战略性创新政策的行动方案，围绕创新协同机制、企业主体地位、规划资金支持等保障措施，对能源领域重大科技项目的规划布局、创新政策目标群体和利益相关者认定等区域创新政策的次要问题作出了回应。

5.3 区域创新政策低级问题

《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享评价考核实施细则》（以下简称《实施细则》）是科技部会同财政部制定的，旨在规范国家科研设施与仪器评价考核和奖惩工作的操作性区域创新政策，是为进一步落实国家关于科研设施与仪器开放共享的相关要求而制定的实施细则。《实施细则》在评价考核指标方面形成了包括组织管理情况、运行使用情况、共享服务成效在内的3 个一级指标和8 个二级指标。其中，组织管理包括科研仪器购置统筹管理、科研仪器开放率、实验技术队伍建设以及在线服务平台建设；运行使用包括仪器运行机时和运行使用成效；共享服务成效包括共享率和对外服务成效及用户评价。该细则还明确评价考核结果分为优秀、良好、合格和较差四档，对于评价为优秀和良好的单位，将给予后补助奖励；对于考核结果为较差的单位，将进行通报批评和限期整改，并可能在下年度的科研条件专项中限制新购仪器。此外，《实施细则》还拟制了自评报告（提纲）和评价考核实施细则指标表作为附件。《实施细则》对国家重大科研基础设施和大型科研仪器这一评价对象的评价范围、评价主体、评价实施单位、评价指标、评价具体工作流程等低层级政策问题进行了明确规定，具有很强的操作性，形成了标准化的评价考核程序和规则。

6 结论

有效的区域创新政策制定应基于正确、合理的创新政策问题评议，高水平的区域创新政策问题评议过程包括创新政策问题情势的感知与分析、创新政策问题的认知与界定、创新政策问题的阐述与精炼以及创新政策问题的分类与结构。通过对创新政策问题情势的准确感知，高效率地搜寻区域创新政策问题和对创新政策问题情势进行科学分析，可有效发现与分析区域创新政策问题情势；树立创新政策问题系统思维，对创新政策问题假设进行创造性综合，合理界定创新政策问题本质，将帮助创新政策制定者正确认识与界定区域创新政策问题；完满详述创新政策利益相关群体的政策诉求、确立恰当的创新政策目标并进行权衡和取舍，可有效表达多元创新政策利益诉求；同时，清晰地划分区域创新政策问题类别，明确定位区域创新政策的战略性和操作性，有利于区域创新政策问题的有效解决。