检察主导刑事诉讼的新格局——以认罪认罚从宽制度为切入点

王开军

江西省信丰县人民检察院，江西 赣州 341600

早在2016年检察机关就提出过“检察主导”的命题，只是彼时的检察主导受“以审判为中心的”刑事诉讼制度改革的影响，强调的是“审前主导”。［1］认罪认罚从宽制度实施之后，检察机关的主导地位得以凸显。同时，受当下多种刑事诉讼制度改革的影响，检察机关主导刑事诉讼呈现出许多新的变化。这些新的变化将检察机关主导刑事诉讼的局面带入了一个全新的格局。

一、检察主导刑事诉讼新格局的生成原理

认罪认罚从宽制度的正式实施凸显了检察机关的主导地位和作用，但是检察主导新格局的形成并非全靠认罪认罚从宽这一项制度，而是多个制度、多重背景共同作用的结果。

（一）认罪认罚从宽制度的实施

认罪认罚从宽制度实施之后，检察机关的量刑建议有了史无前例的刚性。据此，检察机关“撬开了”主导法院量刑裁判的大门，开始在法院的量刑程序中担负起一个具有实质性话语权的角色。检察机关对法院量刑程序的主导不仅仅作用于法院，而且作用于侦查机关。这是因为，检察机关的量刑建议要被法院采纳，就必须确保所提的量刑建议已考虑所有的犯罪情节，不能有遗漏，更不能有硬伤。因此，检察机关侦查引导取证的方向也应该由引导侦查机关全面收集定罪证据为主，向引导侦查机关全面收集定罪证据和量刑证据转变。由此，检察机关主导刑事诉讼的格局发生了重大的变化：在法院的量刑程序方面开始呈现出“检察官法官化”的趋势；在引导侦查取证方面开始注重对量刑证据的引导取证，实现了犯罪证据收集的全方位引导。

（二）以审判为中心的刑事诉讼制度改革的推进

顾名思义，“以审判为中心”是对审判职能的强调，那么为何会给检察机关主导刑事诉讼带来新的格局呢？这还要从“以审判为中心”的根本目的谈起。

“以审判为中心”就是要彻底扭转“以侦查为中心”的诉讼格局，一改庭审虚置化的局面，使审判这最后一道关卡发挥定罪量刑的实质性作用。那么，要使审判肩负起这个重任，就必须更加重视证据。公安机关由于侦查职能的定位，其基本上将工作重心放在了如何侦破案件之上，而很少关心法庭庭审的证据举证、证据质证、证据辩论问题。但是，这些问题事关庭审的结果。如果检察机关不将庭审对证据的要求及时传导至公安机关，那么公安机关的取证就会出现达不到庭审证据标准的情况。因此，必须要发挥检察机关对公安机关的主导作用，将侦查取证行为纳入自己的调控范围，适时介入引导公安机关侦查取证，而不仅仅限于通过提前介入的方式引导侦查取证。而且在庭审中，检察机关必须增强指控犯罪的能力，更好地引导法庭调查、法庭审判按照指控的方向进行。这一切都昭示着，“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革使检察机关主导刑事诉讼呈现出一种新的格局。

（三）监察体制改革所带来的新契机

检察机关主导刑事诉讼是全过程的，不仅要主导侦查，而且要主导审判，但是在监察体制改革之前，反贪反渎是两项侦查职能，其不仅无法主导整个刑事诉讼，反而还掩盖了审查起诉职能在承上启下、全程参与中的角色。在反贪反渎为重心和中心的检察权体系中，审查起诉职能不仅无法主导两项自侦职能，反而处处受其掣肘，严重影响了检察权的逻辑自洽性。虽然反贪反渎两项自侦权能够在某种程度上树立检察监督的刚性，但是其发挥职能的重心只能是在侦查阶段，而不可能延伸至审查起诉阶段，更无法延伸至法庭审判阶段。因此，监察体制改革表面上看似削弱了检察职能，但却使检察机关摆脱了权力无法自洽之苦，增强了全程主导刑事诉讼的理论基础。

