浅谈政府投资建设项目的成本控制

杨韦佳

成本控制是指结合工程建设项目特点以及造价知识，对工程项目的投入成本进行管控。鉴于政府投资建设项目具有区别于其他工程项目的特点，即公益性、服务性、稳定性，其成本控制难度更大，急迫性更强，而忽视成本控制或成本失控的情况也更多。当前政府投资建设项目的成本控制研究大多仅停留于某一建设阶段，或依赖于第三方机构力量控制成本，尚缺乏对成本控制的全过程研究，亦未能发挥各参建方的力量提升成本控制效益。本文针对当前研究存在的局限性，分阶段、分主体开展成控分析，提出提升政府投资建设项目成本控制效益的具体措施，希望能在建设项目成本控制的实践运用中起到参考作用。

1 政府投资建设项目的成本控制背景及失控原因分析

1.1 成本控制背景

政府投资建设项目是指使用政府资金直接投资或用作项目资本金的固定资产投资项目，包括新建、扩建、改建、技术改造等，具有公益性、服务性、稳定性的特点[1]。当前大多数具有公益服务性质的公共基础设施类项目都属于政府投资项目，如市政道路（含车行道、人行道、背街小巷）、绿地公园、公立学校、图书馆等公益类项目等。政府投资建设项目通常具有十分严格的投资审批流程，建设单位须严格遵守限额设计，在成本控制上采用“估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算”的原则办法，同时征求区发改、区财政的投资意见，以上一环节的投资批复金额作为下一环节投资金额的上限，按照逐层级审批流程开展全过程成本控制管理，确保最终总投资控制在概算范围以内。

但随着民众公益需求不断增大，对公益水平要求的不断提高，政府投资建设项目亦不断增多，为尽快满足民众对公益服务的迫切需求，施工单位往往通过采取赶工措施来缩短工期，如加大人力、机械投入，增加现场施工班组数等，同时采用高强、速强材料等。过大的投入成本致使工程超额投资等现象不断增多、项目成本控制的难度不断增大，政府投资建设项目投资效益低下的问题亦日渐显露。

1.2 成本失控原因分析

相关参建方对成本控制意识不足。政府投资建设项目因其公益性强的特点，为了满足民众对高质量公益服务的迫切需求，往往对公益性项目的施工工期设置较严格的要求，致使在项目建设过程中，各参建方容易将工作重点放在了推进施工进度上，偏重以工程形象进度的完成比例、工程进展快慢作为项目建设成效的主要考核指标，忽略了对成本效益的考核。这就导致政府投资项目有可能出现2种情况：或是加大人、材、机投入，成本骤升，或在项目前期准备不充分的前提下就匆忙开工，盲目推进项目进度。上述2 种情况均可能致使项目出现投资额超概、工程款超额支付的情况。

项目参建方未完全履行角色职责。如设计单位前期工作准备不足，在未充分开展实地踏勘的前提下，批量化、模板化出具设计图，求速度而轻质量，图纸与现场实际偏差大，致使项目在施工阶段出现大量的设计变更、增项增量，工程投资额超概的风险剧增。监理单位未充分履行现场监督职能，未实时跟进项目现场情况，没有结合项目实际进度核实工程量即盲目签认，部分监理人员存在专业水平不够，缺乏造价相关知识的情况，未能发现、上报实施单位存在的问题，过路签字，致上报工程量出现错报、虚报的情况。再者，建设/代建单位未能充分发挥复核作用，因人员配备不全及工程专业力量不足、过度依赖第三方、投资控制意识淡薄等，致项目负责人未能通过复核发现报送成本不实的问题，复核环节功能缺失[2]。

2 政府投资建设项目的成本控制重点

按照工程项目建设阶段区分，政府投资建设项目成本控制包括前期阶段、施工阶段、竣工结算共3 个阶段。根据项目所处的不同建设阶段，其成本控制重点亦有所不同，需要结合各阶段的项目建设内容及工作深度要求作出不同的分析。

2.1 前期阶段成本控制重点

前期阶段是项目生成的首要阶段，通过前期手续的逐层办理，推动项目从概念性的想法转变为拥有具体名称、具体实施范围的工程。该阶段的工作内容主要为项目综合论证以及流程审批，包括编写项目建议书/可行性研究报告、开展初步设计、获取概算批复、开展公开招标等，涉及的成本包括项目建议书/可行性研究报告编制费、地勘费、设计费、招标代理费、造价咨询费等。

