寻衅滋事案件中行政执法与刑事司法衔接路径研究

谷春柳

燕山大学文法学院，河北 秦皇岛 066000

行政执法与刑事司法的双向衔接，即行刑衔接贯穿于和人们日常生活紧密联系的各个重要领域，对我们影响重大。由于随意殴打他人等寻衅滋事案件在我国数量巨大，我国出台了一系列文件推动行刑衔接，但在实践中仍存在一些问题。所以，进行行刑衔接路径研究仍有重要的现实意义，本文将从寻衅滋事案件行刑衔接的法律规定出发，分析行刑衔接机制现有问题，从而对行刑衔接路径进行完善。

一、行刑衔接问题出现的原因分析

（一）行政违法行为与犯罪行为存在重合

寻衅滋事案件在我国数量巨大，其中既包括行政案件，也包括刑事案件。面对此类案件，我国《治安管理处罚法》做出了明确的规定，结伙斗殴、追逐、拦截他人等以及其他寻衅滋事行为，属于违反治安管理的，应当追究其行政责任。我国《刑法》规定，以上寻衅滋事行为，情节恶劣的属于《刑法》第二百九十三条规定的犯罪。从以上法律规定可以看出，随意殴打他人等寻衅滋事行为，轻者受到行政处罚，重者将受到刑事处罚，在对同一违法行为的描述十分相似、只有情节严重做区分的情况下，违反《治安管理法》的行政违法行为在满足什么条件时应当移送给刑事司法机关追究其刑事责任，以及在符合什么要件的情况下刑事司法机关将可能要追究行政责任的案件移交给行政机关并不明确。正是因为寻衅滋事案件中行政违法行为与刑事违法行为存在竞合，所以在司法实践中相关人员难以统一判断标准，时常有以行代刑或者以刑代行情况发生。

（二）我国权力配置上的交叉与重叠

行刑衔接出现问题的另一个重要原因是我国公权配置上的交叉与重叠，尤其是寻衅滋事案件，由于寻衅滋事案件的行政执法机关与刑事侦查机关均是公安机关。权力配置上的重叠看似给行刑衔接带来了一定的便利，实际上给行刑衔接埋下了隐患。《刑事诉讼法》和《治安管理处罚法》对于公安机关在什么情况下行使侦查权，什么情况下行使行政权作出了规定，但是在实践中，究竟选择何种权力是公安机关的裁量事项，由于公安机关此时同时拥有行政权和刑事侦查权，在取证、采取强制措施的过程中，公安机关以行政执法机关的角色行使权力程序会更为简便，适用条件也没有那么苛刻，所以在实践中公安机关可能会混用行政权与侦查权，选择更简单而不是符合法律规定的方式，给行刑衔接留下障碍。[1]

二、寻衅滋事案件行刑衔接现存问题

（一）行政违法行为与刑事违法行为界定不明

区分寻衅滋事行为是行政违法行为还是刑事违法行为是案件移送的前提，实践中，因为对此界定不明，导致易出现相同行为有不同认定结果的情况。湖南省N县李某因后悔将其车库卖给段某，想要拆除段某已经修建好的内墙，又怕起争执后自己单枪匹马不占优势，遂叫上曹某、李某某一起去拆墙，见段某回来后曹某先踢打段某，后拿砍刀与其他二人共同追砍、追打段某，致其多处受伤。N县公安局在一开始处理该案件时，认为该案属于行政案件，并对李某、曹某、李某某等三人处以行政拘留以及罚款。但最终却对上述三人判处寻衅滋事罪，撤销了最初做的行政处罚。该案结果之所以改变是因为我国法律对行政违法行为以及刑事违法行为的界定不够明确，没有统一的标准，行政机关和刑事司法机关工作人员对此因为水平不同、理解的角度不同，致使出现了不同的结果，同案不同判，一开始三名行为人被处以行政处罚，后又被追究刑事责任。笔者认为，行政违法行为与刑事违法行为界定不明是寻衅滋事案件行刑衔接中案件移送的主要障碍之一，相关机关不能准确地将案件定性然后移送，可能会导致以行代刑或者以刑代行现象出现。

（二）检察监督仍有待加强

在寻衅滋事案件中，已经立为刑事案件侦查，由于各种原因撤案，转为行政案件情形下，公安机关既是侦查机关又是行政机关，没有其他机关的介入，案件是否追究行为人的行政责任，也就是说是否将案件转立为治安管理类行政案件，公安机关是有很大自由裁量权的，给公安机关如此大的权力，容易滋生腐败，也不利于维护公共秩序和社会稳定。而且，因为执法机关都是公安机关，更容易出现强制措施混用等情况，侵犯行为人的合法权利。所以，更需要检察机关加强法律监督，尤其是加强对案件移送和强制措施使用的监督。