二、检察机关主导刑事诉讼新格局的具体内涵

检察机关主导刑事诉讼新格局的具体内涵不仅包括了认罪认罚从宽所带来的影响，体现出来的要求，也包括了其他制度所带来的影响，体现出来的要求。

（一）对侦查权有了新的调控手段和力度

多少年来，检察机关对公安机关的制约、主导往往体现在羁押性强制措施的适用上。一旦案件逮捕，公安机关就认为案件已经告破，至于是否起诉，则无关紧要。因为他们知道，逮捕和起诉同属于检察机关两个部门，这两个部门会出于自身的利益以及检察机关的整体利益对案件进行内部消化。因此，虽然在法理上将侦查与公诉之间的关系毫无障碍地表述为“公诉主导侦查，侦查为公诉服务”，但实际的状态却是：公诉不仅不能主导侦查，反而存在侦查面对公诉的要求敷衍搪塞的现象，更谈不上实现公诉对侦查的主导了。2019年1月，全国检察机关正式推行捕诉一体以来，同一检察官或办案组可以利用“一竿子到底”的办案优势，利用居于“捕诉一体”而产生的职位优势，对侦查机关形成威慑。案件一旦进入检察环节，就由同一名检察官负责审查逮捕和审查起诉，该名检察官不仅要为审查逮捕决定负责，还要为今后的起诉做好准备。因此，该名检察官肩上的“千斤重担”必然要求他从审查逮捕环节开始，就要对侦查机关进行引导和掌控，根据庭审需要的证据标准，提出需要的证据，将证据标准牢牢地掌握在自己手中，约束公安机关按照审判的要求收集和固定证据。这也就是在司法实践中出现了逮捕标准甚至高于公诉标准的一个重要原因。因为，身兼审查逮捕与审查起诉于一体的检察官深知，如果逮捕错误，所有的司法责任将归咎于他，于是他在审查逮捕阶段就要牢牢地把主动权掌握在自己手里。如果侦查机关所收集的证据达不到定罪的标准，那么该案很有可能不被批准逮捕，哪怕这样做可能违反了《刑事诉讼法》关于逮捕的证据标准要求。因此，在实行捕诉合一之后，侦查机关为了检察机关能够顺利批准逮捕，就必须要在前期把证据搞扎实，并且在后期还要对检察官的引导取证意见“言听计从”。否则，检察官很有可能在今后的案件办理中，对该名侦查员所办案件格外小心，对其提出更为严格的条件以确保案件的顺利起诉。面对如此压力，侦查人员为了当前和今后的办案需要也就不得不在检察机关的主导之下开展侦查了。

（二）检察权有了新的行权方式和效力

对比2012年和2018年两部《刑事诉讼法》，不难发现在失去了反贪反渎两大自侦职能的同时，认罪认罚从宽制度却赋予了检察机关持续勃兴的力量，使“检察机关成为整个司法系统的中枢，刑事司法的重心发生了位移。”［2］其追求的目标不再满足于简单地将案件办结，而是被赋予了更多更重更为丰富的职责，使检察权有了新的行权方式和效力。

根据《刑事诉讼法》第八十一条的规定，批准或者决定逮捕，应当将犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节，认罪认罚等情况，作为是否可能发生社会危险性的考虑因素。《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十条更是规定：犯罪嫌疑人认罪认罚的，应当讯问犯罪嫌疑人。这两条规定表明，在审查逮捕阶段，认罪认罚已经成为判断犯罪嫌疑人是否具有社会危险性，有无羁押必要性的重要标准。对于认罪认罚的犯罪嫌疑人，还要求检察官在审查逮捕阶段必须对其进行讯问。本文认为，这项规定不是要求检察官作一个形式上的讯问，而是要求检察官作一次实质上的讯问，除了判断其供述的犯罪事实是否属实之外，还应当审查其认罪认罚的自愿性、合法性审查，并以此来综合判断其是否具有社会危害性，是否有逮捕必要。由此可见，认罪认罚制度对审查逮捕提出了更多更高的要求。

