推行全面预算绩效管理工作的思考

阎秀娟 山西弘泽会计师事务所(普通合伙)

随着社会主义市场经济改革的不断深入，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，财政收入增长放缓，刚性支出需求较大，财政运行紧平衡特征明显。建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，应以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口。

一、预算管理改革下的绩效管理政策发展历程

自1994年我国开始实施分税制财政体制改革后，我国的财政收支规模快速增长，财政支出的效益问题也愈发受到关注，在分税制改革的推动下，全面预算管理的改革开始逐步向前推进。

2001年，财政部要求各省、直辖市、自治区进行财政支出绩效评价工作的研究和探索。2001年7月27日，《中央部门项目支出预算管理试行办法》(财预 331 号)出台，提出了对中央部门年度预算安排的项目实行绩效考评制度，并将项目完成情况和绩效考评结果作为以后年度审批项目立项的参考依据。2002年，政府预算绩效管理以预算绩效评价工作为切入点进行改革，将部分教育专项基金作为绩效评价的试点；2003 年党的十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”，中央和地方财政开始探索预算项目事后绩效评价，预算绩效管理理念逐步树立，预算绩效管理改革破冰前行。2011年，绩效评价的链条延伸到预算绩效管理全过程。2011年4月，财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号)，提出了搭建预算绩效评价体系的基本框架；同年7月，先后出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)和《预算绩效管理工作考核办法(试行)》(财预〔2011〕433号)，把绩效评价工作延伸到预算管理的全过程，以预算绩效评价为整体核心，启动我国的预算绩效管理改革。2013年4月，《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预〔2013〕53号)出台，从项目支出、部门整体和财政预算三个层面，构建了三套绩效评价共性指标体系框架，在一定程度上统一了三个层面预算绩效评价的体系内容。

2015年，预算绩效管理进入目标管理阶段，绩效评价目标也随之明确。2015年5月，财政部下发了《中央部门预算绩效目标管理办法》(财预〔2015〕88号)；同年9月《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》(财预〔2015〕163号)出台，对绩效目标的内容、目标管理办法等进行了具体的规范。从而大大加强了预算绩效评价工作的可操作性。

2017年10月，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会报告中明确指出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理工作。2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。要牢固树立正确政绩观，创新预算管理方式，突出绩效导向，落实主体责任，通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。2018年9月1日，中共中央国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。

纵观我国预算绩效管理的全部发展历程，从探索阶段到试点阶段，再到全过程预算绩效管理阶段，最终到如今的全面推进绩效管理实施阶段，在预算绩效管理改革上，我国稳步推进，且已取得初步成效。

二、实施预算绩效管理的必要性

我国的传统财政支出在配置资源方面，缺乏明确的配置依据和具体标准，资金配置不规范、不透明、不合理；存在讨价还价、上下级之间博弈的现象；部门之间、地区之间、项目之间的资金分配不合理，资金严重浪费与资金短缺并存。其次，传统财政资金分配和管理使用中存在“重收入轻支出、重分配轻管理、重数量轻质量”的问题，由于缺乏绩效管理，监督方式以上级对下级政府的监督为主，财政资金支出以上级领导同意通过为准，因此，导致大量财政资金在国库账户上“沉睡”，腐败问题、“豆腐渣”工程层出不穷，财政调控经济效果或资源配置效果大打折扣。因此，要全面实施预算绩效管理工作，将预算绩效管理工作贯穿于预算编制、执行的全过程，加快预算执行的进度，做好预算绩效监控，更好发挥财政资金的统筹作用。

