“风险导向、责任导向和价值导向”的乡镇领导干部自然资源资产离任审计研究

朱巧青 江苏省淮安市洪泽区审计局

一、乡镇领导干部自然资源资产离任审计概述

(一)审计概念

乡镇领导干部自然资源资产离任审计是指乡镇领导干部在离任时，由国家审计机关针对其任期内所承担的自然资源管理、生态环境治理的责任履行过程及结果进行评价，重点关注其对国家资源环境政策方针的落实情况、相关法律法规遵守情况、资金以及项目管理情况。这是一种融合资源环境审计和经济责任审计特色，顺应我国新时代高质量发展需求的审计类型。审计结果既是乡镇领导干部履职业绩的重要考核指标，也是对国家生态文明建设战略、自然资源和环境治理成效的评价。

(二)审计范围

乡镇领导干部自然资源资产离任审计范围主要包括两方面：一是辖区内所有自然资源的管理情况，如土地资源(耕地、林地、草地、湿地等)、水资源(水库、河流、湖泊、地下水等)、森林资源、矿产资源、海洋资源以及其他天然产生具有稀缺性并且能够为当地带来价值流入的各种资源。二是辖区内生态环境保护和污染防治情况，如对大气、水和土壤污染的治理，土地沙化防治以及矿山生态环境整治等。

具体的审计范围要根据被审计对象的党政责任以及所辖乡镇内的自然资源和生态环境情况确定，重点要关注在被审计对象的任期内，实物量发生较大变化的自然资源、污染物排放当量发生较大变化的污染源以及生态特征发生重大变化的自然环境。

(三)审计意义

审计作为国家治理的组成部分，是监督党和国家大政方针及各项政策落地执行的有效手段。2010年中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁布《党政主要领导干部和国企领导人员经济责任审计规定》，要求各层级党政领导干部都必须接受经济责任审计，而自然资源资产管理是乡镇领导干部经济责任的重要组成部分，应当实施审计。

《“十四五”国家审计工作发展规划》提出“围绕中央关于加强领导干部自然资源资产离任审计的决策部署，加快建立健全审计评价标准和指标体系，促进领导干部落实生态文明建设责任制。”实施乡镇领导干部自然资源资产离任审计是国家治理的必然要求，也是促进我国生态文明建设布局落地的必然选择。

二、乡镇领导干部自然资源资产离任审计面临的困难

(一)审计重点不突出，审计方向难把控

自然资源资产存在分布广、形态杂、统计口径不一致等特点，审计机关在实施具体审计工作时，很难直接从各个主管部门提供的资料中直接发现审计重点或者识别到风险。在乡镇自然资源资产储量小、类型简单的情况下，审计重点往往很清晰。如果一个乡镇的自然资源资产储量大、类型复杂，那么想要进行风险评估、明确审计重点难度就非常大，一方面所涉及的自然资源资产数据都来自于不同的政府主管部门，互不相通，标准和口径都不一致；另一方面许多基层的自然资源资产数据统计只到县一级，乡镇的数据既不准确也不完整。

经济责任审计的时效性要求审计人员必须在一定时间内完成审计，这就导致两种结果：一是审计范围过大，重点不突出，久而久之流于形式。二是审计随机性较强，根据县级部门统计的不同资源储量绝对值变化进行抽样审计，将数量变化大的资源作为审计重点，但这样难免会造成某些乡镇领导干部提前预判到审计方向，从而钻空子。

(二)技术手段较落后，关键证据难获取

由于自然资源资产的复杂性，想要了解掌握乡镇自然资源资产的全貌，审计人员必须要借助专业的测量、勘探技术，方可能获取一手审计资料。但是，这种方式显然不具有可行性，一是基层对审计经费的投入不足以支持类似的工作；二是审计的时效性要求，也不允许审计人员花费大量的时间用在统计自然资源资产原始数据上。所以目前在乡镇领导干部自然资源资产的离任审计中，传统的手工审计技术和审计方式仍然是主流。

同样的，审计人员缺少专业技术手段支持，乡镇政府乃至县级政府各主管部门信息化建设也都不尽如人意。这就造成在审计过程中，数据都是五花八门，原因一是自然资源资产的各个主管部门的统计周期不一致。二是不同的主管部门对自然资源资产的价值计量标准不同。三是数据可能受到上级或其他关系方的干扰，或者地方政府为了政绩而对数据进行刻意粉饰，数据的可靠性受损。