在审查起诉环节，检察机关（具体为检察官）要做好认罪认罚工作，不仅要做到“两个便利”和“一个听取”的新要求［3］，而且还要根据协商性司法的内在规律和要求，切实履行好告知的义务、提高协商的本领、做实化解矛盾的工作。同时还要补强短板，提高量刑建议的能力，确保量刑建议能够被法院采纳。因为，犯罪嫌疑人如实供述了犯罪事实，自愿认罪认罚之后，证据问题基本得以解决，法庭审判的重点不再是举证、质证，而是重点审查认罪认罚的自愿性、合法性以及量刑建议的合法合理性。如果检察机关提出的量刑建议不符合法律规定，那么就面临被否定的风险。因此，即使是通过量刑协商而达成的量刑建议，也必须遵循一定的规程。这是对具有“重定罪轻量刑”传统的检察机关的一次重大挑战。同时，认罪认罚从宽制度使检察机关的自由裁量权得以扩大，［4］要根据犯罪嫌疑人认罪认罚、退赃退赔、赔礼道歉等的情况，大胆启用检察裁量权，对情节轻微、不需要判处刑罚的犯罪嫌疑人主动适用相对不起诉，从而终结诉讼进程，实现案件的分流。另外，还要对法院的审判活动在程序和实体两个层面进行监督，保障认罪认罚从宽制度的落实，防止“认罪认罚却没有获得从宽处理”的现象发生。

（三）对审判权有了新的主导途径和效力

在认罪认罚制度实施之前，检察机关同样要履行指控犯罪、展示证据、证明犯罪的职责，但此时检察官履行主导责任的侧重点在于主导法院按照审判程序对犯罪嫌疑人定罪。认罪认罚制度实施之后，检察机关对法院审判程序的主导由“定罪”的单一主导转向“定罪+量刑”的双重主导。这是由认罪认罚制度的基本原理所决定的，因为“整体上，新《刑事诉讼法》确立的认罪认罚从宽制度，将‘认罪从宽’制度扩展为‘认罪从宽+认罚从宽’制度，实现‘以认罪为中心’到‘以认罚为中心’的诉讼模式的结构性变革”［5］。“量刑建议制度的出台打通了审查起诉和审判两个阶段的程序间隔，为形成一种由检察官主导的、强化审查起诉与审判融合的新诉讼样态提供了基本条件。”［6］

检察机关主导认罪认罚审判程序的新格局，主要是通过量刑建议对审判结果的刚性约束来实现的。根据《刑事诉讼法》第二百零一条第一款的规定，对于认罪认罚案件，除有五种特殊情况之外，人民法院作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。“一般应当采纳”的入法是由认罪认罚从宽制度的基本原理所决定的，是确保量刑建议能对量刑裁判形成有效约束的必然要求。理由是：

1.“一般应当采纳”是落实认罪认罚从宽的要求。根据《刑事诉讼法》第十五条的规定，犯罪嫌疑人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以获得从宽处理。在我国职权主义诉讼模式下，这种从宽处理仅被限定在量刑从宽上，检察官和法官不能对认罪认罚的犯罪嫌疑人进行事实和罪名的增减。也就是说“量刑从宽”是认罪认罚程序唯一的激励措施。因此，要发挥好认罪认罚程序的价值，落实“量刑从宽”是关键。而要落实“量刑从宽”又有两步核心程序，一是检察机关与犯罪嫌疑人进行量刑协商，二是法院对量刑建议的采纳。如果检察机关与犯罪嫌疑人协商一致的量刑建议得不到法院采纳，那么检察机关的量刑协商将徒劳无功，犯罪嫌疑人也可能会因为量刑从宽的待遇没有得到保障而对认罪认罚产生抵触和怀疑，重新走向社会的对立面，给认罪认罚程序的价值造成损害。“在大多数认罪认罚案件中，从宽利益的提出和兑现都不是由一个专门机关在一个诉讼阶段独立完成的，而是由控诉机关和审判机关在求刑权和量刑权的跨阶段互动中实现的，量刑建议对于量刑裁判的制约力是从宽利益异步兑现的关键。”［7］可以说，要保障认罪认罚的价值和目的落到实处，就必然要求量刑建议对量刑裁判产生约束力。而这种要求也必然要转为立法上的规定，否则就谈不上拘束力。在认罪认罚程序中，我国独创出“一般应当”这种表述方式。这种方式一方面表达了立法对检察机关量刑建议刚性的肯定，另一方面也为法院审查量刑建议的合法合理性预留了空间，是对认罪认罚程序中求刑权与审判权二者关系的重大协调，虽然求刑权最终需要审判权来决定，但在认罪认罚程序中，审判权需要给予求刑权以充分尊重。