（三）联席会议等相关制度有待完善

案件咨询机制、联席会议制度以及信息平台共享机制是行刑衔接的重要制度构成，当然也是寻衅滋事案件顺利进行行刑衔接的重要保障。《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》（以下简称《高检衔接规定》）对该三项制度进行了完善，强化了机关之间的协作配合，但仍存在以下问题。

根据《高检衔接规定》案件咨询机制实际上包括两方面内容，一是检察机关与行政执法机关的双向咨询，行政执法机关可就案件刑事诉讼程序中的专业问题咨询检察机关，检察机关可就行政执法专业问题咨询行政机关；二是公安机关可以主动咨询检察机关关于行政机关移送的涉嫌犯罪案件的意见或者建议。目前还没有专门的人员来对接案件咨询，且该制度的落实是需要三个机关主动发起的，各机关缺乏案件咨询的内在动力，所以在该制度在实践中并没有完全发挥出应有的作用。

联席会议制度是指行政机关、公安机关、检察机关、审判机关以联席会议的方式研究分析行刑衔接工作中存在的问题，并就此提出具体对策。迄今为止，各地已经建立起不同层级形式的联席会议制度，该制度对于加强行政机关、公安机关、检察机关、审判机关之间联系，促进多方协调配合，为行刑衔接扫清障碍具有重要意义。但是该项制度在运行过程中也存在着规范程度不高的问题。

《高检衔接规定》要求信息平台共享机制具备以下两项内容，一是要建成信息共享平台，二是行政执法机关与检察院要在信息共享平台中录入案件相关信息。信息平台共享机制是为了打破行政机关与刑事司法机关之间的信息屏障，有利于为检察机关增加知晓涉嫌犯罪移送案件线索的渠道，从而将检察机关的监督贯穿于行刑衔接的各个阶段。但是，信息共享平台的建成也并不意味着实现了“信息化监督”，实践中仍存在问题，主要包括谁来录入、录入信息的范围、是否及时录入等。原则上，凡是行政机关认为涉嫌犯罪的案件信息均应录入，但因为行政执法案件浩如烟海，数量庞大，如果对录入标准要求过低，则会增加行政机关的负担，同时司法机关也需要对海量的线索进行分析判断，压力也会随之增大。如果提高录入标准，又会让信息平台共享机制在实践中空置，可能会存在漏报不报的现象，不利于更好地惩治犯罪。

三、寻衅滋事案件行刑衔接完善路径

（一）细化行政违法行为与刑事违法行为规定

为了减少同案不同判的现象，应将寻衅滋事案件在什么情形下属于行政案件追究行政责任、在什么情形下应当追究刑事责任进行明确，既可以减少司法实践中的实际操作难题，同时也可以限制行政机关行使司法机关的自由裁量权，促进寻衅滋事案件行刑衔接。可参考天津市农委、市公安局印发的《天津市农业行政执法与刑事司法衔接工作办法》，其中附件1概括总结了农业领域行政机关移送给刑事司法机关的情形以及反向移送的情形，合计14条，不仅包括行为，还包括法律根据等，是农业部门和公安机关协商后共同确定的具有可操作性的移送标准。但其还可以更具体化，行政机关与刑事司法机关可加强沟通，将寻衅滋事案件犯罪行为的构成要件进一步分解，以弥补行政机关对犯罪构成要件认识的短板。

（二）抓好相关部门工作人员业务培训

丰富的专业知识是提升行政执法队伍和刑事司法人员专业能力的重要前提和基础，要加强对相关人员的业务培训，主要可以通过两种方式：一是加强基本专业知识集中培训，所在单位或者某一个部门每季度要至少组织一次关于常用的法律法规、基本的工作流程、行刑衔接相关知识的培训，同时，有新的政策和法律规范要及时进行解读，并组织大家一起学习；二是开展深度专业知识日常培训，所在单位应制定行刑衔接相关人员每周的自学计划，内容可以以行刑衔接的政策法规、工作流程等专业知识为主，督促工作人员在上班时间和业余时间自觉学习相关知识，与时俱进。此外，在岗研讨式培训也是执法人员日常学习专业知识的重要途径之一。单位可每周或者每月组织一次在岗研讨式培训，重点解决近期工作的疑难问题，相互交流，通过不同的思想碰撞来提高行刑衔接相关的专业能力水平。此外，要通过典型案例示范等方式扎实开展作风教育整顿，让工作人员时刻意识到违法不究、玩忽职守等行为是需要承担责任的，切实增强相关工作人员的法治意识、群众意识和服务意识。