(三)责任界定不清晰，问责追责难执行

我国法律规定，乡镇的主要领导干部任期为五年。在实际中，由于岗位调动、工作调整等原因，领导干部在任期中途离任的情况很普遍。这就造成一个问题，即上一任在自然资源资产管理上的问题可能在他离任时已经发生，但是并未完全显现，而继任者则需要处理后果，相关责任很难界定。另外，乡镇政府的一些部门是上级单位垂直管理的，某些涉及自然资源资产的项目安排的实际决策可能由县一级主管部门做出，乡镇政府负责执行。这又造成了权利和责任的不匹配。

定责困难，追责同样困难。由于在经济责任审计中“先离后审”是普遍现象，除非审计发现有特别严重的问题，才会有纪检监察部门对相关的领导干部进行追责。否则，“先离后审”的审计结果最多作为组织部门对领导干部选拔任用时的参考。不仅如此，审计机关由于的职能所限，对于很多发现的违法违规问题，只能由纪委监委或司法机关进行审查追责，而这又会涉及到其他工作流程，时效性也会受到影响。

(四)审计质量难提升，成果应用不到位

高质量的审计成果需要有独立的审计定位、完善的审计流程、专业的人才配置和充足的物质资源来保障。这四个条件，对于基层审计都相对匮乏。一是，乡镇的领导干部离任审计容易受到其他行政机构的干预，影响审计独立。二是，经济责任审计法律法规，基层在实际执行过程中配套流程不够完善。三是，自然资源资产离任审计属于新型审计模式，需要审计人员掌握一定的自然资源、环境保护等专业知识，而这类人才目前十分缺乏。四是，审计需要先进的科学技术投入，而这对于财政压力较大的基层是难以承担的。

由于“先离后审”“不离不审”的普遍现象，审计成果对领导干部的选拔任用作用有限，而且审计结论的不公开性，导致除了上级主管领导以外，其他部门并不能通过审计成果监督领导干部的履职行为。此外，审计过程中提出的关于乡镇自然资源资产管理政策的建设性意见也很难实施。因为乡镇政府在自然资源资产管理方面以执行为主，政策的优化却需要区县级或更高级别的政府部门牵头。

三、乡镇领导干部自然资源资产离任审计改善建议

(一)风险导向——明确审计方向

针对审计重点、方向、技术和证据方面存在的困难，基层审计机关要坚持风险导向，将审计重心前移，加强对乡镇自然资源资产变化及管理过程的关注。

首先，审计机关可以按照区县划分，建立辖区自然资源资产跟踪和风险评估机制。通过与各主管部门的联动，动态掌握辖区内自然资源的状况。例如，可以定期到环保部门调研，了解一段时期内辖区的排污情况、生态环境建设情况，重点环保工程项目的实施进展，当下国家对于生态治理的重点关注方向等。同时，对于近期辖区内以及同等生态条件下的其他市县发生的环保事故及处理情况进行了解。调研结束后，总结辖区内自然资源资产管理过程的潜在风险。

其次，根据调研掌握的风险情况，按照自然资源资产类别，建立风险清单。然后将风险清单中的所有风险点按照定性和定量维度进行风险评估。例如，辖区内森林资源保护和管理风险中，每年退耕还林还草面积未能按计划实现，或者森林覆盖面积受灾或人为减少，均为定量风险；而违规变更林地用途，滥砍滥伐则为定性风险。所评估的定性和定量风险，需要结合当地资源条件、经济发展现状、国家法律法规等，将风险可能造成的损失从高到低排序，建立自然资源资产管理风险库，并定期更新。

最后，在实施乡镇领导干部自然资源资产离任审计前，审计人员根据所建立的自然资源资产管理风险库，结合被审计对象所在的乡镇实际情况进行调整，形成一套适用于该乡镇的审计评价指标。例如，在风险库中水资源风险等级较高，矿产资源风险等级较低。但是区县内的自然资源分布并不均匀，被审计对象所在的乡镇河流、湖泊占区县总量很低，而矿产资源分布占区县总量很高，这种情况下审计人员就必须实事求是进行风险等级调整，以确保审计重点和方向与实际情况保持一致。

通过上述改善方式，一方面审计人员可以更加准确、系统地把握乡镇自然资源资产风险，确定审计重点和方向；另一方面，将审计重心前移，工作做在平时，能够保证实施审计过程中在明确方向指引下，将更多精力投入在查找关键审计证据上，提升审计效率效果。