2.对“一般应当采纳”的理解，应结合《刑事诉讼法》第二百零一条第一款和第二款综合进行。对于《刑事诉讼法》第二百零一条的规定，人们常常将目光锁定在该条第一款规定的“一般应当采纳”这几个字眼上，而没有将第一款和第二款结合起来理解。根据该条第一款的规定，有五种情形属于不采纳量刑建议的例外情形。如果对这五种情形进行细分，前三种属于不符合适用认罪认罚程序的情形，但第四种和第五种则为法院保留了最终的审判权。特别是第四种情形，赋予了法院直接以审判认定的罪名对检察机关量刑建议予以否决的权力，再次表明了认罪认罚的协商范围和协商效力，即不允许检察机关通过罪名的变更来换取与犯罪嫌疑人的量刑协商。这是对“一般应当采纳”的直接否定。更深层的否定是，该条第二款规定，人民法院经审理认为量刑建议明显不当或被告人、辩护人对量刑建议提出异议的，应当依法作出判决。也就是说，在这种情况下，法院可以不采纳检察机关的量刑建议。虽然根据该款的表述，似乎是赋予了检察机关变更量刑建议的权力，但是，根据该款的最终目的来看，其落脚点仍然是法院是否要对明显不当的量刑建议予以采纳的问题。因此，综合该条第一款和第二款的规定，“一般应当采纳”是指量刑建议在没有明显不当的情况下，法院应当采纳。而之所以要加上“一般”二字是因为量刑活动本身不同于做数学题，难以做到百分之百的精确，即使检察机关提出了确定刑的量刑建议，也只是说检察机关在量刑幅度内提出了一个确定的量刑建议，并不是指这个确定刑量刑建议就完全符合犯罪的情节。所以，即使是确定刑的量刑建议也是在幅度范围内提出的量刑建议。而立法之所以规定“一般应当采纳”就是要求法院对检察机关提出的量刑建议给予适当的容忍，只要没有明显超出合理的幅度，即只要不是明显不当，都应当予以采纳，而不是要求检察机关拿着“尺子”去机械地按照“刻度”进行量刑，做到毫米不差。

三、检察主导刑事诉讼新格局的展望与思考

检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用本是刑事诉讼规律之使然，在张军检察长提出该论断之前，我们从来没有像今天这样自信和自觉过。但检察机关要担负起这个责任，却还有很长的路要走。

（一）当务之急

当前，应当就如何更好地发挥主导地位和作用引导公安机关开展侦查，更好地在认罪认罚程序中发挥检察机关量刑建议的作用，与公安部、最高人民法院达成协商，防止自说自话。以引导公安机关补充侦查的问题为例，虽然目前最高人民检察院和公安部对退回补充侦查作出了更高的要求并制定的了规范性文件，但是力度仍然不够，在实践中仍然频频出现以“情况说明”来应付“退回补充侦查提纲”的情况。对此，本文认为，最见效的方法就是实行利益挂钩，将侦查人员的利益纳入检察机关的考评之内，将侦查人员的利益与退补提纲的要求捆绑在一起。由此，检察机关的主导作用才有了真真切切的着力点。

（二）长远之计

检察机关主导刑事诉讼屡遭排斥和阻碍的一个根本原因就是几经修改后的《刑事诉讼法》仍然没有打破公检法并驾齐驱、三足鼎立的格局。虽然修改后的《刑事诉讼法》对检察机关的主导地位有所突出，但是力度仍然不够。以强制措施为例，按照法条规定，公安机关将逮捕变更为取保候审时“通知”一声检察机关即可。但在实践中，公安机关以逮捕变更为取保为条件来换取犯罪嫌疑人缴纳赃款而不通知检察机关的现象不在少数。检察机关的逮捕决定被视为工具而已，何谈主导。因此，最高人民检察院必须在更高层面推动法律的修改和相关联合意见的出台。