实施全面预算绩效管理作为财政体制现代化改革的制度安排，对促进政府治理能力建设的作用体现在：第一，预算是政府履职和执行宏观调控优化资源配置的集中反映，要求把绩效管理的理念和方法深度融入到预算执行的全过程，是一种讲求成本效益、注重结果导向、强调责任约束的新型预算管理模式，也是一种整合事和钱、权和责的机制，有利于从根本上实现以财行政；第二，全面预算绩效管理强调：政府部门预算申请时必须以其职责为依据，设置具体的绩效目标，准确计算达成目标所需的资金，根据“谁支出、谁负责”的基本原则，力求避免浪费；项目资金分配必须根据项目的必要性、可行性、所要取得的效果(效益)进行立项，并有资金配置的预算依据；财政支出要与取得的产出或成效相挂钩，上一年的表现直接影响下一年的预算安排。这在很大程度上增强了财政支出的绩效意识。第三，通过推进全面预算绩效管理促进预算全过程透明。预算绩效管理一方面强化部门内部的监督责任，增强预算执行的透明度；另一方面将政府部门非涉密的活动置于人民群众的监督之下，强化部门活动的社会监督，提高了社会公众对政府工作的信任度。

三、当前预算绩效评价存在的问题

一是全面预算绩效理念尚未牢固树立。在市场经济体制变革的新时期，政府的公共财政特性明显增强，但受传统经济体制影响，“重分配、轻管理”的管理理念尚未完全清除，一些地方和部门，特别是在基层，对财政资金依然存在重安排轻监督、重争取轻管控、重支出轻成效的问题；权责定位模糊、监控管理职能不清、评价反馈机制不全、问责机制不健全等问题都会影响预算绩效管理体系功能价值优势的有效发挥，还无法充分调动相关部门的预算执行积极性，从而导致预算绩效管理形式化、表象化；此外绩效管理的广度和深度不足，国有资本经营预算和社保基金预算两种预算尚未全部纳入绩效管理体系；单位(部门)绩效自评质量普遍不高，流于形式，对一些委托第三方开展的绩效评价，未对出具的绩效评价报告进行严格复查等。

二是绩效目标设定不够明确。我国不同地域的社会经济发展水平不同，使得各地政府的预算绩效管理工作呈现多元化的发展态势。新时期财政预算绩效管理工作的开展，虽然取得了一定成效，但其在预算绩效管理体系的构建过程中，仅从整体考虑预算绩效的考核指标体系，忽视指标体系、考核目标的细化规定和要求，导致预算绩效管理体系的评价标准无法做到统一，如：政策的绩效目标设定仅为政策需完成的内容，未设置预期产出的效益和效果指标；目标设定不切合客观实际、不符合发展规划、与计划安排的投资额或资金量不匹配、不具有可操作性等；绩效指标未设置成本指标、数量指标、质量指标、社会效益指标或设置较笼统、可量化未量化等。也就使得政府在贯彻和执行预算绩效管理体系的过程中无法做到完全落实，从而影响预算绩效管理工作的权威性。

三是财政预算绩效管理基础支撑不足。通过分析财政预算绩效管理工作，该项工作具有一定的政策性、系统性与专业性。在具体工作开展阶段，应当保证相关管理人员具备专业业务水平与能力，如此各项工作才具有开展的可行性与有效性。通过分析部分单位的预算绩效管理工作实际执行情况，具体从事预算绩效管理的工作人员，在前期调研、编制预算、绩效目标设定、评价指标设置、资料审核、项目跟踪、绩效评价和过程公开等方面都存在能力不足的现象，在具体工作开展阶段，缺乏专业指导与监督，无法实现对多个项目的整体支出进行综合评价，也无法充分发挥出财务预算绩效管理工作的效能。同时也存在思想意识不强的现象，没有充分认识到绩效管理工作在预算执行中的重要性。

四是绩效激励约束作用不强。绩效考核是建立激励与约束机制的前提和基础，现有绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制尚未完全建立，不能及时掌握预算执行的实际情况，后续监管工作不力，没有更好地关注资金的使用效果，及时进行动态调整；预算绩效管理对优化财政资源配置和提高政府效能的作用没有得到充分发挥。

五是预算绩效管理工作机构不健全。新时期预算绩效管理工作具有专业性、政策性变强的发展趋势，而预算绩效管理工作的开展不仅需要财务人员、管理人员的努力，更需要各职能部门的高效配合。在信息技术快速发展的时代背景下，预算绩效管理工作的开展虽然也引进了数字化、信息化技术，但在专业数据库、信息库、专家库等方面的配置不先进，预算绩效管理机构不健全，尤其是第三方评价机构的缺失，使得预算绩效评价流于形式，很难满足财务预算绩效管理工作的实际需求。