项目前期阶段主要任务是做好项目决策、科学定位项目等级，而设计图是项目实施前的总体谋划与蓝图，是项目决策的重要参考依据，设计图的经济性、可行性将直接影响项目落地建设的实际效果，故设计费虽然占项目总投资比重低，却对项目建设起到了决定性的作用。设计图纸可用作明确施工范围、施工工艺、施工用料等，对整个施工过程起到了提纲契领的作用。为此，编制出论证必要、工艺可行、投资经济的设计图纸，是前期阶段成本控制的重点。

2.2 施工阶段成本控制重点

施工阶段是项目从设计图纸到落地形成工程实物的主要建设阶段。该阶段涉及成本包括工程预拨款、工程进度款，工程建设其他费等。施工阶段与拨款及进度款的拨付，既是依照合同约定执行支付条款，也是通过款项拨付激励、推动项目进展。通常工程预拨款为合同价款的10%～30%，工程进度款根据现场工程完成量按实拨付。按照工程款拨付流程，由施工单位发起请款，报监理单位审核签认后，最终报建设/代建单位核定工程款拨付数额[3]。

按照工程款请款流程要求，施工单位须根据工程现场实际完成情况，提供佐证材料，据实报送工程完成量，并且合理套用工程造价定额，汇总形成请款金额。监理单位须根据现场核实情况，履行监理职责，核实并认定现场完工量，同时核对工程造价中套价的合理性，结合合同约定的支付比例，扣除“应扣款金额”后，形成复核金额。建设/代建单位根据政府资金到位情况及项目的完工质量，核定最终拨付金额。由此可见，参建单位合力做好工程量、价的动态监控，是施工阶段成本控制的重点。

2.3 竣工结算阶段成本控制重点

竣工结算阶段是确定建设项目实际发生工程成本的主要阶段，根据现行工程结算机制，限额以上工程项目由建设/代建单位报财政审核部门办理结算审核。财审部门根据实施单位提交的完整报审材料受理工程项目，核定结算审核金额是否超额。未出现超额情况的，按流程出具结算审核结论。建设单位根据财审部门出具的结算审核结论核定已拨工程款是否超付，并以“多还少补”为原则支付工程尾款。

办理竣工结算要的报审资料繁多，含招投标相关资料、概算批复、结算书、工程量计算书、竣工验收单、工程联系单、签证单、设计变更单、施工前后影像资料、增项增量材料、缺项材料等全过程相关资料。以上资料准备是否齐全、真实、准确，直接决定竣工结算的办结效率。为此，相关参建方应做好施工过程资料的核实与整理，系统梳理并及时报送结算报审资料，是竣工阶段成本控制的重点。

3 政府投资建设项目的成本控制措施

3.1 前期阶段成本控制措施

首先，严格执行设计成果审批流程。在设计方案确认前，建设/代建单位应要求设计单位以资料汇报或会议研讨的形式汇报方案并介绍图纸中的技术参数，按照建设/代建单位提出的修改意见调整方案后方可出稿。对于规模较大的工程项目，建设/代建还应借助专业力量，通过邀请相关行业专家，组织开展联评联审会，设计单位收集会上由建设/代建单位提出的需求以及专家提出的合理建议，及时修编设计图纸，确保出具的设计图纸兼顾必要性、经济性、可行性。

其次，严格落实限额设计原则。不同深度的设计图纸对应着不同的设计限额，如项目建议书/可行性研究阶段对应的设计限额为工程估算，初步设计阶段对应的设计限额为工程概算，施工图设计阶段对应的设计限额为工程预算，竣工图设计阶段对应的设计限额为工程结算，按照图纸的设计深度，通常工程估算＞概算＞预算＞结算，下一设计环节均应以上一设计环节对应的投资额为限额。设计单位应严格按照不突破阶段限额原则开展设计，同时根据项目进展的深入推进不断深化设计图纸，促使设计图纸逐步贴合项目实际需求，提高施工的可行性，进而提升投资额的准确度，达到提高投资效益的目的[4]。

最后，建立设计单位考核评价体系。考核评价体系是对设计单位有效的约束机制，建设/代建单位应充分运用该机制，发挥主观能动性，结合业务需求，从设计企业所具备的资质、设计团队专业水平、工作过程中的配合度、客户对技术维保支持的满意度等方面制订考核细则，并依照细则按承接项目对设计单位开展全面的考核，考核条款应在合同中予以明确约定。建设/代建单位根据考核结果建立“红黑”名单，对于考核成绩良好的设计单位，可以优先考虑后续长期合作，对于考核成绩不佳的设计单位，则采取阶段性暂停服务或终止合作的处罚措施，通过奖惩措施并行的方式筛选出一批优质的设计服务供应单位供建设/代建单位长期合作。