(二)责任导向——强化定责和追责

针对责任界定、问责追责方面存在的困难，审计机关可以和党委、政府以及上级领导，坚持责任导向，共同研究制定乡镇领导干部经济责任定责追责机制。

在责任界定方面，基层党委、人大在选举任命乡镇领导干部时，可将其任职期间内的经济责任主要指标形成具体的目标责任书，由领导干部签署，对党委和人大负责。乡镇政府部门的主管干部，同样由党政一把手下达目标责任书，对乡镇党委和政府负责。做好乡镇领导干部换届交接，上一任领导干部的离任后，各项自然资源资产的现状数据须经审计后，作为新一届领导干部目标责任书内容的主要依据，也作为其离任审计时所管理的自然资源资产各项指标的主要对比依据。同时，要探索建立乡镇领导干部经济责任终身制，对于领导干部离任后，审计发现的问题，能够证明发生的原因在其任职期间内已经存在的，应当对其进行追责。

在责任追究方面，基层党委、政府可探索建立纪委监委和审计机关协同工作机制。乡镇领导干部自然资源资产离任审计仍然由审计机关主导，审计机关在审计正式开始前，将审计通知知会到同级纪委监委，并将审计目的、对象、范围、时间和举报方式以公告的形式向党政机关内部和社会公开，接受内外部监督并广泛征集审计线索。对于在审计过程中收到或所发现的，涉及乡镇领导干部的任何违法违纪、贪污腐化、徇私舞弊等线索，审计机关可直接交由纪委监委进行线索核查。无论纪委监委是否决定立案，审计工作都持续进行。线索发现一条，核查一条，并查清事实、追究责任，及时做出审计结论。

通过上述改善方式，乡镇领导干部的经济责任将更加清晰，规避推诿扯皮的现象发生，审计人员界定责任的依据也将更加充分，责任追究更加高效、直接，审计的监督力量和威慑力量都能得到很大程度的提升。

(三)价值导向，提升审计效能

针对审计质量、成果应用方面存在的困难，审计机关要坚持价值导向，研究优化审计质量提升策略，探索审计成果应用的有效途径。

对于审计质量管理，第一要完善审计法律法规和基层审计制度，通过制度确立审计机关的定位，从价值层面将审计的宗旨和提升基层行政水平相关联，用制度保护审计人员，尤其是基层审计人员的履职不受到其他方干扰，保证被审计对象以及其他部门配合审计的义务得到履行。第二要优化审计质量复核流程，其中除了对审计目的、证据、程序、底稿、结论之间的支撑关系进行检查以外，更重要的是评价审计建议的前瞻性、科学性、合理性，注重对审计建议质量的提升。第三要大力培养具有自然资源资产相关专业能力的复合型审计人才，提高审计队伍的整体职业素养。第四政府要加大对审计机关的支持力度，通过增加审计预算支出，引入社会专业咨询服务支持，协调自然资源主管部门配合等方式，改善审计的物质条件。

对于审计成果应用，审计机关可以建立机构之间协作交流机制。受相同上级管辖的审计机关之间，在乡镇领导干部自然资源资产离任审计中发现的共性问题、典型问题，可以互相借鉴交流，对表象问题进行深入研究，从“点”逐步扩大到“面”，形成具有建设意义的审计建议。例如，某地级市的两个区县审计局，都在审计中发现，被审计对象所在的乡镇有色金属企业某一类污染物的排放当量计量方式不恰当，但环保制度并未明确规定。这种情况下，可以通过与地市级审计机关进行交流研究，排查所辖范围内是否均存在类似问题，并将改善建议上报到更高级别的环保主管部门，推动价值计量方式的优化，从根本上解决这一问题。

通过上述改善方式，审计机关能够进一步增强审计的能力和价值创造力，改进审计理念，从传统的差错纠弊转向利用审计价值提升基层政府治理水平，大大提升审计成果的质量和应用价值。

四、结语

绿水青山就是金山银山，保护好绿水青山，守护好乡镇自然资源资产，这不仅是推动高质量发展的内在要求，更是关系中华民族长远发展的根本大计。如何监督好、评价好乡镇领导干部关于自然资源资产的管理责任，运用好审计成果，需要始终坚持风险导向、责任导向和价值导向，结合基层治理实际情况，不断向前探索。■