四、对策及建议

(一)强化宣传力度，加强预算绩效管理的整体观念

首先，加强绩效管理的政策培训，及时关注新颁布的政策性文件，定期开展预算绩效管理相关知识的线上学习和现场培训工作，通过加强预算绩效管理培训、考核，督促绩效目标编制、绩效自评及评价结果应用等方式，不断提高工作人员的预算绩效管理意识，让绩效管理理念植根于日常工作中。其次，需要在单位内部加强对绩效管理理念的宣传力度，提升绩效管理工作的质量；在完善内部宣传工作的同时，利用政府网站、财政信息网络等互联网，对各地财政部门的预算绩效管理工作进行宣传和报道，不断提升工作人员的绩效管理意识和积极性。

(二)提升预算绩效目标编制的质量

预算绩效目标是绩效管理的出发点，也是实施绩效监控、开展绩效评价及结果运用等工作的基础和依据。合理规划财政预算绩效目标，使得财政预算绩效管理指标体系设置更加科学合理是新时期市场经济体制改革发展的关键。预算绩效目标的设定要满足指向明确、重要关键、细化量化、合理可行、相应匹配、可操作等要求。推进政策、单位整体支出绩效目标编制的全面性。绩效目标编制要嵌入预算编制系统，达到绩效目标与部门预算一起申报、一起审核、一起批复的要求，财政部门、各预算单位要严格执行对预算绩效目标的审核工作，及时对存在的问题予以修改和调整。

(三)抓好预算绩效管理的重点环节

一是预算编制环节突出绩效导向。开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件。财政部门要严格绩效目标审核，未按要求设定绩效目标或审核未通过的，不得安排预算。二是预算执行环节加强绩效监控。按照“谁支出、谁负责”的原则，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。三是决算环节全面开展绩效评价。四是强化绩效评价结果刚性约束。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，形成反馈、整改、提升绩效的良性循环。五是推动预算绩效管理扩围升级。

(四)推进预算绩效跟踪监控，落实绩效评价结果的运用

预算绩效跟踪监控是一种事中控制手段，有利于保障绩效目标的实现。制定预算绩效跟踪监控办法，明确绩效运行监控信息的收集、分析、填报及运用等各程序环节；对于一般项目，由预算单位开展绩效跟踪，重点项目由财政部门组织开展或委托第三方机构，实施重点绩效跟踪，财政部门、预算单位之间要做好监控信息的沟通共享，及时发现和纠正存在的问题和管理漏洞。推进全流程的绩效管理系统建设，可将绩效管理融合到现有的财政一体化管理信息系统中，为全面实施预算绩效管理工作提供平台和技术支持。用好绩效评价结果，是绩效评价工作的最终落脚点。一是要对预算执行信息、绩效监控信息和绩效评价结果等进行综合分析，为下一步做好财政预算管理提供必要的服务和决策参考；二是要确实落实好绩效评价结果与部门预算安排及政策调整相挂钩的结果应用，及时公开通报预算绩效执行结果，及时反馈、通报绩效监控、绩效评价过程中发现的问题；三是要继续深化审计和社会公众的监督职能，将预算绩效管理情况、执行过程及结果等作为领导干部经济责任审计、重大方针政策贯彻执行审计的重要内容，将审计结果纳入干部政绩考核体系中，强化绩效激励约束作用，提升预算绩效管理理念和责任意识。

五、结语

全面实施预算绩效管理是落实以人民为中心的发展思想的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措，也是实现高质量发展的应有之义。全面实施预算绩效管理，不只是解决公共资金利用效率、配置效率问题的一种方法，而且还是推动公共部门责权利重构的有效途径，是实现钱与事、权与责、决策与执行、服务与需要有机融合的一种机制。对于推动国家治理体系和治理能力现代化起到了积极作用。■