在行刑衔接的过程中，检察机关进行监督尤为重要。检察机关进行监督必须要熟悉有关于寻衅滋事案件的法律法规和规范性文件，所以应加强对检察机关的业务培训，检察机关在进行监督前必须要认真学习案件移送的条件、移送的程序、证据转化规则等，其中证据是十分重要的，转化规则不明难以有效指导解决实践中行刑衔接存在的问题，这就更需要检察机关不断学习，明确证据转化规则。

（三）加强检察监督

检察监督应当贯穿于寻衅滋事案件行政机关执法阶段、案件移送阶段、证据转化阶段、涉案物品处置阶段等全阶段，要想改变执法不当、执法过错的执法现状，检察机关应当建立全链条、全方位、全过程式的监督。检察机关应当摒弃传统思维，既要监督行政执法机关是否依法、全部移送刑事案件，也要监督侦查机关是否依法立案、依法侦查。对于已经立为刑事案件侦查，由于各种原因撤案，转立为行政案件的情况，因为目前法律规定不够详细，在实践中问题颇多，尤其需要检察机关加强监督，跟进后续行政处罚情况，以打击违法活动，维护人们财产安全、身体健康和生命安全。

检察机关在监督的过程中应当注重界限和价值，以有效监督发挥引领作用。首先，检察机关主动介入到案件中进行监督要符合法律规定，有法可依；其次，检察机关只是发挥检察监督的司法引领和价值导向作用，不能过度干预，更不能包办，尤其是在行政机关有自由裁量权的领域或者行政机关的专业领域，检察机关不能表面上是在进行检察监督，本质上是作出决定，让行政机关去执行，应当给予行政执法机关充分的尊重。[2]检察机关还可以跟相关机关，如寻衅滋事案件中的行政机关、公安机关等相关机关开展联席会议，共同探讨行刑衔接过程中遇到的问题，各单位要齐心协力办理寻衅滋事案件，推动行刑衔接。

（四）细化联席会议等相关制度

为了推进寻衅滋事案件行刑衔接的进程，可以在案件咨询机制中将学界著名的学者、律师、人大代表等人的作用发挥到极致，将他们在学术上的造诣、在不同岗位上对法律的理解以及实践中的经验、形成的法律思维和法律智慧运用于寻衅滋事案件中，对行刑衔接中法律适用、案件社会效果、案件对同类案件的指导作用等各个方面进行分析，去更好地解决寻衅滋事案件中行刑衔接存在的问题，作为相关部门查处案件的一个思路、参考，从而去避免没有专人对接的问题。

联席会议制度主要是在解决重大疑难案件方面有着不可替代的作用，不应让其流于形式，应当对联席会议制定具体明确且规范的流程，确立具有可操作性的长效机制。首先，应当从规范上细化联席会议召开时间、召开条件、会前准备、会议流程、会议决议效力以及执行反馈等相关规定，让联席会议制度不被虚置，充分发挥其在设立时应当发挥的作用；其次，会议应有明确的议题，议题材料要准备充分，并在通知召开时一并发与参会人员，确保会议有针对性，能够高效进行。

关于信息平台共享机制的完善，应当设置专人专岗负责该平台的管理，同时应当设置相应的考核机制，以确保该岗位上的工作人员能够及时准确地填写、上传、收集、反馈相应的案件信息，扩大案件线索的来源，提高寻衅滋事案件行刑衔接的信息化水平，严厉打击寻衅滋事违法犯罪行为，确保人民安居乐业。共享平台中的信息应当尽可能的全面、具体，可包含案件线索相关内容、相关证据材料、法律根据、行政处罚结果等，以便相关部门可以更具体地了解案件情况以及进展，提高工作效率，也有助于接受监督。[3]

综上所述，在寻衅滋事案件办理中，还存在行政违法行为与刑事违法行为界定不明、检察监督不足的情况，只有不断细化相关的法律规定，加强检察监督，通过培训提高相关工作人员的专业化水平，完善相关制度，才能更好地推动行刑衔接，更好地打击违法犯罪行为，从而提升人民的幸福感！