3.2 施工阶段成本控制措施

首先，提升成本控制意识。参建各方首先应从思想上认识到成本控制的重要性，从源头上采取成控措施。加强设计质量把控，尽量减少主观因素导致的设计变更，对于在施工过程中产生的必要性设计变更以及工程相关款项的支付，都应以经济性为重要考量因素，并完善佐证资料。如组织现场技术人员以会议形式讨论并形成会商纪要，完善建设/代建单位增项增量认证资料，变更事项以变更后金额不超分项概算及总概算为前提、工程款项支付以不超合同约定的付款金额为前提，通过类似举措，多措并举提高工程项目投资效益[5]。

其次，建立动态监察机制。大多数的政府投资建设项目公益性强、规模大且建设工期较长，建设/代建单位人员力量有限，无法做到实时跟进现场进度。为此，建设/代建可建立动态监察机制，借助外部力量，通过委派人员定期现场查看与抽查相结合的形式，及时了解项目进展，发现存在的问题并及时予以整改，根据现场掌握情况动态更新项目台账。对于一些重点分部工程的施工进度、现场签证以及隐蔽工程等，建设/代建单位应督促监理单位做好旁站监理，要求监理单位做好日常的监理巡查，同时强调开展留痕式巡查工作，如收集现场影像资料、形成纸质台账、及时编号存档等，确保工程项目的内业资料与现场实际相吻合[6]。

最后，严格审核工程款支付材料。对于实施单位申报的每一笔工程款，均要求实施单位提供足够的佐证材料并经建设/代建单位审核无误后方可支付。佐证材料包括施工单位编制的工程预算书、经监理及代建单位审核的当期工程投资额、正式增值税发票、合同等，建设/代建单位应严格履行审核职责，签认规范性审核意见，明确签署“同意”及“工程量属实”等意见，同时加强对付款佐证资料的真实性、逻辑性、完整性审查，确保每一笔工程款均能够在不超进度、不超付的前提下合理支付。

3.3 竣工结算阶段成本控制措施

首先，提高工程结算报审效率。工程竣工验收后，建设/代建单位应及时组织相关参建单位办理工程结算，以结算办理推动工程尾款支付以及财务决算办理事宜。要实现工程结算的提质增效，需要各参建单位之间相互配合，如实施单位要做好结算资料的系统性归集，监理、建设/代建单位应充分发挥复核把关的作用，通过多层级审核、查看现场与竣工图纸是否相符、收集并核对施工前、中、后影像资料等措施，复核无误后，严格落实经济签证两人签认制度，即每个参建单位至少需要有两个经办签字确认工程结算资料的真实性，以多方审核、复核来共同推进项目结算办理，提升结算报审效率。

其次，完善建设单位结算内审制度。建设单位受人力资源以及专业水平的限制，仅以一己之力开展工程项目管理，特别是投资管理，确实独木难支。部分建设单位尝试通过委托第三方机构的形式来充实专业力量，如引入全过程造价咨询、全过程技术咨询、年度监理单位等。虽然上述措施能够有效减少建设单位繁重的管理工作量，提高工程项目管理效率，但也容易造成建设单位对第三方的过度依赖，自身专业力量难以提升。为此，建设单位需要认识到，第三方的力量始终是作为一种辅助作用，真正的责任主体依然是建设单位。打铁还需自身硬，建设单位亦应增强自身工程项目管理力量，从完善体制机制着手，建立长效的结算内审制度，可以通过组建专班形式，建立专门的结算内审部门，配备专人专职处理结算审核，统筹办理结算审核业务。

在此制度形式下，施工单位报审结算之前就不再是直接报审财审部门，而是要先经过建设单位的专业审核，即建设单位增设一关审核环节，参照财审部门的结算办理要求，对照结算送审资料清单，由建设单位专人复核联系单、签证单、设计变更单的真实性、合理性与完整性，经建设单位两人及以上项目负责人签字确认后方可报审，存在虚报、错报的，在建设单位审核环节即可及时发现问题并退回重报，实现以完善的结算内审制度提升结算报审质量[7]。

4 结语

开展政府投资项目建设，必须始终以提高投资效益为重要原则，保持“花钱必问效”的“高压意识”，确保财政资金支出的合理、合规。本文通过分析建设项目成本失控的原因，结合项目建设实际，分析项目建设各阶段的成本控制重点，总结出了开展成本控制的针对性措施，如前期阶段的限额设计、施工阶段的动态监察、竣工结算阶段的建立内审复核机制等，希望通过上述举措，能够起到以小见大，为政府投资建设项目开展成本控制提供一些思路。